抓制度建设建立水资源管理与保护保障体系
——访水利部水资源司司长
高而坤
2004年，水利部水资源管理与保护工作取得了新的进展。水资源工作走 有中国特色的流域水资源保护之路，当好河流代言人，在整合水资源保护力 量、落实流域和区域水资源管理相结合管理体制方面作了有益的探索；从开发 利用管理转变为保护管理，思想观念有了根本转变；充分行使职权，水行政主 管部门水量水质、统一调度的优势进一步发挥；按照《水法》要求，推进地方水 资源保护工作迈上新的台阶。近日，记者就水资源管理与保护工作采访了水利部水资源司司长高而坤。
记者：2004年9月，汪部长在珠委干部大会上，就流域机构的角色定 位发表讲话，要求流域机构要义不容辞地承担河流代言人的重任。从水资源管理的角度，您认为这个要求的内涵和具体内容是什么?应当从哪些方面入手去实现这个要求?
高而坤：担任河流代言人，是从水资源管理的角度对流域管理机构提出 的要求。其内涵是，为了全流域的水资源、水生态安全和水资源的可持续利 用，流域机构要按照维护河流健康生命的理念，审视节约、保护和开发利用 水资源的各项活动，发表意见，把好关，保护河流。众所周知，目前我们国 家流经城市或者居民密集区域的河流，都受到了不同程度的污染损害；还 有一部分河流因为人类的过度开发(包括水电开发)也改变了原有的径流 形态甚至断流。作为河流的代言人，就要坚持以维护河流生态系统良性循环作为合理开发利用水资源的前提。
当前，要当好河流的代言人，流域机构应从维护河流健康生命的理念出 发，去进行流域规划，安排工程建设，这是流域规划和建设指导思想的重大 调整。例如，按照《水法》对水资源保护的要求，首先要制定水功能区划，对已 经划定的水功能区，核定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见；要监测 水功能区的水质状况，如果发现水功能区水质达不到功能区要求的，要向 地方政府及环境保护部门报告。第二，要做好人河排污口的监督管理。第三， 要做好水质水量统一调度工作，保证河流必要的生态基流。在这方面太湖 流域开展了试验，引江济太工程对维系河流健康生命收到了良好的成效。第四，要做好监测和监督管理工作。
记者：2004年，水资源保护工作在按照《水法》等法律法规要求，整合水资源保护力量，准确定位，具体落实流域和区域水资源管理相结合的管理体制方面做了哪些工作?
高而坤：2004年，各大流域水资源保护局在整合流域内水资源保护力 量方面作了不少成功的尝试。例如黄河流域水资源保护局到流域内各省 (自治区)的水利、环保部门走访，主动进行沟通，还与内蒙古自治区环保局 签订了合作与信息交换的书面协议；海河流域水资源保护局召开了流域内 各省(自治区、直辖市)水利与环保部门共同参加的会议，提出了信息交换、 加强沟通的工作方案。淮河流域水资源保护局早在1996年就开始与地方 环保、水利部门开展污染联防工作。 应该说这些有益的探索和实践，体现了团结治污的精神。下—步还要 在系统内部整合力量。水资源保护工作内容包括水土保持、工程建设的监督管理等方面，因此在流域机构、在水利系统内部也要整合力量。流域水资 源保护工作年会上提出，先在流域机构成立水资源保护领导小组，充分调度各有关部门在水资源保护中的作用，就是希望从流域开始，集各方之力保护好水域、水生态和水资源。
记者：水资源工作转变观念，从开发利用为主转变为节约保护为主。
2004年，在充分行使职权、发挥水行政主管部门水量水质统一调度的优势方面取得了哪些进展?
高而坤：水资源科学保护是水资源管理工作的目标之一，也是水资源管理工作的重要内容。特别是当前水污染严重，水质恶化趋势未能有效遏 制，城乡居民饮用水安全受到严重威胁，以饮用水水源保护为重点的水资源保护工作应成为水行政主管部门的第一要务。如果我们不能很好地保护 水资源、保护水生态系统，或者更直接地说保护河流、湖泊等水域，我们赖以生存和用以开发利用的水资源就不复 存在，水资源管理工作就失去了对象。这个道理和严峻的形势已经逐渐被更 多的人所认识和理解。因此，从开发利刚转变为在保护中开发、在开发中保 护，是当务之急。谁认识得早，谁工作得早，谁就有主动权。但是要做到在保 护中开发，就需要补充新的知识，建立新的技术体系，要使保护性管理有章 可循。1998年以来，对部分严重恶化的水生态环境，我们采取工程与非工 程保护措施相结合的方式，进行了探索。2004年,水利部下发了《关于水生 态系统保护与修复的若干意见》，进行总结，提出了水生态系统保护与修复 的指导思想、基本原则、工作重点和工 作方法。文件对保护工作发挥了重要 的引导作用。各地反应良好，并准备开展水生态修复和保护的试点。淮河流 域拟对本流域的所有闸坝进行深入调 查，评估闸坝的作用，提出了综合防 汛、抗旱和防污的调度管理办法，加强了综合调度管理工作。
记者：2004年水资源保护工作在 完成核定水域纳污能力和提出限制排污总量意见，以全面落实“禁止在饮用 水水源保护区内设置排污口”的规定为突破口、推进地方水资源保护工作方面，取得了哪些成绩?还存在哪些问题?
高而坤：按照《水法》第三十二条 的规定，流域管理机构及水行政主管部门要核定水域纳污能力，向环境保 护部门提出限制排污总量的意见。为此，流域机构在完成了水功能区的划 定工作后，开展了水域纳污能力的核定和提出限制排污总量的工作。这是 2004午新修订的《水法》明确的一项 新的职责。我们首先从三峡库区水域开始，经过—年多的工作，向国家环保总局提出了三峡库区纳污能力的核定印提出限制排污总量意见。最近黄河 的纳污能力及限制排污总量意见也已经完成，淮河的工作成果已经通过了委机关内部的审查。太湖流域水保局结合引江济太向江苏省环保局提出了在引江济太期间望虞河限制排污总量的意见。其他流域也在继续开展这方面的工作，并准备在总结经验的基础 上，逐步将核定水域纳污能力、提出限制排污总量意见工作规范化、制度化。
以落实饮用水水源保护区内设置排污口为突破口全面推进地方水资源保护工作，是我们提出的2005年工作 计划中—项内容。以这项工作为突破口，主要从以下几个方面考虑：首先，《水法》对饮用水水源地提出了比《水污染防治法》更为具体和严格的规定，供水水源地一律禁止设置人河排污口，不论其人河排污口是设置在饮用水水源地的什么位置。这是—项强制 性规定，非常明确，可操作性强。但是，排污口设置管理是一件很复杂的工 作，第一步是禁止在饮用水水源保护区新设排污口，第二步是对已设的排 污口在调查登记的基础上进行整治。各流域机构和地方水行政主管部门要尽早采取措施，实现在饮用水水源保护区全面禁设排污口。第二，《人河排 污口监督管理办法》已经以第22号部长令颁布，各地在执行过程中有法可依，有章可循。第三，各地都有很多地方性规范和办法保护饮用水水源地。因此我们选择了饮用水水源地保护中最为关键性的一项内容为突破口，一方面抓住核心问题，优先和重点保护水源地，另一方面以此来推动地方水资源保护工作。
从目前情况看，供水水源地的状况不容乐观，需要采取强有力的措施进行保护。开展上述工作，我们需要得到各有关部门、排污单位、社会各界的大力支持。首先是转变观念，将科学发展观落到实处；其次要做好长期工作、不懈努力的思想准备，保护性工作，不会立竿见影，急功近利是做不好的：第 三需要人力、物力和财力的不断投入；第四需要建立技术指标和规范。
记者：为维护生态，实现人与自然和谐的目标，近年来，水利部门实施了多项生态补水，在社会上引起了强烈的反响。请问在生态补水工作中如何建立长效机制?
高而坤：需要注意的是，实现人与自然和谐，并不是只要进行生态补水就可以达到了，相反，生态补水也要符合自然规律，补水只是—种补救措施，不是补水就可以万事大吉。希望媒体能够正确地宣传水牛态系统保护与修复的知识，正确的舆论导向是非常重要的。
因此，关于补水的长效机制，应该说是水资源配置的长效机制。水资源的配置目标包括生活、生产和生态系统用水。长效机制应通过水权制度实现。目前我们正在对这些工作进行深入的研究。水权问题解决了，调水或者补水只是非常情况下的非常措施或者调度手段。
记者：请您谈谈2n04年全国节水型社会建设情况。
高而坤：首先，节水型社会建设试点取得了进展。张掖市巩固了试点成果，加大了工业和城市生活节水工作的力度，从全方位完善节水型社会建设。绵阳市以用水定额管理、水价调节、水生态环境保护为重点，出台了《绵阳市水资源综合规划》《用水定额管理办法》等系列规划、法规，几个试点取得了明显成效。大连市高度重视节水型社会建设，在加大工程节水措施的同时，以建立长效节水机制为重点，明显加大了节水型社会制度建设力 度—继张掖、绵阳、大连市后，2004年启动了西安节水型社会建设试点工作。
为加快节水型社会建设工作，全国各地按照《关于加强节水型社会建 设试点工作的通知》，相继开展了本地区省级节水型社会建设试点工作。到 目前为止，各省、自治区、直辖市 结合地区实际，共确立了94个省级节水型社会建设试点，其中河北、天津等地的几个试点已取得初步成效。为指导各地试点建没了作，印发了《节水型社会 建设规划编制导则(试行)》，对各流域机构、各省、自治区、直辖市负责节水型社会建设的管理人员进行厂培训。
第二，启动了南水北凋东中线节水型社会建设试点工作。为防止大调水大浪费，促进南水北调东中线受水区水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展，在南水北调东中线受水区城市中选取了6个城市作为全国节水型社会建设试点，通过试点，促进南水北调受水区节水型社会建设。目前各试点地区正在抓紧完成试点规划工作。
第三，编制完成厂《全国节水型社会律设规划纲要》。在节水型社会建设 试点工作的基础上，编制了《全国节水型社会建设规划纲要》。《纲要》从科学 发展观的角度，系统地阐述厂建设节水型社会的指导思想及原则，提出了 未来15年我国节水型社会的建设目标、重点任务、总体布局及保障措施，是指导系统、全面地建设节水型社会、 以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的纲领性文件：
第四，促进节水、突出经济手段的水价改革取得进展。按照国务院办公 厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，湖南、云南、湖北 等7省出台了水价管理办法或实施细则，湖北、云南、黑龙江等省开展了农 业水价改革试点工作，河北、广西等10多个省、自治区开始实施超定额累进 加价制度，这些地区的水价制度改革有力地促进了节水型社会建设工作。
第五．水权初始分配和转让工作得到了积极探索和实践。宁夏、内蒙占
自治区把投资节水与水权有机结合起来，进行了有益的水权转让尝试，目前
两区已同8个大型工业项目签订了水权转让协议，水权转让资金达到了3.6亿元。开展了辽河流域大凌河初始水权分配试点工作。
此外，以各省、自治区、直辖市为单元的用水定额编制工作取得了进
展，17个省、自治区、直辖市发布了用水定额；各地陆续出台了一系列节水
法规。绝大部分省级行政区都成立了节约用水办公室。
记者：2005年水资源工作的整体思路是什么?
高而坤：未来的水资源管理整体工作．就是要依法实现开发、利用、节约，保护和管理水资源的规范化和制度化，管理工作是什么，就是：要通过建 立一系列的制度和保障体系，使良好的体制运行下去。虽然我们在体制上 也有不断需要改进的地方，但是无论哪个体制都需要能够正常运转的保障 体系。我们的工作重点要从抓点转变到抓面，从抓具体工作转变到抓制度建没，建立良好的水资源管理与保护的保障体系。
同时，继续抓好节水型社会试点建设工作。进—步深化张掖、绵阳、大连、西安4个全国节水型社会试点建设工作，全面开展南水北调东中线受水区6个试点建设工作，指导各省、自治区、直辖市开展省级节水型社会试点建设。以节水型社会制度建设为核心，促进各试点建立与完善水资源管理制度体系、与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系、节水工程和技术体系以及与节水型社会相符合的节水文化。
完善节水型社会建设的各项制度法规。主要有：积极探索初始水权分配、水权转让和管理制度：建立健全用水总量控制和定额管理制度；推进促进节水 的水价制度改革；完善取水许可制度和水资源有偿使用制度；健全水资源论证制度；推进节水产品认证和市场准入制度以及用水计量与统汁制度。
出台《全国节水型社会建设纲要》。在《全国节水型社会建设规划纲 要》的基础上，组织编制《全国节水型社会建设纲要》，对全国节水型社会建设作出战略性部署。
推进节水型产品认证工作，培育节水产业。与国家认监委等有关部门 制定《节水型产品认证管理办法》，研究、制定促进节水型产品推广与普及 的相关政策，积极推进节水型产品认证工作，培育节水产业。
加大节水型社会建设的宣传力度。以节水型社会建设电视公益广告宣传为重点，广泛宣传水资源节约和保护，提高全社会的水资源忧患意识和对建设节水型社会的共识。
本刊记者 李计初