全面推进水利系统依法行政工作

赵伟

　　 2004年水利部政策法规司在《水法》配套法规建设、水行政执法宣传及贯彻《行政许可法》、水利政策研究、省际水事纠纷调处上做了大量富有成效的工作，为推进水利系统依法行政提供了支持和服务。为此，本刊记者日前采访了水利部政策法规司司长赵伟。

　　记者：2004年政策法规司在《水法》配套法规建设上取得了哪些成果?

　　赵伟：《水法》颁布以后，为了保证《水法》的贯彻实施，我们始终把配套法规建设作为水利立法工作的重点。一方面抓紧制定或修订了有关行政法规和部规章。另一方面，加强了对地方立法工作的指导，推动了地方《水法》配套法规的制定工作。具体表现在以下几个方面。

　　一是已上报国务院的法规审议工作进展顺利。2003年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》上报后，2004年水利部配合国务
院法制办做了大量工作，通过调研、论证、协调和反复修改，最终，提出了国务院常务会议审议稿，为该《条例》的尽快出台创造了条件。根据国务院法制办的建议，水利部配合法制办完成了《取水许可制度实施办法》和《水资源费征收使用管理办法》的合并制定工作，并配合国务院法制办开展了调研、论证和修改。在反复研究和修改的基础上，提出了《取水许可和水资源费征收管理办法(征求意见稿)》。

　　二是制订完成了《黄河水量统一调度条例》和《防汛条例》的修订工作，并已上报国务院。《黄河水量统一调度条例》总结了多年来黄河水量调度的经验和教训，根据《水法》确立的有关水量调度和水资源管理的原则与制度，按照促进黄河治理开发事业全面发展和黄河水资源可持续利用的要求，建立健全了黄河水量分配和调度的基本制度、体制和机制，加强厂执法监督，完善了处罚措施，为改善流域生态环境，防止黄河断流，维持黄河健康生命，实现黄河水资源的可持续利用，将提供有力的法律保障。《防汛条例》的修订是认真总结了条例实施的经验并结合《防洪法》的规定，对《条例》进行修改。重点增加了近些年从实践中总结出来的、行之有效的措施规定，使《条例》更为完善，以推动防汛工作的顺利进行。

　　三是发布了《黄河河口管理办法》和《人河排污口管理办法》两项重要的部规章。2004年11月30日水利部部长汪恕诚签发水利部第21、22号令，发布了《黄河河口管理办法》和《人河排污口管理办法》。依法对人河排污口实施监督管理，是保护水资源、改善水环境，促进水资源可持续利用的重要手段；也是落实科学发展观，保护生态环境，维持河流健康生命的必然要求。

　　四是完成了几件法规的起草工作。如《河道采砂许可制度实施办法》已完成，并征求了有关省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门的意见，经进一步修改完善，形成了送审稿。待条件成熟将提请部务会审议通过后报国务院。

　　五是地方水法实施办法制定工作有了很大进展。自2002年《水法》颁布实施以来，水利部积极推进各地配套法规的建设。加强了对地方《水法》配套法规建设的指导，专门召开了《水法》实施办法制定工作座谈会，有力地推动了该项工作的开展。目前已有浙江、江苏、新疆、江西、广东、北京等近 20个省(自治区，直辖市)制定或修订出台了与水法配套实施的地方性水法规或政府规章。

　　 记者：请您谈谈2004年在水行政执法上做了哪些工作。

　　赵伟：2004年3月国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了要逐步建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。为贯彻《纲要》，适应新形势下对水行政执法工作的要求，政策法规司及时召开了部分省市和流域机构参加的；水行政执法工作座谈会。随后，又在全国范围开展了水行政执法检查，重点对16个省(自治区、直辖市)，7个流域机构进行了调研。

一是队伍建设进一步加强。各地、各流域机构坚持以建设一支高素质的水政监察队伍为目标，采取多种形式加强执法人员的培训，通过建立健全上岗前培训，年度培训，评议考核制、执法过错追究制度等一系列的规章制度，使水行政执法人员的素质和执法能力、水平等都有了较大的提高。

　　二是执法力度有所加大。各地根据本地区贯彻水法规存在的突出问题，普遍开展了以河道采砂、河道清障、水资源管理和水土保持为重点不同内容的专项执法活动。一批重大违法案件得到了查处，水事秩序进一步好转。

　　三是水利综合执法工作有所开拓。为与国家推行综合执法的大方向衔接，适应在资源环境领域推行综合执法的形势，各地相应开展了综合执法试点工作。

　　此外，还完成了统一着装的清理整顿工作。2003年年底，《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》下发后，部领导高度重视落实工作。水利部成立了整顿统一着装办事机构，具体负责组织水利系统水行政执法人员统一着装的清理整顿工作。水利部所属七个流域管理机构着装清理整顿工作于9月底如期完成。

　　记者：2004年政策法规司在学习宣传和贯彻《行政许可法》方面开展了哪些活动?

　　 赵伟：《行政许可法》颁布后，水利部多次组织机关公务员和直属单位学习《行政许可法》并加强了培训工作。敬正书副部长在部机关公务员和直属单位处级以上干部会议上做了《行政许可法》知识讲座。政策法规司于 2004年4月在京组织召开了各省(自治区、直辖市)水行政主管部门和流域机构参加的贯彻实施《行政许可法》座谈会，研讨贯彻实施《行政许可法》需要解决的主要问题，梳理和明确了下一步的工作思路。同时，还会同有关单位举办了两期近200人参加的全国水利系统的《行政许可法》培训班。

　　在贯彻《行政许可法》方面，主要推进了以下几个方面的工作：一是行政审批项目的清理和规范工作。水利部的行政审批项目经清理后，报国务院审查。国务院审查后分别于2002年11月、2003年2月和2004年5月发布决定，其中对水利部报送的项目取消12项、转变管理方式11项。2004年6月，国务院发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中决定保留水利部报送的13项行政审批项目并设定为行政可。2004年8月，国务院办公厅公布了保留的非行政许可审批项目，其中包括水利部报送的13项。在行政审批项目清理的同时，水利部加强了对现有行政审批项目的管理，进一步按照《行政许可法》的规定规范了行政审批行为。在法规起草和审查工作中严格控制新设行政许可项目，对确需没定的，依法组织专项说明和论证。

　　二是开展了行政许可实施主体的清理。按照《行政许可法》的规定，水利部配合国务院法制办对水利部实施行政许可的主体进行了清理，初步确认水利部以及七大流域管理机构为水利部实施行政许可的合格主体，国务院将在适当时候公布。

　　三是对行政许可规定进行了初步清理。按照《行政许可法》的要求，对现行的水法规进行了全面的清理。对涉及行政许可事项的，将采取措施对行政许可的实施主体、条件、程序、期限、费用等事项依法予以规范。

　　四是开始着手制定行政许可配套制度。根据水利行政许可工作的实际，正在组织制定《水利行政许可实施办法》《水利行政许可听证规定》《水利行政许可评价管理办法》《水利部实施行政许可工作管理规定》等规章和规范性文件。

　　记者：2004年在水权水市场研究等政策研究方面，取得了哪些新的进展?

　　赵伟：2004年在政策研究方面主要是围绕水权制度建设和贯彻实施水法确定的相关制度展开的。

　　一是开展了《水利部水权转让的若干意见》和《水权制度建设框架》等政策的制订。在前两年研究的基础上，2004年正式启动了两项政策的制订工作。在制订过程中，注意吸纳全国各地理论研究成果和实践经验，同时广泛征求各司局和有关单位的意见。另外，为指导和规范宁蒙地区水权转换工作，水利部发布了《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》，已经在实际工作中发挥作用。

　　二是开展了《流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制》的研究。为全面建立和完善这一体制，对流域机构和地方水行政主管部门的职能、权力以及运作机制进行了充分研究，并提出贯彻实施的意见和措施。

　　三是根据管理工作的需要，组织开展了多项政策研究，如水行政管理职能转变研究、水资源管理的有关政策措施研究等。

　　记者：2004年在省际水事纠纷调处方面有哪些新进展?

　　赵伟：在总结调处水事纠纷工作经验和做法的基础上，2004年水利部制定并印发了《省际水事纠纷预防和调处办法》。该办法对省际水事纠纷的调处权限、协商程序、省际边界水事矛盾敏感地区水利规划的制定、省际边界地区水事协商制度的建立、处理纠纷的工程措施以及经费来源等作了规定。该办法的实施对加强省际水事纠纷预防与调处工作，建立有效的协调处理机制，将发挥重要作用。

　　针对近年来水事纠纷呈上升趋势这一新情况，各流域机构积极探索和总结协调水事纠纷的办法和经验，形成了以预防为主、预防与调处相结合
的工作思路，建立了以制定省际边界水事矛盾敏感地区水利规划和边界水事活动规约及协商制度为主要内容的预防机制，注重对纠纷隐患的摸底和
排查，并大胆尝试运用水权理论指导水事纠纷的调处。实践证明，新思路对水事纠纷的预防和妥善处理，发挥了积极的作用。2004年水事纠纷的调处取得了较大进展。—是没有发生—起因水事纠纷引起的群体性突发事件，维护了社会稳定。二是成功地协调处理了一批水事纠纷。三是—些重大水事纠纷的调处取得新的进展。

　　记者：2005年水政工作的思路和主要任务是什么?

　　赵伟：2005年水利政策法规工作思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，将学习贯彻党的十六届四中全会精神和贯彻国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》《中华人民共和国行政许可法》紧密结合起来。

　　从加强党的执政能力建设，完善执政方式的高度重新审视水利政策法规工作。

　　加强自身建设，努力建设一支政治强、作风硬、业务精的水利政策法规队伍，以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究、普法宣传和信息交流工作，为水利系统全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。加快立法，严格执法，搞好普法，妥善处理水事矛盾和纠纷，为水利系统加强执政能力建设，全面推进依法行政提供支持和服务。
2005年的工作任务是：

　　一、加快立法进程，提高立法质量。坚持科学发展观，体现“五个统筹”；坚持立法与水利改革和发展的决策相结合，适应不断发展变化的水利工作实际的需要，从法律上保证可持续发展水利的方针政策的贯彻实施。加快水法配套法规的制订，工作重点是配合国务院法制办对《取水许可和水资源费征收管理办法》《黄河水量统一调度条例》《防汛条例》的审议；争取《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》适时上会，尽早完成《河道采砂许可制度实施办法》部内审议，争取尽快报国务院；抓紧填补水文、抗旱、节水和水权初始分配、转让的法律空白，以及贯彻行政许可法涉及到的法律、法规和规章的制定和修改工作。同时，要继续加强流域立法，推进地方立法。

　　二、加强和改善水行政执法，确保法律的正确实施。坚持执法为民的理念，时刻牢记权力是人民赋予的，行使权力的目的是维护人民群众的根本利益。要严格依照法定权限和程序行使职权，履行职责，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。按照改革创新精神和精简、统一、效能的原则，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。为解决行政执法中存在的有法不依、执法不严和违法不纠的问题，改变多头执法和执法越位、缺位和错位的现象，重点是要全面推行行政执法责任制和推进水利综合执法。行政执法依据的是法律、法规和规章的规定，同时法律、法规和规章对行政执法主体、权限和程序均有明确的规定。因此必须要理清行政机关所执行的法律、法规和规章。要分解执法权限，按照职权法定的原则，科学合理地分解水行政主管部门内部、地方水利部门和流域机构执法职权，层层落实执法机构和执法人员的职责。要确定执法责任。按照有权必有责的要求，确定水行政执法部门和执法人员的责任。进一步建立健全行政执法评议考核机制。通过全面推进行政执法责任制来推进水利综合执法工作。同时要进一步加强水行政执法队伍建设，建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的水行政执法队伍。

　　三、深入贯彻《行政许可法》。重点做好以下几个方面的工作。第一，进一步梳理水利行政审批项目基本情况，以适当方式公布有关信息，为实施水利行政审批项目提供更具操作性的工作指导。第二，加快水利行政许可规定清理进程，区分不同情况组织进行有关法规、规章和规范性文件的制定、修订或者废止，并向社会公布。第三，加紧制定水利行政许可有关制度，进一步规范利行政许可行为。第四，深入开展关于水利行政审批制度改革和贯彻实施《行政许可法》的研究、教育和岗位培训。

　　四、继续抓好重点课题研究。针对水利改革和发展的需要，2005年以及其后的一两年内将继续推进水权制度的研究和正在执行中的项目研究。重点将放在规范流域水资源初始分配的相关制度建设的研究上，同时将开展水权理论解决边界水事矛盾的相关制度研究。继续推进流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的研究，提出新型体制建立的制度框架。争取逐步建立政策研究归口管理的相关制度，并通过制度的实施加强刘政策研究的管理，提升政策研究水平，促进成果应用，提高政策研究资源使用效率。

　　五、加大协调力度，妥善处理水事纠纷。工作重点是对目前已发生的水事纠纷要抓紧调处。要以《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》关于妥善协调各方面的利益，正确处理人民内部矛盾的精神为指导，认真贯彻水利部《省际边界水事纠纷预防和调处暂行办法》，研究制定处理水事纠纷突发事件的预案和对策，健全工作机制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法、及时、合理地处理水事纠纷，防范水事群体事件和突发事件，自觉维护社会安定。

　　六、认真做好普法工作，完成“四五”普法总结验收工作。提高党的执政能力，关键在于提高各级领导干部的领导水平和工作能力。依法执政，重在依法，依法要先懂法。掌握必要的法律知识，特别是熟悉和正确运用与其本职工作相关的法律知识是各级领导干部提高依法执政能力的重要环节。要认真贯彻中组部、中宣部、司法部下发的《关于加强领导干部学法、用法工作的若干意见》，大力加强领导干部和水政人员的法律学习和培训工作，并作为“四五”和今后普法工作的重点。2005年是“四五”普法总结验收年，要按照全国普法办的统一部署，尽早作出安排，认真总结经验，找出差距，进一步推进水利系统普法工作。

本刊记者邵自平

　