把有限的资金用在刀刃上
——陕西省实施农村饮水解困工程综述
王辛石
实行项目资金报账制，为群众建设高标准饮水工程
金秋季节，走进大荔县羌八供水站，就如同走进了一座小型的绿色花 园，无论是院子里的空地，还是蓄水池的顶盖，都被绿树、鲜花和草坪覆盖 着，安装设备的小楼也被掩映在绿树之中。羌八供水工程是2003年由国家 人饮解困项目和防氟改水项目共同投资844万元建设的，工程于3月开工， 年底正式供水，该供水工程使2个乡16个村的2.5万人摆脱了长期饮用苦 咸、高氟水的历史。在这样的偏僻乡村建起这么好的供水站，使饱受高氟水 之苦的群众饮上甘甜的幸福水，这在大荔县、在渭南市已经很普遍了。渭南 市水务局副局长史永成告诉记者：渭南市是陕西氟病高发区，仅大荔县就 有40多万人长期饮用高氟苦咸水，地方性氟中毒和肠道疾病普遍发生。为 使群众吃上干净、卫生的自来水，从2002年以来，各级政府已累计投资 1.745亿元，建成机井54眼、泵站38处、水塔36座、调蓄池56座，铺设干 支管网1520km，解决了11个县(区)80个乡(镇)239个村56万人的饮水 困难。羌白镇刘村吕阳组村民王文长打开水龙头激动地对记者说：“过去我 们这里吃的是高氟水，煮饭水烧开锅里一层白，水喝到嘴里又苦又咸，外边人来这里要喝自己带的水才放心。现在再也不用了，拧开水龙头，‘好水’就自动流出来了。”
据了解，在国家发改委、水利部的部署和支持下，陕西“农村饮水解困工程”和“氟病区改水项目”进展顺利， 2000年以来已累计完成投资10.5亿 元，高质量、高水平地解决了345万人的饮水困难。
陕西省饮水解困项目进展顺利，成效显著，深受广大群众欢迎，供水处处长杜小洲介绍说，这关键是实施了 项目资金报账制，使项目管理走上了规范化的轨道。
事实上陕西省从1996年就开始实施以解决农村饮水困难为目标的 “甘露工程”，先后完成投资11.2亿元，解决了许多村镇的饮水困难。但在 “甘露工程”实施的过程中，也暴露出一些具体问题。一是由于项目由省计 委、财政、扶贫、水利等多个部门共同管理，部门之间责权不统一，导致项目 计划执行不严肃，项目下去后计划被随意调整。二是资金拨付不及时，许多 地方出现滞留、挪用情况。三是项目实施主体混淆，一些地方出现非部门直 接实施项目的情况。四是设计、施工不规范，影响工程造价和运行。1999年 省水利厅通报了4个县供水资金违纪情况，其中一个县100多万元资金全 部是白条，没有建立账务。还有一个县直接将100万元供水资金挪用到了公路建设上。资金从县里下到乡里后，基本就失去了监管，滞留、挪用、挤占现 象非常严重。乡政府甚至将供水项目资金抵扣农业税，致使几千人的饮水希望化为泡影。渭南县1998年建设的一个供水项目，140万元的投资中有 70万元被截留，其中40万元下到项目单位当天就被转回了县财政局。
现实迫切需要对现行的供水项目管理方式进行改革，确保资金的使用安全和使用效益，把有限的资金花在 刀刃上，真正做到“雪中送炭”，为老百姓解饮水之困。为此，水利部门在总结 经验教训、广泛调查研究的基础上，制订了《陕西省饮改水项目管理细则》和 《陕西省饮改水项目资金报账制管理办法》，经省政府同意，由水利、财政、计划、卫生四部门联合颁布实施。
实行项目资金报账制，使项目管理规范化
陕西省实施供水项目“报账制”，首先明确了部门职责，规定各市水利 局为饮改水项目的报账主管部门，各县(区)水利局为饮改水项目的实施单 位，计划部门负责投资计划的审批和项目实施的计划监督，财政部门负责 项目资金的筹集、拨付和资金使用的监督管理，并审批项目竣工财务决算，卫生部门负责饮改水项目的水质检测和饮改水项目资金的监管。在此基础上，市、县水利部门建立供水项目专户 专账，市级专户由市级财政、水利部门联合管理，封闭运行。各县(区)水利局 按照有关规定完成相应工作后，持有关文件在市水利局申请报账，拨付的资金直接进入县水利局饮改水项目专户。
在报账过程中，建立了严格的报账程序和监督措施，统一了报账申请 和拨付凭证，落实了报账负责人、审核人和具体承办人。规定项目实施单位 即县水利局是农村饮改水项目资金的报账人，对饮改水资金的使用负责。根 据单项工程请拨额度，市水利局局长或主管副局长是报账审核人，各业务 管理部门是报账的承办人，同级财政、计划、卫生部门是报账制执行的监督 人。项目开工时要填写《农村饮改水工程建设开工申请》，并附上级主管部门 下达的项目建设计划、单项工程设计资料、相应机构的技术和投资批复文 件，以及实施单位管理机构的组建文件、项目建设协议书或合书、招标文 件等。项目开工先预拨国家补助资金的30％作为启动资金，项目实施中，报 账时要填写项目资金报账申请单，并附资金使用情况资料。项目建设期间，各县只能报销补助资金总额的90％， 剩余10％国补资金待工程竣工并经工程技术审批单位验收合格后拨付。
为确保资金的专款专用，“报账制”规定财务审批要严格审签手续，每一项支出票据要有项目受益村组负责人和实施单位负责人签字，报账申请
单要有县(区)报账负责人和计划、财政等部门审查签字。同时规定报账审批权限，具体权限为：单项工程报账10万元以上由市水利局局长审批，10
万元以下由主管副局长审批。各业务主管部门还要根据需要进行工程现场
核查，审查工程有无变更计划、调整规模、挪用资金等违规违纪现象，对有问
题的不予报账并限期纠正，确保国补资金足额、有效用于饮改水工程。此
外，为保证报账制的顺利实施，省、市水利部门每季度将项目实施情况、报
账情况、资金拨付情况以书面形式向同级计划、财政等部门通报。工程检查
验收联合进行，并主动接受监督，收到了良好的效果。
实行项目资金报账制，使项目各方都放心
“报账制”的实施，全面规范了农村饮改水项目管理，不仅提高了国补 资金的安全和高效使用，而且有力地促进了农村供水事业的发展。“报账 制”得到了群众的普遍认同和欢迎，认为报账制有效地维护了饮水解困项目 计划的严肃性，提高了资金的拨付速度，保证了项目资金能够全部用在工 程上，而且规范了工程管理，降低了建设成本。负责全省农村供水项目建设 管理工作的田映军科长说：“报账制”的核心是从过去的事后监督变为事 前、事中监督，从单一的工程监督变为全方位的监督。过去也经常组织检查 组进行检查，但发现问题后也只能通报批评，或者在今后的资金安排中进 行制约，对已经造成的损失却无能为力。现在通过“报账制”，从工作一开始 就确保了资金的到位和项目的顺利实施，任何一个部门或者建设单位都不 可能截留或者改变资金用途，从制度上保证了项目的严肃性。
按照“报账制”要求，项目实施单位的报账申请和凭证必须经同级计划、财政、卫生部门审查，签署意见后才能报账，这样，没有列入年度建设 计划的项目就无法报账，从而杜绝了过去随意调整项目计划的现象，也就杜绝了建设人情项目和重复建设情况的发生，把资金真正用在了最需要 的地方。过去项目实施中经常出现资金滞留、到位迟缓等现象，有的项目一拖几年，成了“胡子工程”。实行报账制后，建设计划下达到项日，资金 落实到项目，支出核算到项目。有项目才有资金，建设单位按照规定实施 项目和进行报账，只要活干了，肯定能够拿到钱，没有任何后顾之忧。管 理单位按项目拨付资金，确保资金用到实处，达到了资金使用的安全和高 效。大荔县水利局副局长田德山告诉记者，像羌八这样投资800多万元的 供水工程，过去没有几年时间是建不成的，而按照“报账制”管理，羌八供水 站从开工到试通水只用了半年多时间，而且是一座高标准的供水工程。 “报账制”还促进了项目建设的规范管理。水利部门在项目申请开工审 查时就明确了建设管理内容，要审查工程建设法人、工程建设和主要材料 招标结果，项目报账和竣工验收时报账人还要提供施工管理人员意见，如 果是集中供水工程还需提供监理工程师的监理意见。通过这些措施，使饮改 水项目实施“三项制度”有机结合，促进了项目建设向标准化、规范化方 向发展，控制了工程造价，提高了工程质量。据渭南市介绍，全市仅通过管材 招标就节省成本20％～30％。同时“报账制”还规定人饮工程在建设的同时 必须落实管护责任，否则不子报账。因此，项目实施县在工程建设前就成立 了建后管理机构，明确了工程产权和管护责任，管理单位参与工程建设，成为工程质量最有力的“监督员”。
由于陕西省所有饮改水项目都严格实行了报账制，严格了资金审查 审批手续，确保了建设资金足额、有效地用于饮水工程。2004年7月底至 8月初，由水利部牵头组织的农村饮水解困项目检查评估组抽查了该省 7个工程项目的72份农户调查问卷，从问卷答案分析看，群众的满意率达97.2％。
(作者单位：陕西省水利厅)
责任编辑 王晓平