加快改革是推进可持续发展水利的必然选择

加快改革是推进可持续发展水利的必然选择
——访国家发改委体改司司长、经济学家范恒山

本刊记者邓淑珍邵自平

随着经济社会的发展，水资源问题日益突出。水利工作任重道远。水利部提出以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。要实现传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，改革和发展是一个永恒的主题。如何加快改革，也是广大水利工作者所关注的问题。12月15日，国家发改委体改司司长、经济学家范恒山在百忙中接受了本刊记者的采访，就相关问题进行了精辟的阐述。

记者：范司长，以您对水利行业现状的了解和研究，您认为当前的水利改革工作，将对未来发展产生哪些积极影响?

范恒山：水资源是重要的战略资源，是我国国民经济健康快速发展的控制因素。水资源问题也得到广泛的关注。水利部门从部领导到干部职工都很敬业。在水资源管理问题上，我认为，汪恕诚部长的一套想法和思路很系统，是很有道理的。我在此想特别强调的是，水利部门提出要管好水，用好水，以水利改革服务于国民经济发展，实现从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。我很赞成。但是，要实现两个转变，必须进行水利管理体制改革，要通过水利管理体制改革或水利管理体制现代化来促进水资源的优化配置。

近几年来，水利部门对改革很重视，在有关方面的支持下，改革方面做了大量工作，采取了一些切实有效的措施，确保改革工作的整体推进。水利管理体制改革方面，在《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发[2002)45号)的基础上，陆续出台了《水利工程管理单位定岗标准》和《水利工程维修养护定额标准》等文件，在其他方面，也会同国务院有关部门共同推出了一系列规定和办法。有些改革在社会上已经产生了很大的影响，并在实践中取得了明显成效，如在水利工程建设管理体制中推行的“四制”等，还有一些续建改造项目要求改革和建设改造同步等等。

具体谈谈当前水利改革工作的积极影响，我想首先要明确管理的层次。按管理层次来划分，第一层次是水资源管理体制，第二层次是水利管理体制，第三层次是水利工程管理体制。水资源管理体制是一个大概念，这项改革不是水利部门一家能够完成的，但水利部门起着至关重要的作用；水利工程管理体制是水利管理体制的重要组成部分。水利工程管理体制改革首先要对工程进行科学的分类，按照工程的功能确定其类型，或是综合性工程，或是经营性工程，或是公益性工程，不同的工程按不同的方式管理。其次是水管单位的改革，要按照现代企业制度的要求进行改革。公益性工程国家要包起来，但是也要提高效率，水管单位内部结构也要进行相应的改革；经营性工程则要面向市场。

综合来看，水利工程管理体制改革的关键在于强化不同水利工程的分类管理，通过改革市场经济体制下不利于水利工程管理的体制、机制性障碍，促进水利工程管理现代化，是确保水利工程安全运行和充分发挥效益的一项重要措施，还是解决长期以来水管单位面临的诸多实际问题的具体措施。其积极意义应该有以下3点：一是最大限度地发挥不同工程的功能；二是最大限度地提高管理者的效率，提高管理者的工作积极性；三是最大限度地节约成本，充分利用现有工程。这些改革是我国水利管理体制改革的重要组成部分，也是水资源配置和利用的重要组成部分，对水利管理体制改革是一个重要的推进。

记者：加快改革是水利事业持续发展的需要。您认为下一步的水利改革应如何加强?

范恒山：就水利管理体制改革的有关问题，我曾经应约与汪部长和水利部的有关负责同志交换过看法。汪部长对我的看法给予了肯定。事实上，并非我们对水利问题的研究有多深，而是因为我们是跳出水利看水利，看问题的视角不同，对问题的分析就较为超脱。我又是研究全国的改革工作的，面对的虽然是许多不同的行业，但不同行业的许多问题是相通的，其体制机理是有共性的。

从我国经济社会发展的走势来看，随着对外开放的不断深入，中国将全面面对国际市场的竞争，同时，也要求我们的体制和机制要和国际接轨。这就要求我们加大开放步伐，并在体制上融人国际社会发展的共同空间。所以，进行体制改革我们别无选择。事实上，我国的体制已经和正在发生深刻的变化，可以说，没有哪个领域能脱离体制变化所造成的影响，以及体制改革所带来的冲击。水利行业虽然有其特殊性，带有相当的公益性、服务性，也仍然脱离不了这个大的背景。实现从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键，是水资源管理体制和水利管理体制必须适应构建完善的社会主义市场经济体制的战略转变而变化，要顺应潮流，加快改革。如果沿用传统的办法，无论是水利部门还是其他哪个行业，都会发现有很多事情管不到位，会发现面临的问题越来越多，失落感越来越强。

以水资源的优化配置来实现为国民经济服务不是水利部门一家的事情，但是水利部门是主管部门，水利部在水资源的配置中起着关键性的作用。除了靠调水、节约用水等手段外，目前在很大程度上还要依靠工程管理，或者一般意义上的水利管理来实现。因此，实现水资源优化配置的关键是要改革和完善我国的水利管理体制，这是我们要抓的重点。推进水利管理体制的改革对于实现两个转变具有重要意义。如果不改革，这个好的治水思路将难以完全落到实处。

通常意义上看，涉及到政府管理的体制改革有两个关键性方面，一是政企分开、政事分开，二是政府的行政管理需要遵循市场经济的规律

社会主义市场经济体制要求市场对资源配置起基础性作用。水利行业具有一定的公益性，或者说公益性较强，但这并不构成排斥市场机制进入的理由。现在水利部门已经引进了很多市场经济的做法，如水权、水市场的建立，水权交易的探索，对小型水利工程的管理权进行租赁承包等等。

水利改革将要带来的变化主要涉及到三个方面，即管理职能、管理方式、管理对象的变化。具体为：一是水利部门要更多地运用适合我国水情的经济杠杆来调节和规范水事活动，即便是在水利工程建设中出现非国有主体，也不一定必须要用行政手段去管理，而应该更多地用适合中国水情的经济手段来进行调节。二是要善于将一些必要的行政手段上升为法律手段。我认为，一些水利工程的管理方式不因主体是国有或非国有而发生变化，水利部门依法行政，通过法律手段来调控，管理的效能将大大提高。例如，水利部门可以要求非国有主体在紧急情况下服从国家利益，即便是由企业经营，在一定条件下也可以对其供水、发电提出要求，这样就必须把必要的行政手段上升为法律手段。当然，也不可能完全取消行政手段。三是管理职能要更多地转到依法监督。随着水利管理体制改革的日臻完善，所有的水利工程无论主体发生哪些变化，水利部门都要对其进行监管。有些变化实际上是市场经济发展的必然，这种趋势难以阻挡，这是和我国整个改革开放大背景相适应的。大部分的投资领域都可能是多元投资，多元投资有助于实现资源的优化配置。今后我国的水利工程和水事业的投资将会是多个投资主体，运营主体也将是多元化。随着社会主义市场经济体制越来越完善，很多的水利工程即便是由国家投资，也不一定都由水利部门来运营。但是，我国水利工程多元的投资、运营主体形成后，主体无论是国有还是非国有，行业监督和管理权都应该在水利部门，水利部门的管理职能要更加加强。从长远来讲，这将是水利部职能的一个重要变化。

我认为，要实现以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，实现从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，归根结底是水利管理体制的转变。传统水利向现代水利转变的核心是实现水利管理体制的现代化。水利管理体制现代化的核心在政府，要求政府的管理方式、对象、职能都相应发生变化。也就是说，今后我国水利部门的权力是越来越大，挑战是越来越严峻，要解决的问题是越来越复杂。

水利管理体制改革要遵循国际惯例，同时也要考虑到中国国情，改革是一个渐进的过程，不可能一步到位，也绝不是无所作为。抓住时机往前改，越改越主动，越改越有优势。但是，目前水利部门还不能完全转到监管的职能上，这是因为从传统水利向现代水利转变是一个漫长的过程，很多相应的主体并没有成长起来。一方面，从全局上调配水资源，进行全国水资源的优化配置和统一调度，还没有哪个主体能够取代水利部，因此，从宏观上、整体上调配水资源，水利部负有非常重要的和不可替代的作用。如长江发生大洪水，黄河泥沙淤积等等，解决这些问题没有哪个主体能够取代水利部门。但同时也要看到，涉及到水利工程的建设和管理方面，已经开始有其他主体以及非国有资产的主体参与。我认为，无人替代既是由我国国情决定的，也是水利行业这些年发展的基础所决定的，是水资源配置带有全局性、整体性的非一般投资主体所能承担的特性决定的。可以断言，今后水利部门的这一职能不会发生变化，但是从另一个方面来讲，如果和传统意义上的水利管理职能相比较，原有的一些职能已经开始出现变化。但这是正常的，是改革发展的必然。

记者：12月3～5日召开的中央经济工作会议指出，2005年要继续加大对“三农”的支持力度。12月8日国家发展和改革工作会议也明确了明年的投资重点，水利仍然是投资重点。水利建设任务艰巨。在国家继续加大投资力度的情况下，应如何保持水利持续、健康发展?

范恒山：我国的水利建设在任何情况下都非常重要。水利体制改革的目的是强化水利，而不是削弱水利，而且在任何情况下水利都是国家投资的重点。2004年国家在减少国债的情况下，仍然将投资重点放在水利等关键行业和领域，2005又会如此。

如何将水利投资用好是我们水利部门需要研究解决的问题。我认为重点在两个方面：第一方面是要进一步完善水利投资的结构。一是要进一步加强对水资源起基础作用的工程建设的投入，加强对国民经济发展起核心、基础性作用的水利工程建设的投入。

二是要加强对比较重要的病险工程维修的投入。近几年国家不断加强了对病险水库的投入维修资金。水管体制改革对病险工程的维修也起到了重要作用。三是要加大对农业水利基础设施的投入。现在国家对大江大河投资力度不断加大，但是对农田水利基本建设的投资还显得很不够。

另一方面，保持水利持续、健康发展要求水利建设除了不断改善投资结构外，还要加强投资管理。投资能够起到实在的作用，要使水利投资充分发挥作用，关键在深化水利体制改革。从目前来讲，更重要的是深化水利工程管理体制改革，按照国务院批准的方案推进。水利的投资要使水利维持健康的发展，还要加强有效的调控和监管。总之，水利部要运用经济手段和必要的行政手段对资源进行有效的监管。

专家介绍：

　　范恒山，著名经济学家。湖北省天门市人。分别就读于武汉大学、中国人民大学、获经济学学士、硕士、博士学位。曾任国务院
经济体制改革办公室综合司司长，现为国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长。

　　长期从事国家经济改革与发展政策研究，参加了中央、国务院一些重要文件的起草，主持了一系列重大方案和课题的研究制定，提出了许多重要政策建议。学术研究领域广泛，著有《社会主义理想经济模式》《所有制改革：理论与方案》《中国：新时期改革大思路——著名经济学家范恒山热点问题方谈录》《走向规范的市场经济——著名经济家范恒山热点问题访谈录续集》《国外25种经济模式》等30余部作品及《论社会主义市场经济的基本特征》《理顺产权关系是国有企业机制转换的基础环节》等300余篇论文。被誉为中国国是派经济学家的代表人物。