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《我国防洪安全保障体系与洪水风险管理的基础研究》(SCX2000-01)为水利部科技创新项目，立项于2000年4月，由中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所负责完成。2002年11月，水利部项目验收专家组对这项跨世纪的研究成果给予了充分的肯定，认为“该项目以人类与洪水和谐共处与可持续发展为指导思想，致力于探讨适合于我国国情的洪水风险管理理论与模式，提出了我国现代防洪安全保障体系基本框架，研究成果具有重要的理论价值”，项目组“所采取的理论分析和典型调查相结合的技术路线保障了研究成果的可靠性”，“对于指 一、项目研究背景 新中国成立半个多世纪来，我国的各大江河流域已初步建成以水库、堤防和蓄滞洪区为主体的防洪工程体系。在计划经济体制下，形成了一整套防洪工程规划、立项、审批、设计、施工、管理的制度，在教育、科研等方面也形成了相应的体系；在非工程措施方面，建立了防汛抗洪的各级人民政府行政首长负责制，建立了全国的水情监测预报系统，先后制定了《水法》《防汛条例》《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》《重要江河防御特大洪水方案》与《防洪法》等一系列法规，部分地区设立了防洪保安基金。我国的防洪体系在历次抗御大洪水中发挥了巨大的减灾效益。 我国是发展中的大国，特有的地理气候条件与社会经济特征，决定了水灾是对中华民族生存与发展影响最为显著的自然灾害。20世纪90年代，我国水灾损失呈现明显上升的趋势。这种现象既与强降雨天气的频繁出现有关，也暴露出在社会经济快速发展的情况下，我国现有防洪体系的不适应性。1998年大洪水之后，我国政府成倍增大了治水的投入，而实践表明，新时期大规模的治水行动，迫切需要有适合于中国国情的治水理论的指导。 二、研究内容与技术路线 从本项目基础性、前瞻性的特点出发，研究的内容选定为以下3个方面： (1)探讨我国社会经济快速发展阶段，洪水灾害的演变趋向与特点。对社会经济发展新形势下水灾害的新特点认识不足，是目前我国防洪体系建设处于盲目与被动状态的重要原因。探讨流域开发、城市发展与洪水灾害的相互关系，把握现代社会中洪水风险的变化特点与规律，预测未来水灾风险的演变趋向，将对我国治水观念的转变提供认识上的依据。 (2)探讨具有中国特色的洪水风险管理理论与方法。世纪之交，从“洪水控制”到“洪水管理”已成为当代社会防洪战略转移的重要标志。从我国国情出发，我们需要选择有风险的洪水管理模式。然而，洪水的风险管理，从基本概念、基础方法到具有实践意义的管理体制与推进机制，在我国尚处于探索阶段。探讨具有中国特色的洪水风险管理的理论、方法、实施原则与推进机制，将为21世纪我国治水方略的调整提供必要的理论基础。 (3)探讨与社会经济发展需求相适应的防洪安全保障体系的框架构想。目前，我国防洪体系的建设已进入了一个重要的战略调整时期。战略调整的方向是“从防洪工程体系建设向防洪安全保障体系建设发展。目标是到21世纪中叶，建立较为完善的防洪安全保障体系”(水利部：《全国水利发展“十五”计划和到2015年的规划思路报告》)。如何将工程手段与法律、行政、经济、技术手段有机地结合起来，建设具有中国特色的防洪安全保障体系，无疑是极具挑战性，需要科技人员与管理部门、规划设计部门与建设部门协同攻关的重大课题。 在研究方法上项目组注重理论与实际相结合、国内与国外相结合、历史与未来相结合、典型调研与整体分析相结合、研究人员与管理人员相结合。 (1)典型调查，提出问题，探讨适合中国国情的解决方案。针对我国地域辽阔、自然地理条件和社会经济状况差异大，从而导致防洪减灾形势复杂的特点，研究选择了三个各具特色的典型地区，珠江三角洲地区、鄱阳湖地区和浙江省开展了调研工作。 (2)国内外比较研究。我国在经济快速发展时期面临的治水新问题，发达国家与其他发展中国家也已经或正在经历。通过比较与总结，可以吸收他国的成功经验，避免走他人已经走过的弯路，避免盲目引进的做法。 (3)统计分析。采用水利部门与国家各级统计部门发布的资料，通过相关时间序列资料的统计分析，说明我国防洪形势的演变趋向，探讨社会经济发展与防洪体系建设之间的内在联系与发展规律，探讨区域之间经济发展水平的差异对治水方略调整的必然影响。 (4)综合运用多学科专家的研究成果。防洪减灾是一项复杂的系统工程，涉及自然科学与社会科学的诸多领域。本项研究中，注意吸收与融合社会学家、经济学家等多学科专家的研究成果，扩展视野，开阔思路，力求使报告的结论避免片面性，增强科学性。 三、主要结论与建议 1．我国特有的地理气候条件与社会经济状况，决定了防洪减灾工作的长期性、艰巨性与复杂性。①世纪之交，我国正处于社会大变革的时期。农业社会向现代社会过渡，计划经济向市场经济转轨，城市化进程加速，这些对于现有的防洪体系既造成了巨大的冲击，提出了一系列严峻的挑战，又创造了新的发展机遇。②受气候波动、经济社会快速发展与人类活动的影响，我国的防洪形势正在发生显著的变化，治水方略必须做出战略性的重大调整。 2．我国区域洪水特性与经济发展模式的差异性，决定了未来治水方略选择的多样性。以珠江三角洲地区、鄱阳湖地区和浙江省为对象开展的典型调研工作，深刻揭示了我国防洪形势演变的复杂性，分析了演变的成因与利弊，它们既有共同性，又有特殊性。今后在我国治水方略的调整中应该充分考虑各大江河河势与洪水特性的差异性，以及经济发展水平不同对治水方略调整需求的多样性。 3．我国治水方略的调整必须充分考虑人口多与经济发展不平衡的基本国情。为了把握好我国治水方略调整的方向、力度与时机，我们需要学习发达国家的经验，避免走人家已经走过的弯路，但是不能简单照搬不适合我国国情的具体做法。由于我国目前的人口压力比美国高出了一个数量级，由此而引起的防洪压力的变化，是一种质变的差异，而经济技术实力与社会运作机制又有明显的不同，因此，我们必须从自身国情出发，探讨有中国特色的治水方略的调整之路。 4．我国目前关于洪水风险的探讨，最有现实意义、也是迫切需要的是寻求一种更加合理的治水理念，一种更为有效的治水模式。探讨的目的是协调处理好人与洪水之间、人与人之间基于洪水的利害关系，即从我国的国情出发，在社会经济快速发展、防洪形势明显变化的情况下，设法解决沿袭传统治水理念与方法已经难以处理的治水新问题。 (1)给出了洪水管理的定义：洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为与增强适应能力等一系列活动的总称。 (2)指出了洪水风险管理是洪水管理的模式之一。从现实出发，我国只能选择有风险的洪水管理模式，即在深入细致把握我国各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略。 (3)强调了洪水风险管理理论应具备的基本特点，即可持续发展的理论、继承的理论与实事求是的理论。指出洪水的风险管理，涉及人与自然两大类因素，要求行政管理人员、专业技术人员与社会公众有更好的沟通与合作；其根本的问题是在治水方面如何为具有不同价值观念与利害关系相冲突的人们寻求到和解、和谐与合作的基础，其成败的关键在于把握适度。因此，洪水风险管理的研究，需要自然科学与社会科学的融合，既包含了哲学理念的层次，又有大量支持技术方面的需求。 (4)指出了洪水风险的不确定性、可转移性与可管理性。承受一定的风险，我们可能更容易寻求到与自然界相和谐的治水之路，最终谋求到更具有全局性和更为长远的利益。 (5)提出了洪水风险的7种分类：①积极的风险与消极的风险，②短期风险与长期风险，③可承受的风险与不可承受的风险，④固有的风险与附加的风险，⑤内部的风险与外部的风险，⑥可控制的风险与不可控制的风险，⑦可回避的风险与不可回避的风险。在此基础上进行洪水风险的分析，可以帮助我们比较客观而理性地进行风险的选择。 (6)揭示了洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。①自然界中的洪水现象以及人类社会面对的洪水灾害，体现了人与自然之间、人与人之间的基于洪水风险的复杂关系；②在洪泛区已经高度开发的条件下，大规模的防洪行为实际上往往意味着利害关系和再调整；③风险管理的根本追求是防洪体系的建设与社会经济系统整体的协调发展，管理的最终目标是实现整体的长远的大利益；④基于洪水风险的理论而提出的治水方案，不再是局部地区以最小代价争取眼前最大利益的方案，从而不是任何局部地区都自愿接受的方案。因此，实施洪水风险管理，必须将工程与非工程措施有机地结合起来，需要法律手段的强制实施，行政手段的推动落实，经济手段的补偿诱导，科技手段的有力支持。 (7)从本国国情出发，我国推进洪水风险管理的防洪战略应该强调：①充分认识治水的艰巨性与复杂性，牢固树立长期治水的思想，探讨与洪水共存的发展模式；②全方位建设与社会经济发展需求相适应的防洪安全保障体系，建立与经济发展按比例同步增长、分级负担、稳定的投资渠道；③以工程手段加强江河治理，逐步增强对洪涝的调控能力，有效降低水灾风险，是我国防洪安全保障体系建设中长期占据主导地位的措施，规划与实施中需要统筹兼顾社会、经济与环境效益；④防洪工程体系建设优化组合与合理性评价的准则，应该是最大限度发挥天然河湖槽蓄与行洪的能力，不继续加重河道的行洪负担，保持流域固有的调洪、滞洪功能，尽可能削弱泛滥洪水的危害性；⑤防汛抢险、最大限度发挥已建防洪工程体系的功能，是我国防洪减灾工作中突出重要的环节，必须增大科技含量，完善防汛调度指挥系统与组织保障体系；⑥健全与防洪减灾有关的法规体系，加强各有关部门之间的协调与配合，明确洪水风险管理各环节的责任，使重大洪涝灾害的应急管理走上有序化的轨道，克服人为加重洪涝灾害风险的倾向；⑦加强社会综合防灾减灾能力的建设，将各种非工程防洪减灾措施纳入正常的规划、投资、管理渠道。 (8)基于洪水风险管理的理念，进一步探讨了人与自然良性互动的治水模式，提出了可持续发展的治水理念：①与河流共存，即人类对河流的治理，必须尽力维护并改善河流固有的各种基本功能，而不是导致河流的消亡；②与洪水共存，即人类防洪体系的建设，是以将洪水风险控制在可承受的限度之内为目标，而不是消除洪水。在将可持续发展的理念引入我国的治水实践中时，需要突出强调的是保障发展的原则、社会公正的原则与分担风险的原则，提倡发展有控制性泛滥的治水模式，如“宽固堤、低筑堰、少抢险”。 5．以洪水风险管理理论为指导，建立与我国新时期社会经济发展需求相适应的现代防洪安全保障体系，是实现可持续发展的基本需求，也是长期而艰巨的任务。报告中：①阐明了现代防洪安全保障体系的基本理念；说明了防洪安全保障体系与国土安全保障体系的关系与建设的必要性；指出现代防洪安全保障体系的建设，必须在长远目标的指导下，做好阶段目标的合理分解；建立稳定的、分级负担的、与经济发展同比例同步增长的投资渠道，以保证目标的逐步实现。②全面阐述了防洪安全保障体系的构筑原理，包括降低风险，回避风险，分担风险，增强风险的抗御、预见、应急与承受能力，避免人为加剧洪涝灾害的风险等8个方面。③探讨了现代防洪安全保障体系的构架结构，包括洪涝灾害防御体系、防汛应急管理体系、水灾社会保障体系、水灾行政管理体系、防洪法规政策体系、防洪资金保障体系和防灾科研教育体系等七个组成部分。④指出防洪安全保障体系的发展必须克服来自观念方面、体制方面、技术方面与经济方面的重重障碍。 6．建议了近期采取的9项重点行动。包括：①巩固与完善防洪工程体系，②加强流域洪水资源化利用的研究与建设，③加强流域管理机构的能力建设，④加强洪水风险信息管理与决策支持系统的建设，⑤科学制定防御超标准洪水预案，⑥增强农业地区防洪安全保障水平，⑦增强城市化地区防洪安全保障水平，⑧持之以恒开展水土保持工作，⑨加强防洪减灾基础性的研究。 四、研究成果的特点、意义及推广情况 《我国防洪安全保障体系与洪水风险管理的基础研究》属于宏观、战略层次的社会公益性软科学研究课题。项目组以人类与自然和谐共处和可持续发展为指导思想，通过国内典型区域的调研和国内外治水方略的比较研究，在总结和继承前人工作的基础上，比较深入和全面地探讨了适合于我国国情的洪水风险管理理论与模式，构建了我国现代防洪安全保障体系建设的基本框架，为2003年水利部明确提出防汛抗旱工作的“两个转变”提供了理论依据。在此项目研究的基础上，项目组成员在国内期刊、报纸与国内外会议上发表论文与演说30余篇，引起国内外同行的普遍关注；主要观点在多家报纸与网站转载，为在我国普及洪水风险管理的理念，以及推动防汛工作向洪水管理的转变发挥了积极的作用。 ■
主要成员介绍： 责任编辑
李计初 |