全面提高水利工程建设与管理水平

周学文

　　2004年国家继续加大了对水利工程的投入力度，水利建设与管理工作进入了一个新阶段。近日，水利部建设与管理司司长就近期水利建设与管理重点回答了记者的提问。

　　记者：目前水管体制改革已进入攻坚阶段。请您谈谈全国水管体制改革进展情况。

　　周学文：2002年9月17日，《水利工程管理体制改革实施意见》出台后，水利部党组高度重视，及时对贯彻落实工作作出全面部署，部机关有关司局密切合作，采取了—系列措施推进改革工作。

　　 2004年7月29日，水利部、财政部以水办[2004〕307号文联合印发了《水利工程管理单位定岗标准(试点)》和《水利工程维修养护定额标准(试点)》。这两个标准是《水利工程管理体制改革实施意见》的重要配套文件，为水管单位定岗定员以及核定各项财政补助经费提供了依据。

　　经过近两年的共同努力，水管体制改革取得了阶段性成果。一是各地贯彻《实施意见》的实施方案陆续出台。截至目前，全国已有23个省(自治区、直辖市)出台了实施方案，其他各省(自治区、直辖市)的实施方案也已编制完成，正与有关部门协调；有改革任务的6个流域机构也陆续提出了所属工程的改革方案。

　　二是改革试点工作总体进展顺利。为保证改革工作的稳步推进，本着 “试点先行、以点带面、全面推进”的原则，各地积极有序地开展了水管体制改革试点工作。

　　三是水利工程管养分离稳步推进。各地按照《实施意见》规定，明确了管养分离的具体措施和步骤，积极创造条件，稳步推进管养分离工作。
四是注重与相关部门协调，落实各项配套政策。各地十分重视与相关部门的沟通协调工作，主动与计划、体改、财政、编制、人事、劳动、税务、社保等部门进行沟通协调，落实各项改革措施。

　　四是大力推进水管单位内部运行机制改革。各地普遍把完善水管单位内部制度建设，深化内部运行机制改革作为水管体制改革的重要内容。

　　但我们必须清醒地认识到，各地改革进展不平衡，有些地方改革到位要经过‘段较长的时间，并且改革进程中还会面临不少困难和问题。当前
存在的主要问题是：一些地方对改革的认识小到位，两项经费落实难度大，基础工作比较薄弱等。

　　 记者：今年汛后，长江中下游部分可采区已逐步解禁，请您谈谈解禁后长江河道采砂管理面临哪些困难和问题?

　　周学文：当前，长江河道采砂管理正在由全面禁采管理向逐步有序解禁管理转变。在批准的长江中下游33个可采区中，目前已经实施解禁的有4个，准备解禁的有11个，已完成可行性论证的有13个，已完成采砂许可审批的有9个。长江河道采砂管理目前面临的主要困难和问题有

　　1．认识不到位。一些地方对做好长江河道采砂管理工作的重要性认识不足，没有充分认识到长江河道采砂管理工作的长期性、艰巨性和复杂性。个别地方和部门为了局部利益、眼前利益，对非法采砂采取默许、纵容的态度；有些地方存在麻痹松懈、等待观望和畏难情绪。有的地区采砂管理的地方行政首长负责制没有真正落实，还没有建立起有效的责任追究制度。

　　2．局部江段非法采砂活动有所反弹。在近期的几次暗访检查中，发现局部江段偷采还时有发生，特别是小型采砂船的偷采现象还比较严重。

　　3．现场执法能力不足。一些市、县采砂管理“四专”(指长江河道采砂管理要有专门管理机构、专职管理人员、专用管理执法装备和专项管理经费)未能完全到位，部分地方用于长江采砂管理执法的经费没有固定渠道，满足不了执法管理和执法装备建设的需要。

　　 4．解禁后现场监管难度加大。随着部分可采区逐步解禁，既有禁采区、禁采期的管理，又有可采区、可采期的现场监管，采砂管理将面临更为复杂的局面，任务更重，难度更大；其次，现有采砂船只数量多，采砂能力过剩，绝大部分采砂船将不能获得采砂许可证，打击非法采砂的难度也将会增大。

　　5．有关管理措施及法规有待完善。比如，目前对小型采砂船只缺乏有效的管理办法，有关规定可操作性不强；对可采期没有取得采砂许可证的采砂船只的管理未作明确规定；对非法采砂组织者缺乏相应的处罚措施等。

　　6．一些地方解禁准备工作滞后。有的还未制定和出台可采区现场监管办法与可采区采砂规划实施方案，对解禁后未取得采砂许可证采砂船只的管理尚未制定专门的管理办法；有的町采区可行性论证还不够充分。

　　今后，随着解禁工作的逐步深入，长江河道采砂管理将会面临更多的问题和挑战。但是，我们坚信，只要我们本着对党和人民高度负责的态度，充分认识当前长江河道采砂管理面临的新形势，认真分析研究出现的新情况和新问题，坚定信心，迎难而上，严格执法，努力工作，就一定能够实现长江河道采砂工作依法、科学、有序的目标。

　　记者：近年来，我国进行了大规模的病险水库除险加固建设。据了解，水利部编制了两期病险水库除险加固规划，请您介绍一下规划实施的进展情况。

　　周学文：'98大水后，按照党中央、国务院的部署，我国开展了新中国成立以来最大规模的病险水库除险加固工作。水利部组织编制了《全国病险水库、水闸除险加固专项规划》，在全面规划的基础上，根据轻重缓急，确定了两批病险水库除险加固中央补助项目。经过几年的努力，病险水库除险加固首批中央补助项目已接近尾声。1998年至2004年底，中央累计投资 199.2亿元，共安排了1573座病险水库的除险加固建设，中央投资销号 1519座。其中，2004年全年下达投资41亿元，共安排了357座病险水库的除险加固，中央投资销号305座。第二批中央补助项目已经开始启动，2005年将全面开始实施。

　　在中央加大投资力度的同时，不少地方也积极落实配套资金。江西省从水利投资、以工代赈、扶贫开发、财政支持等多渠道筹措资金，并明确各类水库省、市、县的具体筹措比例；浙江省启动了“千库保安”工程，计划用 5年时间，将水库年病险率降低到2％以内，在安排水利建设项目时，优先考虑除险加固项目，每年省级安排各类除险加固资金5000万元。湖北、四川、陕西等省按照水库规模，明确省、地、县各级地方配套资金比例。

　　全国病险水库除险加固工作在总体进展顺利的同时，还面临一些困难和问题：一是一些地方认识不到位，除险加固责任制尚未真正落实；二是中央补助项目地方配套资金不到位，影响了除险加固工作的顺利推进；三是一些项目前期工作深度不够，建设管理不够规范等。针对这些问题，水利部先后下发了《关于进一步加强病险水库除险加固建设管理工作的通知》和《关于切实做好病险水库除险加固工作的通知》，对病险水库除险加固的建设管理工作提出了具体要求。2004年7月，水利部与各省(自治区、直辖市)、计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团全部签署了责任书。随着责任书的签订，病险水库除险加固的各项任务更加明确，有关责任将得到进一步落实。

　　下一步我们将采取8项措施加强病险水库除险加固工作。一是进一步落实病险水库除险加固责任制。逐库落实地方政府责任人和水行政主管部门责任人。二是加强前期工作，确保工作质量。三是认真落实三项制度，规范建设管理。四是督促各地落实配套资金，加强资金管理。五是把好验收关，确保工程质量。六是加大稽察和监督检查力度。对除险加固任务重，使用中央专项资金多，有举报反映问题的地区和项目要进行重点稽察。七是采取切实措施，确保病险水库除险加固期间的安全运行。八是加快水库管理体制改革。把病险水库除险加固工作和水管体制改革工作挂钩，同步推进。

　　记者：2004年在加强工程建设的有效监督管理方面做了哪些工作?

　　周学文：2004年，我们在重点工程和建设市场监督管理工作中主要做了4个方面的工作：

　　一是加强了制度建设。组织编制了涉及招标投标、建设监理、质量管理、安全管理、造价管理等水利工程建设管理内容的一批规章制度，启动了工程质量与验收体系的10个标准、《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》以及建设管理相关部规章和规范性文件的修订工作，针对治淮工程，正在组织编制《加快治淮工程建设管理办法》，对治淮工程管理关系和管理责任做出明确规定。

　　二是强化了对重点水利建设项目的组织协调。针对百色、尼尔基等重点工程建设过程中出现的严重制约工程建设的问题，建管司会同部有关司局及时与相关地方政府进行协调，和国家有关部委进行沟通，做了大量的工作。经过协调，一些影响工程建设的重大问题得到了及时解决，—些因国家政策变化一时难以彻底解决的问题，有关各方也在协调沟通的过程中逐步形成共识并引起了有关方面的重视，为问题的尽早解决创造了条件，为重点工程的顺利实施创造了条件。

　　三是严格了验收管理。2004年，建管司以长江干堤、小浪底、乌鲁瓦提、治淮、治太等项目为重点，进一步加强了对工程验收工作协调指导。先后两次组织召开长江干堤加固工程竣工验收工作座谈会，协调解决验收工作中存在的主要问题，组织编制了长江干堤加固工程验收大纲，开展了竣工验收前质量检测的有关准备工作，进—步规范了长江干堤竣工验收工作；对小浪底竣工验收工作进行了安排，组织编制了小浪底工程竣工验收工作大纲，对乌鲁瓦提的竣工验收工作进行了协调，对治太工程的竣工验收工作进行了部署，完成了金堤河、怀洪新河等项目的竣工验收工作。

　　四是加强稽察工作，强化监督管理。依法严肃查处了一批违法违纪问题，进一步整顿和规范水利建设市场秩序和建设行为。2004年，部稽察办以部直管重点工程项目和病险水库除险加固项目为稽察重点，同时加大了对已稽察项目整改落实情况的复查力度，先后对55个项目开展了稽察、复查、举报调查和专项检查，对稽察中发现的问题下发了稽察整改意见。针对2004年审计发现的长江重要堤防隐蔽工程建设中的问题，组织专家70余人，历时2个多月，对隐蔽工程进行了检查和整顿，依法对8家施工企业、2家监理单位、16名监理人员进行了处理。

　　记者：请您谈谈2005年水利建设与管理工作的设想。

　　周学文：在新的一年里，建管司将结合当前水利建设与管理工作的实际，重点做好以下六方面工作：

　　1．深化体制改革

　　通过深化建设与管理体制改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的水利建设与管理体制和良性运行机制。主要抓好两项改革：

　　(1)坚持不懈地推进水利工程管理体制改革。一是加强跟踪凋研和督促检查，及时掌握各地在改革进程中出现的新情况和新问题。二是总结和推广水管体制改革试点单位的经验和做法。2005年上半年将组织召开全国水管体制改革经验交流会，“以点带面”，“以点促面”，进一步推进全国的水管体制改革工作。三是做好中央直属工程管理体制改革工作，做好46个直属水管单位的改革试点工作，并在此基础上全面推进部直属水利工程管理单位的改革工作。四是同步推进病险水库除险加固与水管体制改革工作。今后，凡申请中央补助资金的病险水库除险加固项目，必须同时上报经地方政府或政府(水利、财政等)有关部门批准的水库管理体制改革方案。五是在落实好《实施意见》的基础上，积极推进水利工程管理规范化和现代化建设。全面推进《水利工程管理考核办法》的贯彻落实工作，完善《水利工程管理考核办法》有关规定，启动“水利工程管理质量认证体系”的研究工作，开展水利工程管理现代化的研究及实践工作。

　　(2)深化水利建设管理体制改革。2005年将继续开展“进一步深化水利建设管理体制改革”的研究工作，围绕进一步转变行政管理方式、完善“三项制度”、强化质量和安全管理、加快水利建设市场信用体系建设等方面展开，拟于2005年年底提出“进一步深化水利工程建设管理体制改革指导意见”，内容主要包括公益性、准公益性项目法人如何组建，政府投资项目招标投标如何规范，监理单位如何深化改革，政府对工程质量和安全的监督如何加强，对施工、监理企业资质管理和从业人员资格管理如何进一步科学化、规范化以及水利建设市场主体信用档案的建立和劣迹公告制度等。

　　2．完善制度建设

　　随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，《招标投标法》《行政处罚法》《行政许可法》《质量管理条例》《安全生产管理条例》等法律法规的颁布实施，现行水利建设与管理法规和有关标准已不能完全适应当前和今后工程建设与管理的需要。针对这些问题，建管司正在组织专门力量，下大力气对现行水利建设与管理的法规标准进行全面的修订和清理，研究建立科学合理的水利建设与管理法规体系。目前工程建设质量管理与验收体系10个标准和《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》的修订工作已经开始，计划2年内完成，54个部规章和规范性文件的修订工作也已开始启动。

　　3．加强重点工程建设和病险水库除险加固的管理

　　继续抓好长江干堤加固、小浪底，治太、乌鲁瓦提、王甫洲以及治淮已基本完成项目等重点工程的扫尾和验收工作。继续抓好百色、尼尔基、临淮岗、皂市、西霞院等“十五”重点工程的协调、指导、监督和服务工作。加大协凋力度，解决工程建设中的一些重大问题，保证工程建设的顺利进行。进一步落实国务院治淮工作会议精神，加强对治淮工程的建设管理，加快治淮工程建设进度，保障治淮工程建设按国务院确定的目标任务顺利开展。加大病险水库除险加固管理力度，加强对第一批中央补助项目的监督检查，争取全面启动第二批除险加固项目。

　　4．加强监管，依法查处违法违纪问题

　　继续加强对水利工程安全运行、河道采砂、水利建设市场和水利工程建设活动等的监督管理，依法查处水利工程建设与管理过程中出现的违法违纪问题。我们将采取有力措施，加大对稽察整改意见落实情况的复查力度，针对群众举报和媒体曝光的重大问题，及时组织专门调查组开展查处工作，严格执法，切实做到违法必究、执法必严，规范水利建筑市场秩序和水利建设活动。

　　5．加快水利建设市场主体信用体系建设

　　水利部印发了《关于建立水利施工企业监理单位信用档案的通知》，对建立水利建设市场主体及相关执业人员信用档案工作作出了部署，通过政
府推动、全社会广泛参与方式，按“分步实施、逐渐完善、信息共享”的原则进行建设，一期建设目标是建成水利行业所有施工企业、监理单位信用档案系统，并通过不断总结经验，逐步完善，规范水利建设市场秩序，目标是建成覆盖水利建设所有市场主体及相关执业人员的信用档案系统。

　　6．切实转变职能

　　按照政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来的要求，我们确定了转变政府职能、改进管理方式的主要原则：一是政府职能不能丢，该由建管司承担的工作不推给事业单位或其他组织，而且要履行好这些职能；二是属于政府职能范畴的基础性工作，做好组织、策划、指导、协调、把关；三是不该由政府承担的事，坚决、彻底地交给事业单位或其他行业自律组织，努力做好监督指导工作。2005年要对保留的行政审批项目，及时组织修订管理办法，规范行政审批的程序、方式；对取消行政审批的项目，及时调整管理力式，做好行政审批项目取消前后的衔接与监督工作；对要求转变管理方式的审批项目，按照部党组的决定，积极组建行业自律组织，加快行业自律的步伐。

本刊记者邵自平