实践“两个转变” 做好防汛抗旱工作
——访国家防汛抗旱总指挥部办公室常务副主任
张志彤
日前，本刊记者就2004年防汛抗旱工作的特点及全国各地实践防汛抗旱新思路的情况采访了国家防办常务副主任张志彤。
记者：在水利部党组的领导下，国家防办按照防汛抗旱新思路，积极推进“两个转变”。请您谈谈这方面的情况。
张志彤：汪恕诚部长在2003年初召开的全国水利厅局长会议上提出了防汛抗旱新思路。汪部长指出：“防洪要从控制洪水向洪水管理转变……抗 旱工作要从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面抗旱转变。”同年，在全国防办主任会议上鄂竟平副部长对防汛抗旱新思路作了论述，明 确了实现防汛抗旱“两个转变”的目标。随后，在2004年全国防办主任会议上，鄂竟平副部长又对防汛抗旱“两个转变”的定义、内涵实质和实现途径 作了全面的阐述。2004年11月上旬国家防办召开了部分省(直辖市)、流 域机构防汛抗早“两个转变”座谈会，交流了推进“两个转变”的经验和体会，进一步探讨了近期工作任务和“两个转变”的实现途径。
“两个转变”新思路是在总结我国防汛抗旱历史经验教训的基础上 提出来的。经济社会的发展不能无节制地向大自然索取，开发自然不能违 背自然规律，不能以牺牲生态环境为代价。“两个转变”顺应这种理念，更 加科学地处理洪水，更加合理有效地利用自然资源，防汛与抗旱并举，开发与保护并重，这是“两个转变”思路的基本点。
通过工作实践和理论思考，我们认为“洪水管理”有三个要点：一是依 法规范人类社会活动，使之适应洪水的发生发展规律，避免或减少洪灾发 生的社会动因，以趋利避害。二是实施风险管理，通过体制、机制和法制建 设，有效地规避风险、控制风险和分散风险，提高化解和承受洪水风险的能力。三是充分利用洪水资源，但要以防洪安全为前提。“全面抗旱”也有三个要点：一是抗旱领域从单纯的农业扩展到各个生产领域，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态。二是抗旱手段和措施的多样化，包括法律、政策、行政、经济、工程、技术等手段。三是变被动抗旱为主动采取措施，变被动的“抗”为主动的“防”。
近两年来，各地紧密联系防汛抗旱工作的实际，深化认识、大胆实践、全力推进，防汛抗旱“两个转变”取得了明显进展。
首先，在防汛抗洪中，按照洪水管理的理念，加强政府的有效管理，对洪水实施科学防控、有效管理。例如，在抗御2003年淮河洪水的过程 中，国家防总、水利部、淮河防总和有关省防汛抗旱指挥部，加强会商，充 分发挥水库、河道、堤防、分洪道、蓄滞洪区等工程的防洪减灾作用，对洪 水实施“拦、分、蓄、滞、排”等综合措施，合理安排，科学防控，实现了对洪水的科学有效管理，最大限度地减轻了灾害损失。
其次，在抗旱工作中，拓宽了抗旱领域，注重生态用水和城市用水的需 要。仅2004年以来，国家防总、水利部就先后组织实施了引岳济淀、引察济向等生态应急补水。
第三，为推进“两个转变”，国家防办和各地加强了基础工作。一是加 强法制建设。组织了《防汛条例》修订，研究完善了蓄滞洪区运用后有关 补偿规定和办法，开展《抗旱条例》和《洪水影响评价管理办法》的调研起 草：工作。二是健全工作制度。重新修订了《国家防总各成员单位防汛抗旱 工作职责》和《国家防总工作制度》，规范了国家防总的各项工作，明确了国家防总各成员单位的防汛抗旱工作职责。制订了《防汛物资储备定额 编制规程》《防汛储备物资验收标准》《防洪减灾经济效益计算办法》《水旱 灾情统计报表制度》等规范和制度。三是完善预案，研究建立防汛抗旱责 任追究制度。2004年在4个省和5个城市开展了抗旱预案编制试点，基本 完成了《国家防汛抗旱应急预案》和《防汛抗旱责任事故追究暂行办法》的制定工作。四是进行了洪水保险研究和洪水风险图制作。为满足洪水风 险管理需要，开展了防洪保险研究，完成了《洪水风险图编制导则》和范 例的编制。五是加强了蓄滞洪区和城市抗旱工作。2004年分别召开了蓄滞洪区建设与管理工作座谈会和城市抗旱工作座谈会，提出了《关于加强 蓄滞洪区建设与管理的意见》和《关于近期加强城市抗旱工作的意见》。六是开展了水库汛限水位动态控制研究和洪水资源化试点工作。目前12座试点水库的研究工作基本完成，专题理论研究也取得很大进展，正在研究制订《水库汛限水位动态控制实施意见》，以指导全国水库汛限水位的动态控制工作。七是开展了《全国山洪灾害防治规划》的编制工作。八是加快了国家防汛抗旱指挥系统建设。该项目总体初设已经完成，骨干网和 异地会商系统已经或将要投入运行，水情、工情分中心建设以及旱情监测试点建设进展顺利。
虽然防汛抗旱“两个转变”有了较大进展，但实现“两个转变”需要一个漫长的过程。今后一个时期必须大力建设标准适度、功能合理的工程体系， 科学规范的管理体系，有效的社会保障体系，健全的政策法规体系和先进的技术支撑体系。
记者：2004年我国防汛工作的特点是什么?
张志彤：2004年，我国大江大河除长江、淮河的局部河段和珠江流域 的西江发生超过警戒水位的洪水外，水势比较平稳。但局部地区降雨强度 大，来势猛，一些中小河流发生了特大洪水，部分地区山洪、泥石流和滑坡频繁，且发生了1956年以来登陆强度最大的台风，灾害十分严重。
2004年的汛情主要有五个特点：一是大江大河平稳度汛，部分支流洪水量级较大。今年汛期，全国各大 江河没有发生流域性的大洪水，但部分支流由于降雨强度大且雨量集中，发生了大洪水。如湘西北在6月下旬和7月中旬发生200年一遇的强降雨，导致洞庭湖水系沅水发生20年—遇的大洪水。7月中下旬广西发生了自1986年以来同期最强的降雨，最大点雨量达到824mm(贝江桐林站)，导 致西江流域连续两次发生了较大洪水，西江干流梧州以上全线超警。淮河支流沙颍河上游的甘江河、澧河发生了近30年一遇的洪水，小洪河出现了20年一遇的洪水，河南省泥河洼、老王坡两个滞洪区启用，淮河干流王家 坝水位4次超过警戒水位。9月初，长江上游嘉陵江流域、乌江流域和三峡 区间普降大到暴雨，嘉陵江支流渠江发生200年一遇的特大洪水。
二是山洪灾害死亡人口比例大。2004年山洪灾害死亡815人，占洪涝灾害死亡总人数的76％。
三是台风灾害严重，灾害性天气影响大。2004年在我国登陆的台风6个，接近常年水平。8月12日在浙江温岭登陆的14号台风“云娜”，造成 179人死亡，9人失踪，直接经济损失181亿元。此外，北京、上海、广州、南 宁等城市发生了突发性强降雨和强雷雨大风天气，造成市区内涝积水、局部城区运行瘫痪等。
四是洪涝灾害集中在老少边穷地区，一些地区重复受灾。2004年云南、广西、贵州、湖南、四川、重庆等省(自治区、直辖市)的一些偏远地区多次遭受洪涝和泥石流、滑坡灾害的袭击，受灾严重且抗灾能力相对较弱。
五是洪涝灾害损失总体偏轻，局部地区受灾严重。2004年全国受灾人 口1.17亿人，死亡1069人，失踪274人，倒塌房屋66万间，直接经济损失666亿元，农作物洪涝受灾面积7727hm2，成灾面积4187hm2。洪涝灾 害总体上低于20世纪90年代以来的平均水平(90年代以来平均死人3282人，直接经济损失1115亿元)。
由于各级政府和防汛抗旱指挥机构始终坚持以人为本和科学防控，防 汛抗洪工作取得了显著成效。一是确保了重要堤防和大中型水库的安全， 汛期全国仅有1座小(2)型水库垮坝失事，数量是历年最少的。二是有效地 减少了人员死伤和经济损失。全国洪涝灾害伤亡人数，是20世纪90年代以来较少的一年。
2004年的防汛工作主要有以下几个特点：
领导重视。胡锦涛总书记、温家宝总理、曾庆红副主席、回良玉副总 理等中央领导多次对防汛抗洪工作作出重要指示。温家宝总理、曾庆红 副主席、回良玉副总理等分赴浙江、湖南、云南、广西、湖北、河南等省(自 治区)视察灾情，指导抗洪抢险救灾工作。受灾地区各级党政主要领导深 入一线，靠前指挥。各地按照防御洪水方案科学调度，充分发挥堤防控 制、水库拦蓄、蓄滞洪区分滞洪水的综合效益。各有关部门积极配合，通 力协作，各项“防、抢、撤”工作主动有序，控制了灾情的蔓延，有效地减轻 了灾害损失。
创新工作机制，规范工作程序。汛前，各级防汛抗旱指挥机构修订完 善了防汛抗旱应急预案，细化了处置程序。国家防总组织编制了《永定 河防御洪水方案》《永定河洪水调度方案》以及《松花江洪水调度应急方 案》等，汛前还组织了永定河防洪调度演习。
突出以人为本，避免和减少人员伤亡。各地始终坚持把保护受灾群众 生命安全放在第一位，及时转移受洪水围困的群众，妥善安置灾民。河南省 组织转移了泥河洼、老王坡滞洪区9万多群众，湖南省紧急转移被洪水围 困群众22．5万多人次，均做到了无—伤亡。在抗御2004年14号和18号台 风过程中，浙江和福建两省及时组织46万人和98万人大转移；9月初，川 东北、重庆部分地区发生特大洪水灾害，紧急转移50多万人，有效地减少 了人员伤亡。
记者：2004年部分地区发生了严重旱情，各地完善抗旱预案，采取有 力措施，保障城乡居民生活用水安全，力保工农业生产用水，最大限度地减轻旱灾损失。请您谈谈这方面的情况。
张志彤：2004年我国干旱灾害总体较轻，但局部地区灾情严重。2004年旱情主要有三个特点：一是干旱主要发生在冬春季和秋冬季；二是旱灾 影响范围相对较小，大部分粮食主产区没有受到大的影响；三是局部地区灾情严重，城乡居民饮水困难。
全国旱情的发展变化主要经历了三个阶段：
一是冬春阶段。受2003年严重夏伏旱和秋冬季降水明显偏少的影响， 我国许多地区江河来水偏枯，水位持续偏低，南方大部分地区发生了冬春连早。黄河以北大部分地区人春以后降雨稀少，其中东北地区西南部、华北、黄淮、西北地区东北部等地降水量为1951年以来同期最少值，旱情发展迅速，4月中旬全国耕地受旱面积一度达到1700万hm2。
二是夏伏阶段。进入6月份以后，东北地区中西部、西南地区东北部、江 淮和江南东部累计降雨量比常年同期偏少2～5成，同时，这些地区持续高温，发生夏伏旱。
三是秋旱阶段。自9月下旬以后，长江以南大部分地区降雨持续偏少，江南、华南部分地区发生秋早。受旱地区主要集中在广西、海南和广东大部。
2004年的抗旱工作可以概括为四个方面：
一是高度重视，认真部署。温家宝总理、回良玉副总理多次就抗旱工作 做出重要批示，3月18日和11月10日国务院先后两次召开电视电话会议。在春旱和秋旱严重时期，回良玉副总理专门听取水利部关于抗旱情况的 汇报。国家防总和水利部密切关注全国旱情的发展变化，及时研究部署抗 旱工作，多次发出紧急通知，派出工作组，对重点地区抗旱工作进行检查。旱 区各级政府按照国家防总的部署，靠前指挥，组织广大干部群众奋力抗早。
二是完善预案，主动防旱。2004年国家防办把推行抗旱预案制度作为抗旱工作的一项重要任务，取得了明显成效。国家防办将黑龙江、陕西、安徽、福建4省和天津、秦皇岛、辽源、舟山、日照等5座城市作为抗旱预案编制重点省市，有力地推动了抗旱预案工作的开展。
三是加强调度，广水源。各地按照防汛抗旱新思路，及时调整工作
思路，在确保防洪安全的前提下，科学调度，适时拦蓄后汛期洪水，为抗
旱储备水源。在黄河来水持续偏少的情况下，黄委科学调度，实现连续5年不断流，确保了引黄济津用水。安徽、江苏、湖北、广西等省(自治区)把抗旱水源调度作为重点，为抗旱储备了必要的水源。
四是加大投入，全力抗旱。2004年许多地区对抗旱减灾人、财、物的投入是空前的。国家防办商财政部安排特大抗旱补助费4.93亿元，支持重旱地区开展抗旱减灾工作。全国累计有8640万人投入抗旱，投入抗旱资金90亿元，完成抗旱浇地面积2667万hm2，挽回粮食损失3557万t，减少经济作物损失340亿元。此外，各地通过修建 应急供水设施、拉水运水等措施，临时解决了2379万城乡人口的饮水困难。
由于抗旱措施得力，成效显著，不仅保障了春耕生产的顺利进行，而且保障了全国农业丰收。
记者：在这几年的洪涝灾害中，山洪灾害占了相当的比重。2004年7月 以来，西南、华南部分地区发生了较为严重的山洪、滑坡、泥石流，一些地区 发生了严重洪涝灾害。国家防总积极部署，科学决策，努力减轻灾害损失，将山洪灾害损失降到了最低限度。请问在防御山洪灾害方面我们主要做了哪些工作?
张志彤：2004年全国有22个省(自治区、直辖市)发生了山洪灾害，计有815有人死于山洪灾害，占洪涝灾害死亡总人数的76%。其中四川、云 南、重庆3省(直辖市)山洪灾害最为严重，死亡失踪人数均超过100人，四川省死亡失踪人数达192人。但2004年全国因山洪灾害死广失踪人 数是20世纪90年代以来最少的(20世纪90年代以来，全国每年因山洪灾 害死亡失踪人数在]100-3700人之间，占同期洪涝灾害死亡失踪人数的62%～75%)。
国家防总将减少山洪灾害人员伤亡作为今年防汛工作的重点进行安排 和部署，地方各级党委、政府采取多种措施，有效地减少了人员伤亡。主要措施是：
突出重点，提前部署。国家防总在2004年4月就发出通知，要求各地按 照2003年下发的《国家防总关于加强山洪灾害防御工作的意见》，安排部署各项工作。
以人为本，完善预案。各地以人员安全为核心，以搬迁避让为重点， 以监测预警为手段，以群测群防为依托，进一步修订完善了防御山洪 灾害案。大部分地区对山洪易发区的预警信号、方式、人员和群众撤 离路线、安置地点等做了规定，许多地方还进行了演练。一些地区做到 了测报有设施，预警有手段，转移有措施，安置有地点，生活有保障，灾区无疫情。
加强预测预报预警，及时转移危险地区群众。水文、气象、国土等部门 协同配合，加强山洪灾害监测和预警，预报工作。湖南省安化县山洪灾害预警系统在防御2004年“6·23”山洪灾害中发挥了重要作用，该县奎溪镇在发生超过1998年特大暴雨山洪的情况下，提前转移群众，确保了人员安全。由于预警及时，四川省宣汉县特大山体滑 坡发生前1个小时，1600多名群众紧 急转移疏散．没有造成一人伤亡。
记者：对如何更好地防御山洪灾害，进一步减轻灾害损失，下一步有怎样的打算?
张志彤：山洪灾害防治难度大、突 发性强、破坏力大，已成为防洪减灾工 作中的突出问题。今后山洪灾害的防御工作主要考虑以下五个方面：
一是抓紧完成山洪灾害防治规 划。按照温家宝总理的指示，水利部会 同国土资源部、中国气象局、建设部和国家环保总局正在组织编制《全国山洪灾害防治规划》，目前已进入成果汇总阶段，近期将上报国务院。规划将划 分山洪灾害的高、中、低易发区，确定危险区、警戒区和安全区，绘制山洪灾 害风险图，制定防御措施，为山洪灾害的防治工作提供科学依据。
二是强化责任，完善预案。按照 “以防为主、以搬迁避让为主”的指导 思想，进—步落实防御工作责任制，完善山洪灾害防治预案，不留死角增强操作性，突出实用性。
三是完善监测体系，提高预警水平。要逐步完善重点地区专业监测站 点和网络的布设，提高专业部门预测预报预警工作的水平，为灾害防御争
取时间。同时，普及防灾减灾知识，增
强群众的防灾意识，继续加强群测群防体系建设，提高预警水平，
四是加强监督管理，规范人类活动。各级政府和有关部门要严格执法， 加强管理，强化山洪灾害危险性评估，规范人类活动，防止因矿山开采、修路、建房、森林采伐等人类活动诱发山洪灾害。
五是加大宣传力度，增强防范意识：各地要向社会公布山洪灾害危险 区分布范围和相应的防御措施，大力宣传防灾常识，提高群众防灾、避灾意识。各级政府要组织有关部门对居住 在危险区的群众开展防灾、避灾演练，防患于未然。
记者：请您谈谈2005年防汛抗旱的目标和工作重点是什么?
张志彤：2004年我国大部分地区 降雨分布相对均匀，但北方和华南的 部分地区由于前几年受旱时间长，干旱程度重，河流来水少，水利工程蓄水不足的状况没有得到根本好转。这些 地区如遇冬春大旱，2005年抗旱供水 形势将更加严峻。同时，我国幅员辽阔，地理、气候差异非常大，2005年部分地 区洪涝灾害不可避免，大江大河发生流域性大洪水的可能性也不能排除。
为此，我们准备重点抓好以下几项工作：
一是抓好当前抗旱工作。2004年秋季以来，南方部分地区出现了罕见 的旱情，华南地区发生了1951年以来最严重的秋旱，目前广东大部、广西部分地区和海南大部旱情仍在持续，给秋冬季农业生产和城乡人民生活带来 严重的影响。各地要密切监视天气的变化，及时分析旱情，加大对旱区支持的力度，加强水资源的统一凋度和管理，确保供水安全。
二是做好防凌汛工作。黄河、黑龙江、松花江等江河已进入凌汛期。2004年黄河上游水库蓄水较2003年偏多，但下游水库蓄水偏少，防凌、水 调、电凋矛盾突出。同时，黄河部分河段河势变化较大，防凌面临严峻的局面。有关地区、有关部门要针对2004年防凌的新情况和新问题，提前修订完善防凌预案，加强凌期水量调度，认真落实防凌抢险的各项措施，做好应对突发性险情的各项准备，确保防凌安全。
三是全力做好各项防汛准备工作。遭受台风袭击和洪涝灾害的地区，要利用冬春水利建设的有利时机，抓紧水毁工程修复和病险工程的除险
加固。要进一步落实各级防汛工作行政首长负责制，建立有效的防汛 责任监督机制。要根据经济社会的发展和防洪工程的变化，研究修订黄河、淮河、沂沭泗等江河的防御洪水方案和洪水调度方案。有针对性
地完善各项度汛保安措施，备足抢险物资，落实抢险队伍，切实做好各项防汛准备工作。
四是加强防汛抗旱基础工作。以《抗旱条例》的制订为重点，推进抗旱 法制建设；加快早情评估标准、抗旱战 略等基础工作的研究，规范各项抗旱 工作。在试点省和重点城市完成抗旱 预案的基础上，继续组织易旱地区和 严重缺水城市制订抗旱预案，研究建立抗旱预案分级备案审批制度。继续 开展水旱灾害风险分析研究，在全国 启动洪水风险图的编制工作。抓紧《防 洪法》配套法规建设，研究建立洪水影响评价制度。总结水库汛限水位动态 控制研究试点工作经验，开展洪水资 源化试点，取得经验，逐步推广。研究 完善防汛抗旱责任追究制度，完善防 汛抗旱责任制。进一步加强城市抗早 和蓄滞洪区的建设管理工作，组织编制蓄滞洪区安全建设规划。
五是大力推进防汛抗旱“两个转 变”。经过近两年的实践和探索，防汛 抗旱“两个转变”已由认识阶段进入全 面推进阶段。一方面要加大宣传力度．
从树立和落实科学发展观的高度认识 “两个转变”的重要性，从提高党的执 政能力的高度认识做好新时期防汛抗 旱工作的重要性，广泛宣传，营造良好 的舆论氛围，求得社会的认同和理解。
得到社会的支持和配合。另—方面，大 力推进“两个转变”，将“两个转变”的 思路落实到具体的防汛抗旱工作中 去，按照洪水管理和全面抗早的理念 指导和实践防汛抗旱工作。
本刊记者 邵自平