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风险分担，利益共享，把握适度，治水兴邦 ——参加第三次世界水论坛洪水日有感 这几天，正是伊拉克战争备受世人关注的日子。而在日本京都举行的第三次世界水论坛，却吸引了来在世界各国上万名学者、专家，以及相关国际组织与政府机构的代表，大家共商全球治水、保水、节水、管水、爱水、兴水的大计，旨在促进人与自然的和谐共处，保障人类社会的可持续发展。 应京都大学与亚洲开发银行的邀请，我有幸参加了其中18、19两天的洪水日活动。两天里，有关国家、地区与机构精心组织了一系列的活动与研讨会，就防洪方略、洪水管理、减灾技术、治水脱贫、除害兴利、以及洪水信息共享等问题广泛地交流了看法，所见所闻令人深受启发。 在洪水日的开幕式上，日本菊池良介先生作了关于全球洪水态势的总报告，其统计资料显示，由于气候波动与人类活动的加剧，20世纪90年代以来，世界上洪水灾害呈现明显加剧的趋势（图1）。近年来，由于极端降雨引发的特大洪涝灾害频繁发生。东京、博多、名古屋、汉城、台北、布拉格等一批重大城市先后遭受暴雨洪水的袭击，出现了地下铁道水流成河的景象。局部高强度暴雨在江河支流引发山洪与泥石流，已成为导致人员伤亡的主要原因。伴随着社会经济的发展，水资源短缺、水环境恶化与水土流失加剧，又使得古老的防洪问题变得更为复杂而艰巨。区域与区域之间，人与自然之间，基于洪水风险的利害关系更为紧张，可协调的余地大大减少。
20世纪中，人类改造自然与征服自然的能力空前高涨。面对人口爆炸、快速城市化、洪泛区中人口、资产密度急速加大，水灾损失普遍增长的局面，人类曾寄希望于通过建造大规模的防洪工程体系，达到一举消除水患的目的。但是，90年代全球水灾急剧增长的局面表明，洪水依然是世界上导致财产损失与人员伤亡的最主要的自然灾害，而简单沿袭传统的治水方略，已经无助于协调区域间、部门间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系。这就迫使人类对治水方略进行反思。从这次世界水论坛洪水日的活动来看，许多国家的报告都在调整对洪水的基本认识，总结近百年来大规模治水实践的经验教训，探讨新的治水方略。 人类治水的实践表明，洪水风险具有不可消除性与可管理性。20世纪中，人类致力通过防洪工程不断扩大保护范围，提高防洪标准。但是，当工程达到一定规模之后，继续提高的效果往往只是改变了风险的存在形式。风险形式的转变，可能是有利的，也可能是不利的；可能在短时期里是有利的，但在长时期里是不利的；可能对一个区域是有利的，而对另一个区域是不利的。过去，防洪工程重点保护的是江河干流与中下游经济发达的地区，风险转移（所谓牺牲局部，保护整体）被认为是合理的防洪方略。但是，今天这一方略与缩小贫富差距，维持社会稳定，保障可持续发展的总体目标已经不相和谐；而按现行方式提高支流或上游的防洪标准之后，洪水风险又可能向经济更发达的中下游区域转移。因此，今后的治水实践中，必然需要利用洪水风险的可管理性，采取工程措施与非工程措施有机结合的治水模式，在防洪减灾中，形成风险分担的运作机制。 人类对治水实践的反思，还包括了对洪水利害两重性的认识。越南的Pham Thanh Hang 女士，在洪水日“贫困与洪水”分会的报告中指出，“洪水不是灾害，洪水来的过早、过大才是灾害；消除了洪水反而是灾害”。尤其在今天，当以往兴建的防洪水库大量改变成供水水库之后，水库甚至连河道基流也拦断了，加重了区域之间、人与自然之间的矛盾。以最小的投入争取最大的利益，这是市场经济发展时期一项普遍性的原则。但是，恰好是这项原则，在处理人与洪水的关系时，最容易引发出发展不可持续的问题。任何局部区域治水若一味追求最大利益，则往往会以伤害其他地区的利益、或者破坏生态环境为代价。因此，在治水的问题上，能否建立起利益共享的机制，是减少区域冲突，实现人与自然和谐共处的要点所在。 20世纪中，人类治水活动的根本教训，是懂得了必须要因地制宜，把握适度。无论怎样好的治水措施，怎样先进的治水理念，一旦实施过了头，效果都会走向反面。不同的河流，洪水特性有着明显的不同。同一条河流，处于社会经济的不同发展阶段，治水的目标、要求与能力还有很大的差别。因此，治水的方略不能千篇一律。过去，为了推动一项治水措施，会出台一系列单向的鼓励政策，不仅在不适宜的地方导致失败，即使在适宜的地方，也会引出麻烦。洪水管理成败的关键在于把握适度，这就要求我们的政策必须具有双向调控的特点。如何变单向推动为双向调控，是新时期我国治水方略调整，从控制洪水转向洪水管理的根本性问题。 新世纪中，人类治水活动的成败，与人类社会的可持续发展休戚相关。由水资源短缺、水环境污染、水灾损失加剧所构成的水危机，已经成为社会经济发展的重要的制约因素。从我国的国情出发，充分发挥已有的防洪工程体系的作用，是解决水资源短缺、水环境恶化的重要出路。治水兴邦，实现长治久安，是水利人责无旁贷的使命。 早就有专家预言，在21世纪中，水将是继石油之后，最可能引发区域冲突的战略资源。“I firmly believe water should not generate conflict, it should unite us（我坚信，水不应该引发矛盾，而应该联合我们）”，这是美国陆军工程兵团的Robert B. Flowers先生在洪水日开幕式大会报告中的一句话。我想，这句话应该成为一句名言。能否在治水方面为具有不同价值观念与利害关系相冲突的人们寻求到和解、和谐与合作的基础，切实建立起风险分担、利益共享的运作机制，因地制宜，把握适度，达到治水兴邦的美好境界，将是新世纪中人类智慧进化与文明进步的重要标志。
图2 我院防洪减灾研究所黄金池博士在洪水日《贫困与洪水》分会上作报告 附：第三次世界水论坛洪水日（3月18－19日）京都国际会馆活动安排
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