全国农村饮水解困项目评估报告(摘登)

　　编者的话 2000～2003年，国家发改委和水利部先后 立项下达了全国农村饮水解围工程项目总投资162亿元，其中国债资金85亿元，地方配套资金7了亿元，计划解决5046万人口的饮水困难问题。截至2003年底，共完成投资155亿元，建成各类农村饮水工程83万处；到2004年9
月，已解困人数达到4978万人。

　　 为了全面总结农村饮水解围工作，科学评价所取得的 成效和存在的问题，水利部委托中国灌溉排水发展中心、 水利部发展研究中心、中国水利经济研究会，组织清华大 学、扬州大学等有关单位的专家成立评估专家组，对农村 饮水解围项目进行检查评估。评估工作于2004年3月正式启动。

　　 2004年7月底8月初评估专家组会同100多位从事或熟悉农村供水工作的专家、工程技术人员及水利部有关 单位的同志，组成23个现场调查工作组，每组4～5人，进行现场随机调查，收集原始数据信息和资料。本刊记者参加了对山西省农村饮水解围项目的现场调查。

　　 在现场调查之前，评估专家组已经做了大量工作，制 定了《农村饮水解围项目检查评估大纲》，确定了评估的内 容、评估方法以及评估范围等。本次评估借鉴了国际通用 的评估方法，在全国共抽取24个省级项目区、64个项目 县、205处工程、1836户农户。在入户调查中，群众对水利 干部超乎寻常的热情，感动着调查组的每一个人。让人强 烈地感到：只要你是真心实意地为百姓着想，百姓就会把 你当作他们的亲人；只要工程是实实在在地为着老百姓谋 利益，老百姓就会把工程当作自已的事情一样对待。对饮 水解困项目的检查评估也是这样，群众对调查组的各项工作都积极主动地配合，实事求是地填写了问卷和调查表， 也客观地提出了意见和建议，为专家组进行科学的分析和评估提供了依据。

　　现场调查收集了近300份资料和100多万个各类数据信息，这些资料和数据饱含着解因群众的深情，倾注了调查人员的心血。 评估志专家组对收集到的每一份资料和数据都非常珍惜，都认真对待，经过科学的统计分析和程序 处理，最后形成了《全国农村饮水解困项目评估报告》。

　　 《评估报告》从决策、建设管理、完成情况、运行管理与 可持续性、成效等5个方面对项目进行了评价，比较客观 地反映了农村饮水解围项目的成绩、经验和存在问题，认为农村饮水解困项目受到广大农民群众的普遍拥护和社 会各界的广泛关注，群众满意，党员干部满意，达到了预期效果，实现了预期目标。

　　 与受益农民交谈时，“好”“满意”是他们重复最多的词 语——朴实的农民没有用更多的华丽语言，但每一座饮水 工程就是树在他们心中的丰碑。在现场，我们看到几乎每 一处工程都有一个纪念碑或是标牌，农村饮水解困的实施 被当作像联产承包、农村税费改革那样对农民产生重大影
响的大事被记录下来。各地的领导干部和群众都将农村饮 水解困工程亲切地称为“民心工程”“德政工程”。

　　 在遍布全国的83万余处饮水工程背后，是广大水利 工作者的辛勤付出。每一处工程背后都有一段感人的故 事，在饮水解困项目实施期间，许许多多水利人没有星期 六、星期天，没过上一个好节，有的人还付出了身体甚至生命的代价。

　　 回顾几年来实施农村饮水解困的过程和这次全面 的检查评估，我们不难发现渗透其间的“献身、负责、求 实”的水利行业精神。这种精神激励着参与实施饮水解 围项目的水利工作者，精心为老百姓打造优质工程、放 心工程，打赢了农村饮水解困攻坚战，提前一年实现了 “十五”规划确定的农村饮水解围的目标。当我们为 5000万老百姓告别饮水困难而由衷高兴的时候，也要 向那些奋战、奉献在饮水解围第一线的水利工作者们致以崇高的敬意。

　　 本刊摘登了《评估报告》的主体部分，作为《农村饮水 解困专辑》的主要内容，希望能帮助读者全面地了解农村 饮水解困项目的工作情况，以及饮水解困项目在经济、社会等方面产生的巨大成效。 项目决策评估

一、项目必要性评估

　　 全国8亿多农民分散居住在70万个村，由于自然、历史、经济和社会 的原因，大都缺乏现代的生活供水基础设施，相当一部分农民沿用古老、传
统的人工方式就近取用未经处理的河、湖、坑塘水或浅层地下水。一些地 区干旱少雨，地表水和地下水水源缺乏，农民长年或季节性缺乏生活用水 来源，不得不牦费大量时间和人力、物 力解决取水问题，无法集中精力从事 农副业生产，收入增长缓慢，生活贫 困；有些地区群众长期饮用氟、砷等有
害物质含量严重超标的水、苦咸水或 受污染的水，造成一些地方病和传染 病流行，出现了氟斑牙、氟骨症、砷中 毒等现象，农民身体健康受到了严重 损害；人口增加、城市化进程的加快、 上农业废水和生活污水的排放，使农 村饮水水源短缺和水质不达标的问题不断加剧；因缺水不能保证基本的生 存需求和因争水、抢水发生矛盾和冲突，影响了民族团结和社会稳定。

　　 1．项目能够保障农民生存所必需的基本生活用水

　　 由于地形、地质条件以及气候干 旱的影响，西北、西南许多地区地下没 有含水层，地面蒸发量大，地表水也非 常缺乏，困难区群众长年缺乏生活饮 用水。在干旱季节，农民甚至没有水 喝，饮用水没有保证，仪靠接雨水维 持，农民的生存面临威胁，生活质量极低；许多饮水困难地区，缺乏基本的生 活饮用水，农民不得不远距离挑水、拉 水吃，或饮用不达标的水，农民的基本生存用水得不到保障。 农村饮水解困工程正是针对这种情况，为解决农民生存问题而实施的 项目，项目从保证水量和水质两个方面解决厂困扰农民的饮水问题，保障了农民的生存权益。

　　2．项目能够解决影响困难区农民身体健康的农村饮水问题

　　 许多饮水困难地区的水质都存在问题，有的地方是地下水中氟、砷等有 害物质严重超标，有的地区是地下水受到污染或苦咸，还有的地区因水源
紧张，群众不得不饮用未经处理的地 表水。这些饮用水的卫生标准都未达 到国家生活饮用水标准，农民长期饮 用，导致一些地方病和传染病的流行。
在氟、砷含量高的地区，出现了氟斑 牙、氟骨症病人以及砷中毒现象；在饮 用卫生状况不达标地表水的地区，痢 疾等疾病流行；在饮用受污染水的地
区，农民多发肝病等疾病。这些疾病给 农民身体健康造成极大损害，也影响 了我国农村人口的整体素质。农村饮 水解困项目实施后，极大地改善了农 村入门的饮水卫生，提高了农民的健 康水平。据项目区农户问卷调查分析， 项目实施后，有介水疾病项目区农民户均年减少医药费支出207元。

　　3．项目能够推动解决农村生活贫困、城乡差距加大的问题

　　 由于饮水困难，许多地区的农民 不得不远距离拉水、挑水吃，大量的 农村青壮年劳动力被束缚在饮水问题 上，没有成为农民家庭增加收入的有
利条件，农民仍然比较贫困；同时， 由于用水得不到保障，农村的养殖 业、种植业以及小工商业的发展爱到阻碍，农村非农产业发展缓慢，农民收入增长缓慢，拉大了城乡差距。实 施饮水解困项目后，困难区大量的劳动力从农村解放出来，成为农村经济 增长的推动力。据农户调查分析，项目实施后，农产每年户均可以节省 53个工日。节省工日主要用于外出。打工，农民因外出打工以及发展农村 非农经济等原因增加了大量收入。饮水解困项目已经成为缩小城乡差距的重要推动因素。

　　 以河北省为例，河北省缺水村庄的群众祖祖辈辈盼水、找水和远距离 人担、驴驮，大量劳动力被捆绑在解决 水问题上，农村劳务输出及种植、养
殖、加工各行业得不到充分发展，群众 解决水问题的愿望十分强烈。据井陉 县的调查统计分析，实施农村饮水解 困项目后，全县每年可从饮水工程中
节约43.9万个劳动工日，按每个劳动 工日创收10元计，年可创收439万 元；每产每年平均减少医药费200元 左右，全县一年可减少医药费支出 260万元；还可以用多余的水开展种 养业，发展庭院经济，估算户均增加收 入300元，一期工程解困的1.3万户年可增收390万元，农村饮水解困工程在 提高农民收入、促进当地经济发展方面，发挥了巨大作用。

二、项目科学性评估

　　 1．农村饮水解困目标的科学性评估

　　根据国家发改委和水利部确定的2000～2003年农村饮水解困工程目 标，项目涉及23个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，计划解决5046万人口的饮水困难问题。项目分为两期，一期项目：2000～2002年，计 划解决2423万人饮水困难，此项任务 已基本完成。二期项目从2002年底启
动，计划解决2551万人的饮水困难， 同时实施氟、砷改水372万人。

　　 截至2004年9月，全国已完成解 困人数4978万人。2003年投资下达 较晚，部分工程尚未投入使用，因此尚 有极少部分计划人口未解困。本次专 家调查评估的农村饮水解困工程中， 已经投入使用的工程全部完成解困任 务，达到饮水解困的目标。抽查的项目 县和工程点，97％以上的工程和项目
县解困人数达到计划，90％以上的项 目县和工程供水能力达到计划。农村 饮水解困项目基本达到了解困目标。

　　 2．农村饮水解困标准的科学性与可操作性评估

　　 农村人饮困难的解决标准是：供 水水质达到《农村实施{生活饮用水卫 生标准)准则》的要求；用水水量最低 标准按正常年份和10年一遇干旱年
的人均日用水量划分，分别达到：南方 地区，正常年份35L，干旱年20L；北方 地区，正常年份20L，干旱年12L，水源保证率为90％。 本次专家调查评估抽查的项目县和工程点，90％以上的项目供水水质 能够达到国家饮用水卫生标准，供水保证率能够达到90％以上，项目基本 能够从水量和水质两方面解决饮水困难问题，满足人饮困难的解决标准，少 数工程和项目县未达计划标准，主要是受资金未完全到位的影响。总体而 言，饮水解困标准符合实际、具有可操作性，是科学的。

　　 本次评估农户问卷调查，接近90％的农产认为供水水量够用，对供 水量表示满意；超过90％的农户认为供水水质好，对水质表示满意，与专家
评估结果吻合，表明当地绝大多数人的饮水困难状况能够通过工程解决， 饮水解困的标准通过丁程可以达到，具有可操作性，是科学的：

三、项目投资的合理性评估

　　 2000年以来，国家发改委和水利部先后立项下达了2000～2003年全国农村饮水解困工程项目总投资162亿 元，其中，国债资金85亿元，地方配套资金77亿元。项目计划解决1400多万户5020多万人口的饮水田难问题。 分析解困人口数与投资额， 西部、中部以及东部地区的投资额与 解困人口数基本呈同比例增减的关系，二者比例相差不超过6个百分点，解困人口数与资金分配比例基 本吻合。

　　 本次专家调查评估抽查的农村饮水解困工程，计划投资墓本完成，计划解闲人数全部完成(见《农村饮水解困 项目检查评估工作报告》)，表明这项投资保证了按计划解决农村的饮水田难问题。

　　 抽查的项目县和工程点，投资能够完成，工程供水量基本能够解决饮 水困难问题，资金使用基本规范。但地方财政配套资金的落实尚有缺口，主
要原因是，实施饮水解困工程的地区大都为经济欠发达地区，地方财政紧 张，因此财政配套资金很难落实。投资基本完成了解困目标，投资和资金分配具有合理性。

项目组织实施评估

一、项目前期工作评估

　　 根据调查评估结果，前期工作做到了以地(市、州)为单位、县级项目区 为单元，符合资质条件的设计单位分阶段完成了规划、可行性研究(简称可
研)、初步设计和实施方案，并经省级计划和水利部门审批立项。因此，立项 依据、决策程序、规划设计等前期工作都较好。

　　 分析原因，农村饮水解困项目国债资金投入较大，各项规章制度健全，中央、水利部和地方各级政府都非常重视，因此前期各项工作扎实、规范。

  1. 立项与决策程序的规范程度评估

  　(1)立项依据的规范，陛评估

  　 根据要求，农村饮水解困项目的立项依据应当是：

  　 ①中央下发的文件：《关于实施农村饮水解困工程的意见》《农村人畜饮 水项目建设管理办法》《国家计委、水利部关于进一步做好农村人畜饮水解 困工作的意见》《关于加强村镇供水工程管理的意见》；

  　 ②地方出台的文件：《农村饮水解困项目管理实施细则》以及其他有关文件；

  　 ③农村饮水解困总体规划报告、可研报告和年度项目建设计划；

　　 ④水窖、水池等小型工程的定型设计或技术标准。

　　 立项依据规范的标准是完成立项过程要求的各项内容，依据合理准确，可研单位的资质符合要求。

　　 本次专家调查评估的农村饮水解困工程，全部依据中央和地方文件立项，各项内容客观、合理，规划和可研 报告由具备资质的单位编制。

　　 专家调查评估抽查的工程点和项目县，立项依据规范程度较高。其结果反映了从中央到地方认真贯彻落实有关文件精神，严格把好立项关。

　　(2)决策程序的规范性评估

　　 决策程序应当是：

　　 ①按照中央和当地有关文件要求的程序进行；

　　 ②省、地、县的工程计划应当一致，计划变更应符合程序要求；

　　③总投资100万元以上的单项集中供水工程项目由省水利部门审批，50万～100万元的由地市级水利部门审批，50万元以下的由县水利部门审批。规范 的审批程序是按照中央和地方规定的决策程序进行，严格设计审批制度。

　　 本次专家调查评估的23个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，全部按照要求对农村饮水解困项目文 件进行了审批。

　　 本次专家调查评估抽查的工程点和项目县，决策程序全部为规范。从规范程度上看，工程点的规范程度明显 高于项目县的整体情况，工程点决策程序达“优秀”的高出项目县8.9个百 分点。在项目县中，决策程序“良好”的占总数的1/4。分析原因，可能因为本 次调查评估的县都是投资较大的重点县，多数经济相对贫困，工程数量多、 情况复杂，在决策程序上，有些工程还达不到严格的规范要求。

　　 2．规划设计的科学性与可操作性评估

　　 本次专家调查评估抽查的工程点 和项目县，规划设计严格按照国家饮 水困难标准安排，编制符合实际的总 体规划、年度实施计划，并将规划按村(家庭水窖按户)建卡，质量全部达标。

　　 总的来看，工程点的达标程度明 显高于项目县的整体情况，工程点规 划没计质量达“优秀”的高出项目县 13.2个百分点。分析可知，本次调查评
估的县都是投资较大的重点县，工程 数量多、类型不一、情况复杂，规划设 计任务重、时间紧，而这些县多数为经 济欠发达县，技术力量有限，因此有的 县对同一类工程只作一个规划设计或作典型设计。

　　 农村饮水解困工程县级项目办负 责人问卷调查反映，有95.3％的项目 办负责人认为，绝大多数项目按照预 定规划设计方案实施；有4.7％的项目
办负责人认为，多数项目按照预定规 划设计方案实施。据此评判，绝大多数 项目的规划设计方案具有可操作性。

　　 从调查情况分析，尽管有23.4％ 的项目县规划设计质量为“良好”，未 达“优秀”，但这些县的项目基本按照 规划设计方案实施，规划设计仍具有合理性与可操作性。

二、项目组织管理评估

　　 1．政府职责及责任制落实情况评估

　　 农村饮水解困工程应当由政府部 门成立领导小组，领导小组由水利、计 划、财政、扶贫、卫生等有关部门组成， 在水利部门设立办事机构并配备一定 的人员和办公条件，明确职责；要求层 层签订农村饮水工程建设项目责任书， 并将该项工作纳入政府目标考核内容。

　　 本次专家调查评估的23个省(自 治区、直辖市)和新疆生产建设兵团，都 按照要求成立了领导小组和办事机构， 明确了职责，落实责任制，有的省由市 (县)政府组织，水利部门牵头，发动社 会各界的力量协同参与，把工程建设当成政府工作来完成，取得了显著效果。

　　 专家调查评估的项目县和工程点 中，组织领导指标与管理制度和细则指 标被专家评判为“优秀”的分别占项目 县总数的84.4％和67.2％，“良好”的占 项目县总数的15.6％和32.8％；在抽查 的205处工程中，两项指标专家评判为 “优秀”的分别占85.9％和65.8％，“良好”的占工程总数的百分比分别为 13.1％和32.7％，组织领导为“差”的有2处工程，占1％，管理制度和细则“欠妥”的工程有3处，占1.5％。 本次专家调查评估，绝大多数农 村饮水解困项目的组织领导到位，责任 明确，制度落实，仅有极个别工程的组 织领导不到位，政府责任制落实不好。
在合格的项目县和工程中，“优秀”的占 大多数，且项目县和工程点的比例基本相当，说明反映的情况客观、真实。

　　2. 组织机构运行效率与效能评估

　　 本次专家调查评估的地区．领导小组和办事机构，职责明确，责任落 实，在项目的组织实施、建设施工、资 金管理、项目运行管理等方面都基本 达到要求，基本完成解困任务，组织机构比较得力。

　　 组织机构的运行效率与效能通过 分析项目决策、规划设计、项目实际投 资与计划投资的比较、实际工程规模 与设计规模的比较、管理保障、建设规 范化程度、工程验收、资金管理、管理 机构与机制、水质等与组织机构的运行等有关指标，进行综合判断。

　　 本次专家调查评估表明：

　　 前期工作中的3项指标全部达到“良好”以上，前期工作较好。

　　 3项工程建设指标中，抽查的工 程点有95.6％的项目实际投资达到计划投资；97.5％的工程点解困人数达到 设计人数；95.6％的工程点和项目县项目供水能力达到设计能力，工程建设基本完成计划要求。

　　 9项项目管理指标中，管理保障情况较好，99％的工程点组织领导优良， 98.5％的工程点管理制度规范；在建设规范化程度方面，物资采购问题较多， 分别有15.6％的项目县和15.1％的工程点未按要求统一采购物资；施工队 伍选择和工程质量监督规范率都超过90％；工程验收方面，没有验收不规范 的现象存在，工程质量等级全部合格，优良率超过92％；资金管理方面，没有 管理不规范的情况，但是资金配套率较低，分别有31.2％的项目县和21.9％的工程点难以完成资金配套任务。

　　2项工程运行管理指标中，管理 机构与机制没有不规范的现象存在，供水水质方面，尚有6.2％的项目县和 8.3％的工程点供水水质不达标。

　　 分析结果，与组织机构运行效率和效能有关的17项指标中，3项为优良， 1项为合格以上，9项指标基本规范，4项指标在项目县和工程点存在一定比 例的不达标率。按照不达标率从高到低 排列，这四项指标为资金配套、物资采 购、施工队伍选择和供水水质。分析原 因，由于实施饮水解困工程的地区大都 为经济欠发达地区，地方财政紧张，群 众收入较低，因此配套资金很难落实， 造成部分工程建设标准略低，个别工程 的水质难以得到有效保证。同时，由于 饮水解困工程规模小、数量多，工程建 设的规范化也是一个逐步完善的过程， 因此，物资采购和施工队伍选择在前几年不够规范，拉低了总体规范水平。

三、项目建设管理评估

　　 项目建设管理通过建设管理制度 和细则、工程质量监督、工程验收、质 量等级、规范化管理程度5项指标进 行评估。采用模糊综合评价法对全国
23个省、自治区、直辖市和新疆生产 建设兵团随机抽查的64个农村饮水 解困项目县的205个供水工程建设管理情况的测评结果见表1。

　　1．管理制度评估

　　 为了加强工程建设管理，从国务院 部委到地方各级政府和有关部门都出 台了一系列管理办法和制度。国家发改 委、水利部制定了《农村饮水建设项目 管理办法》《关于进一步做好农村人畜 饮水解困工作的意见》；水利部印发了 《关于实施农村饮水解困工程的意见》《关于加强村镇供水工程管理的意见》；每个实施项目的省(自治区、直辖市)都制定了管理办法或实施细则；一些 地市直至县市也根据国家和地方的有 关规定，结合当地实际，制定了更详 细、更具体、更具操作性的管理办法和 规章制度。内容涉及前期工作、资金管 理和使用、工程设计与审批、施工队伍 选择、设备材料采购、施工质量控制、 项目验收及工程建后管理等。这些办 法和制度对项目的顺利实施，起到了 重要的保障作用。

　　 从表1看出，建设管理制度和细 则一项，在抽查的64个项目县当中， 建设项目建设规范化管理好与比较好 的项目县为43与21个，占抽查的项
目县总数的67.2％与32.8％；而在抽 查的205个供水工程当中，建设项目 建设规范化管理好与比较好的工程分 别为135和67个，占抽查的供水工程总数的65.8％与32.7％。

　　评估结论：

　　①100%的项目县和98.5%的工程建设规范化管理程度较高，具有较强的可操作性：

　　②有个别县及个别工程制定的规章制度与实施细则可操作性不强，有待于进一步提高。

　　2．物资采购评估

　　 根据项目要求，供水工程所需材料和设备的选择必须实行县级以上政 府统一招标采购，选取产品质量好，企 业信誉度高、价格相对合理的企业作为供货单位。

　　 从表1中可以看出，在所抽查的64个项目县当中有54个项目县、205个饮水工程当中有174个工程实行了 主要材料和设备由县级以上政府统一 组织招标投标，确定供货单位，所需管 材必须符合国家质量标准和卫生标 准，产品都有质量合格证和卫生合格 证。只有10个项目县没有做到统一采 购工程所需设备和物资，占所抽查项 目县的15.6％；在所抽查的205个饮 水解困工程当中也有31个供水工程没有实行政府集中采购，占所抽查工程的15.1％

　　评估结论：

　　①84.4%的项目县和84.9%的饮水工程都是按照要求由县（市）一级以上政府统一招标采购人畜饮水工程所需设备与物资。

　　②有少数项目县和少数工程没有做到统一采购，需要进一步加强规范管理。

　　 3．施工队伍选择评估

　　 根据项目要求，规模较大的集中 供水工程，应当推行项目法人责任制、 招标投标制和建设监理制；小型分散 的供水工程，应当公开选择具有相应施工资质的施工队伍。

　　 从表1可以看出，施工队伍选择 —项，符合规范标准与较规范的占抽 查项目县或抽查工程的90％以上，说 明90％以卜的工程对施工队伍选择实 行了公开招标或邀请招标，对重点工 程实行了“三制”；根据专家组的调查， 所有50万元以上的集中供水工程全 部实行了招标投标制、项目法人责任制和建设监理制。

　　 人畜饮水项目较分散且规模较 小，因此仍有6.8％的工程没有公开选 择施工队伍，这主要是因为工程投资 小，并且人饮困难地区大都经济条件比较差。

　　 在施工队伍选择方面，山东省的 经验值得推广。山东省招远市针对人 畜饮水项目工程规模小、投资少、位置 偏僻、施工难度大等特点，充分发挥水 利行业优势，安排水务局下属的市水 利建设公司、市水利设备安装公司和 自来水安装公司3个有水利建设资质 的施工队伍施工，这样便于水务局统
—组织协调，施工安装费用执行国家 定额，由市财政局组织审计，既保证了 施工质量，降低了安装成本，又保证了建后服务的长期性。

　　评估结论：

　　 ①90.6%的项目县与90.7%的饮水工程实行了招标投标制，公开选择了施工队伍；

　　②有少数工程未公开选择工程队伍，需要进一步规范管理。

　　 4．工程质量监督评估

　　 根据项目要求，工程质量监督应当“建立工程质量行政领导责任制， 100万元以上的集中供水工程实行‘三制’，小型分散工程建立现场巡查
制、现场技术人员落实。”

　　 从表1可以看出，工程质量监督管理规范和较规范两项占所抽查的项 目县与所抽查工程的96.9％和95.6％，这说明全国绝大部分项目县的 绝大部分工程在工程质量监督管理方面做得很好，专家调查组的调查报告 也证实了这一结果。所有投资在100万元以上的集中供水工程，都按照基本建设程序要求，严格执行了“项目法人责任制，招标投标制，工程监理制”等“三制”管理；对小型分散工程，绝大部分项目县聘请专门的监理单位和人 员，根据工程的分布情况，实行分片巡回监理。巡回监理既有检查督促的功 能，又能起到指导的作用，有效地解决了农村饮水工程点多、分散、单个工程
规模小、质量控制难等问题。

　　评估结论：

　　①96.9%的项目县和95.6%的饮水工程质量监督管理规范；

　　②100万元以上的集中供水工程全部实行了“三制”；

　　③小型分散工程实行了分片巡回监理，现场技术指导人员基本落实。

　　 5．工程验收评估

　　 根据项目要求，工程建成后必须及时组织验收，并按要求评定工程质 量等级，将验收资料归档成册。

　　 由表1可以看出，工程验收规范与较规范两项分别占所抽查项目县与 工程总数的60.9％～63.9％与31.3％、30.7％，说明有60.9％～63.9％的供水工 程都严格执行了竣工验收程序并具备完善的验收报告；有31％的供水工程 都比较严格地执行了竣工验收程序并具备比较完整的验收报告，但验收不 够及时；有个别工程没有按规定执行竣工验收程序或没有完整的竣工验收 报告；工程验收不规范的选项为零，这说明所有的工程都是经过验收后才使用的。

　　 河南省工程验收工作做得很好，为了确保农村饮水解困工程的质量， 他们加大了监督验收力度：首先是阶 段验收，重点对集中工程的基础部位、 隐蔽工程及时进行阶段验收；二是工 程竣工验收，先由建设单位进行自检 初验，再由县水利局、计委、财政局等 部门组成联合验收小组进行验收，然 后由省、市分级验收；三是建档立卡， 工程建成通过验收后，填写“人饮工程 卡”，据实填写工程建设内容，并由受益村、户代表签字，建档销号。

　　 由表1看出，全国农村饮水解困 工程质量的优良率达到了92％以上， 这是因为在供水工程建设当中，具有 一定规模的集中供水工程项目实行了 “项目法人责任制、招标投标制、建设 监理制”管理，对于分散的小型饮水工 程则通过严把施工队伍选择关、材料 设备采购关、工程质量监督关以及工 程竣工验收关等四个关口，确保了工程的建设质量。

　　 “农村饮水解困工程县级项目办 负责人问卷调查”中项目区农户对饮 水工程质量的满意程度一项中，有 92％的项目办负责人认为，农户对项 目工程质量非常满意，只有8％的项目 办负责人认为，农户对项目工程质量 比较满意。这也从另一个侧面印证了 农村人饮解困工程的建设质量是好 的，所采取的建设管理措施是切实可行的。

　　评估结论：

　　①所有的工程都是经过验收后才使用的；

　　②工程质量的优良率达到了92%以上；

　　③个别工程验收不够及时，或验收报告不完整。

　　 6．资金使用规范化管理评估

　　 根据国家发改委、水利部规定，各种渠道筹集的饮水解困资金要统筹安排、专户立账，按工程建设进度报账后拨付。 专家调查组此次重点审查了项目县及工程资金的使用管理情况、是否有审 计报告。结果表明，绝大部分项目县及工程都有比较完整的审计报告，制定了比 较严格的财务管理办法，实行了解困资金专户储存以及县市报账制。由表1可以 看出，资金管理规范与较规范两项分别占所抽查项目县与所抽查的工程总数的 58.5％～65.60%与32.8％～40%，这说明全国各地的资金规范化管理程度很高，基本 上杜绝了资金被挤占与挪用的现象。这与专家调查组的调查结果是一致的。

　　评估结论：98.4%的项目县和98.5%的饮水工程资金规范化管理程度很高，有比较严格的财务管理办法和报账制度，实行了专户储存。

　 7．新技术、新工艺采用评估

　　 在农村饮水解困项目中，大力提倡、推广应用新技术、新工艺，以带来 费省效宏的结果。由表l看出，新技术、新工艺采用好的项日县与工程分 别占抽查总数的25％与26.3％，而采用较好的项目县与工程分别占抽查总数 的56.3％与54.1％，这说明新技术、新工艺的采用在农村饮水工程建设中很 受欢迎。没有推广应用新技术、新工艺有三种情况：一是有些项目本身目前 没有什么新技术、新工艺可采用；二是受财力制约；三是宣传引导不够。

　　 全国各地在饮水解困项目建设中研发了很多新技术与新工艺，应该大力 推广。例如，安徽省针对—些地区利用地形自然形成的高差，将水池建在高地 上，以花费相对比较少的资金建成了集中供水工程。河北省沧州市在有关科研机 构的帮助下，成功地完成厂苦咸水淡化和改水降氟技术攻关，建成了苦咸水淡 化和改水降氟的净化水站，通过丁国家的鉴定。这项措施为在苦咸水和高氟水 区域寻求饮用水资源探索出一条新途径。湖北省宜都市研究采用预制拼装式水 窖工艺施工，与同样规格的现浇水窖相比可降低工程造价1/2，简化了施工程 序，可规模化生产，便于质量监控，施工安装方便，加快了施工进度。这一工艺已被 全省普遍采用，现已完成预制拼装水窖18500多口，单窖投资可控制在1000元以内，计算可节省投资1000多万元。

　　评估结论：针对农村饮水解困项目研发的新技术、新工艺很多，但交流推广力度不够，需进一步宣传推广应用这些新技术、新工艺。　

项目完成情况评估

　　 农村饮水解困项目完成情况用完成投资、资金配套、解困人数、供水能 力四项指标作为主要评估指标。采用模糊综合评价法对全国23个省、自治
区、直辖市和新疆建设兵团随机抽查的64个农村饮水解困项目县的205个供水工程，进行项目完成情况的测评，结果见表2。

一、投资完成情况评估

　　 完成投资的要求是实际投资任务达到计划投资。从表2看出，在所抽查的项目县或工程的投资完成情况的调 查中，实际完成投资达到计划投资90％以上的项目县(或工程)，占所抽 查县(或工程)的81.3％(85.4％)，达到计划投资70％～90％的项目县(或工程)，占所抽查项目县(或工程)的 18.7％(10.2％)，达到计划投资70％以下的县没有，达到计划投资70％以下的工程只有4％。

　　评估结论：

　　①饮水解困投资完成情况良好，100%的项目县和95.6%的工程实际投资与计划投资基本一致；

　　②有个别工程实际投资额达到计划投资额70%以下，原因是在所抽查的工程中有个别工程还没有完工。

二、配套资金到位情况评估

　　 《农村人畜饮水项目建设管理办法》规定，“农村人畜饮水项目所需资金，由中央、地方和受益群众共同负 担”“地方配套资金由省、地、县、乡财政在地方年度计划中落实。”由表2看出，有37.5％的项目县和57.1％的工 程配套资金达到100％，有31.3％的项目县和21％的工程配套资金未达到50％，这说明有部分县或工程的配套资金不到位，从而加大了农民投入。

　　 专家组调查报告反映，配套资金到位率低的项目县或工程大都在西部贫困地区。虽然国家在下拨资金以及 规定资金配套比例的时候，已经考虑到西部贫困的现实，给予了倾斜政策， 但是西部地区配套资金的到位率还是较低，原因有二：一是西部地区财政困难；二是西部地区饮水困难人口多、投资额大，虽然配套资金比例低，但所需配套资金总额较高。

　　评估结论：

　　①东部、中部地区各省市配套资金完成情况较好；

　　②西部地区各省市配套资金完成情况较差；

　　③资金配套不到位，加大了农民投入的比例，但工程建设任务均完成。

三、群众投资投劳意愿评估

　　 “农村饮水解困项目评估农户问 卷调查”结果表明，98.9％的农户表示愿意支付投劳，96.6％的农户表示愿意 支付投资。说明绝大多数农产愿意支付投劳投资。相比之下，农户更愿意以 投劳的方式参与到工程建设中来。无论是从意愿，实际支付能力和对供水 工程投劳、投资的满意度上看，投劳都高于投资，这和项目所在农村地区经 济贫困但是劳动力相对富足的情况是相对应的。这说明老百姓再也不愿承 受无水吃、远距离担水、水质不好的现状，迫切要求解决吃水问题，同时也说 明党和政府所制定的投劳投资标准易于被群众接受。 “农村饮水解困项目评估县级项目办负责人问卷调查”中农产集资的 落实情况调查结果表明，共有超过80％的被调查者认为，多数或绝大多 数的农产集资能落实；只有9.4％的项目办负责人认为，大约半数农户集资能落实；有7.8％的项目办负责人认 为，只有少部分农户集资能落实。

　　评估结论：

　　①农民十分愿意并且有能力支付饮水工程所需要的投劳和投资；

　　②投劳和投资相比，农民更倾向于投劳。

四、建设规模评估

　　 饮水解困项目建设规模主要通过解困人数与供水能力两个指标来评 估。由表2看出，有84.4％的项目县和83.4％的工程完成计划解困人数100％
以上，有15.6％的项目县和14.1％的工程完成计划解困人数80％～100％之间， 完成计划解困人数80％以下的项目县没有，只有2.5％的工程完成计划解困 人数80％以下。这是因为个别工程在建成后，有的农户不愿意交纳水费，仍 使用自已打的手压井取水；有的供水工程建成后，随着当地人口的增长，饮用供水工程之水的人数增多，导致部 分供水工程的解困人数超过计划解困人数。从解困人数的总体情况来看，实际工程规模与计划规模比较一致。

　　 从工程的供水能力来看，由表2可知，有100％的项目县和95.6％的工程实际供水能力达到设计供水能力 80％以上；有3.4％的工程实际供水能力达到设计供水能力的50％～80％；只 有1％的工程实际供水能力在设计供水能力的50％以下，这说明从供水能力来看，有极个别工程的实际建设规 模比计划规模小。但是，农民的收入普遍偏低，即使用水很方便，也不舍得像 城市人那样用水，农民每人每月大概只用lm3的水，用水量很小，因此尽管 极个别工程的供水能力没有达到设计要求，但生活用水量还是够用的。从供水能力指标来看，实际工程规模基本达到设计工程规模。

五、解困程度评估

　　 2000年制定的“农村人饮困难标准是指居民点到取水点的水平距离大 于1～2km或垂直高差超过lOOm，正常年份连续缺水70～100天；水源型氟病
区为饮用水含氟量超过1.1mg/L，当地出生8~15岁人群中氟斑牙患病率大于 30％，出现氟骨症病人。”按照此标准，此次人饮解困任务已基本完成。但是原 来规划的农村饮水工程只考虑饮水解困的因素，人均投资少，加上农民收入低，很多水厂供水管网因没有人户资 金，只铺到了村(社)公共取水点，农户仍然要远距离取水，自来水人户率低。

　　 随着人们生活水平的不断提高，人们解决吃水困难的标准也在提高。“农村饮水解困工程县级项目办负责 人问卷调查”中对供水工程存在的问题的回答“认为标准低，供水只到集中供水点”最具有普遍性，这也验证了现行的饮水解困方便程度偏低。

　　 另外，有一些地区的农村饮用水存在高氟、高砷、苦咸、污染及血吸虫等水质问题，严重影响着人民群众的身体健 康。因此，饮水水质不达标，也是当前农村饮水困难的一个重要方面。

　　评估结论：

　　①2000年制定的饮水解困任务已基本完成；

　　②2000年制定的饮水解困方便程度偏低，与全面建设小康社会的目标不相适应；

　　③希望提高　饮水解困标准，进一步加大饮水解困投资力度。

项目运行管理与可持续性评估

　　 国家以巨额资金投入建设的农村供水工程，必须通过健全合理的建后运 行管理来保障其长期可持续使用。其中产权明晰、管理责任落实，是工程良好 运行和长期持续的制度基础，水价制定和有效收取是满足工程运行维护费用 和折旧费用、保障工程长期持续运行的物质基础，进行水质管理和保持水源稳 定、采取技术措施和加强宣传教育是工程长期持续良好运行的重要保障。

一、管理体制评估

　　 农村饮水解困工程的建后运行管理问题，核心是管理体制和经营机制。 主要目标是实现工程产权明晰，运行管理科学规范，责、权、利明确。在这个 基础上，才可能实现一系列激励机制，加强水费计收，满足工程维护管理和更新建设的需要。 对农户调查问卷的分析表明，农户对用水制度、管水制度、财务制度和管理人员的满意度都超过85％。

　　 对64个项目县进行实地调查之后进行的专家测评结果表明，对管理 机构与机制、水价与水费、技术服务与培训三项指标，其评价显著低于对供水水质、水质监测和供水保证率的评 价。尽管如此，认为管理机构与机制规范的工程达到56％，较规范的达到42％，合计达到了98％。在总体良好的 前提下，也存在一定问题，这些问题或者是地区性的，或者是与特定工程类型有关。对项目负责人问卷的分析表 明，在机构与管理方面，相对比较突出的问题依次为：“管理机构职责不落实”“工程产权不清，人为破坏设施，人为污染水源”“财务不公开或不透明”这些问题都涉及工程的移交和管理方式和由此造成的产权明晰问题。

　　 农户对投资投劳、水价标准和财务制度的满意程度都超过85％，但是 在各项指标中相对偏低，它们都直接与农产的经济支出相关。这一方面可以解释为农户承受能力的问题，同时 也反映了经济发展水平不同的地区，政府财政能力不同和管理方式不同导 致真实的运行管理效率不同，对农户投入的产权安排也不同。

　　1．工程的移交、管理和产权界定

　　本次抽查的205处工程的建后移交和管理采取了不同的形式。对各种 形式没有进行详细统计，概括起来有以下几种：

　　 (1)在较大规模的农村集中联片供水工程的管理中，一般由水利部门组建管理站或组织成立法人实体，在不同程 度上采取公司化运作、租赁和承包的经营方式。有些地区也选择通过乡镇范围内的供水公司管理。

　　 (2)分散和小型的供水工程一般交由村集体管理或者组织跨村的供水中心或供水协会等用水合作组织管理。

　　 (3)类似水窖、压水井、小水池等微型饮水工程，或者其他以户或少数联户建设的分散式供水工程，按照“自 建、自有、自用、自管”的原则，从建设阶段开始就由受益农户自行管理。

　　 (4)经济发展水平相对较高的地区，在国家主导的农村饮水解困工程之外由私人投资建设的模式，也逐渐 浮出水面。如安徽肥东县八斗镇2001年国家实施农村饮水解困工程，投资15万元打了1口辐射井，解决了饮水 水源问题。但由于资金投入较少，其他配套设施不全，工程很难发挥更大效益。2004年初，合肥市金诚自来水公 司(民营企业)与镇政府签订承包经营合同，投资80万元建设自来水厂房，铺设管道10km，使3200多人用上了自来水，每立方米水收费1.5元，群众十分 满意。这是又一种新型的投资方式，导致新型的管理方式和产权安排。

　　 由于工程建设中来自国补资金、当地政府配套资金和群众自筹资金乃 至社会筹集资金的份额不同，根据产权明晰的要求，并考虑到不同类型工
程的规模和供水范围不同，各地农村饮水解困工程的建后移交和管理采取 了不同的形式是正确和必要的。随着工程规模增加和投资来源复杂化，产权明晰的难度也随之增加，如何采取 多元、灵活的方式进一步明晰产权，需要继续研究探索。

　　 本次对23个省份调查表明，大型工程，一般由水利部门作为县区级以上政府的产权代表、工程影响地的地 方政府和提供较多投资的个人等各方同时参与管理。在具体经营管理方式上，采取包括承包、租赁、股份制、业主 制等多种形式。对分散小型的工程，产权归属用水合作组织。如水窖、压水井、小水池等微型供水工程，产权属于农户自己。

　　评估结论：各地工程建后产权界定具体方式的差异，体现了当地社会经济发展水平和管理水平的限制，也体现了不同规模的工程经营管理社 化和市场化水平的差异，这将深刻影响工程产权明晰的程度和运行管理的效率，从而也决定工程的可持续性。　

　　2．不同产权界定下不同管理方式的管理效率和可持续性的差异

　　 农村饮水解困项目满意度和可持续性专家评判结果表明，在抽查的64个项目县中，满意度和项目可持续性 两项指标专家评判为“满意”或“好”的占项目县总数的80％和28％，“比较满意”或“较好”的占项目县总数的 20％和59％。在抽查的205处工程中，两项指标专家评判为“满意”或“好”的 分别为76％和42％，“比较满意”或“较好”的占工程数的22％和52％。总体看来，工程运行管理方式及其影响下的可持续性较好(见表3)。

　　(1)不同管理方式的利弊分析

　　 同前所述，本次调查的64个项目县、205处工程的建后管理主要有三种方式：一是水利部门主导管理；二是 村集体主导管理；三是农户自我管理。它们对产权有不同的界定，由此导致不同的经济效率和可持续性。

　　 ①水利部门直接管理工程。由水利部门及其卜属的水管部门直接管理的工程，产权的主体仍然属于水利部门， 正程管理一定程度上是水利部门行政管理职能的延伸。存在的问题是，作为政府部门，维持成本和收益平衡的 激励机制不足。为此需要加强激励机制建设。比较有效的方式是，通过面向全社会的竞标出让工程经营权，实 现所有权和经营权分离，在核定水价的基础上由经营者负责工程运行维护。

　　 ②村集体管理工程。由村集体直接管理的工程，需要对具体管理方式进行更严格的界定，，在山东省村一级的供水 工程管理中，工程或者由村组织集体管理，实质亡是实行村干部兼职管理工程，从水费中收取报酬的做法；或者实 行由村民选出的管理小组管理工程、收取水费的方式，从水费中收取报酬，管理工程。在跨村的供水工程管理中，往 往成立供水中心，由乡镇一级自来水公；习负责工程管护、水质监测和设备维修，人员工资部分来自水费，部分从镇 财政中支出。此外，供水协会也是一种常见的管理形式。第一种方式的可行性较差。反之，通过村民民主参与和承包、 租赁以及公司化管理的方式，可以更好地保障工程良好运行和可持续性。

　　 ③农户和私人投资者自我管理工程。对于水窖、压水井、小水池等单户、 微型饮水工程，各地都采取由农产自己建设管理的方式。相比之下，这种方式 的产权明晰程度是最高的。在实际调查中，农户对这种类型工程的满意度总体 上最高。在国家主导的农村饮水解困工程之外由私人投资建设、承包管理的模式，反映了公益事业打破政府垄断，引 进市场经济模式后新的产权管理思路，证实了公益性工程更进一步采取市场经济模式是可行的。

　　 (2)地区差异分析

　　 调查结果表明，运行管理方式中的产权问题紧密联系于工程类型，而 不同地区的工程类型取向又有所不同。南方缺水主要表现为工程性缺水，所以较少采取集中供水工程。因此，在 南方地区的农村饮水解困工程中，产权问题相对简单，也解决得更好。这样 一来，工程移交和管理的方式，及其导致的运行管理效率和可持续性问题，就在一定程度上成为地区性问题。

　　评估结论：

　　①一般集中供水工程和分散供水工程在移交和运行管理方式上，仍然拘泥于政府主导公益事业的传统思路，与体制创新不足和国家 对农村饮水工程涉及的深层体制问题缺少安排有关，基改进的空间很大。

　　②工程移交和管理的方式及其导致的运行管理效率和可持性问题，在一定程度上具有地区性。

　　3．运行管理中的群众参与

　　 有88.7％的县级项目办负责人认为绝大多数或大多数工程的水价制定邀请了农产的参与，但是农产问卷分 析表明，农户对工程后期运作管理制度并不是很清楚，对集中供水工程的运行管理制度来说，更是如此。在回答 所用的供水工程管理方式属于何种类型的时候，农户对集中供水工程的管理方式有一半以上发生误解。对于供水 工程管理制度，为数不少的农户甚至完全不知道其存在。这反映了宣传教育和相关培训没有完全到位。通过对问
卷的分析表明，在调查的农户中，61.3％的农户认为在集中供水工程(乡镇集中供水工程和跨行政村的集中供 水工程)管理中，有自己村的人参与管理，16.9％的农产认为没有，21.8％的农户没有明确态度。农户问卷分析 还表明，农户的知情和参与程度显著影响农户对工程运行管理的满意程度。
在不同地区和不同类型工程，采取的运行管理方式不同，农产的参与程度也不同。在调查中发现，使用单户工程 如水窖等的农产，对工程管理和进一步扩展都有非常高的自主性和积极性，基于对工程管理维护各个方面充分了解， 而对未来发展有明确的预期。

　　 4．运行管理的机构与机制

　　 根据专家在对205处工程进行实地调查后所作的评价表明，在工程管理机构及其机制方面，61％的工程被 认为是规范的，37.6％的工程被认为是比较规范的，1.5％的工程被认为是欠规范的(见表3)。

　　 总体看来，农村饮水解困工程的运行管理是比较好的。农户对有关工程运行管理的各项指标的满意程度比较高。但对于涉及工程运行管理体制与机制层面的其他指标，农产的评价不太稳定，农户对工程后期运行管理的“软件”层面，较之对工程建成后的“硬件基础”方面，有更多的保留见。 农村饮水解困工程是一个新生事物，是我国大规模公益事业的崭新实 践，科学可行的管理机构与机制必须反复尝试，既不能落人过去传统行政 管理思维的窠臼，也不能完全照搬市场经济的现成模式，的确有相当难度。 调查中发现，有关集中供水工程管理机构与机制的改革措施在各地都有所 推进。在制度方面，一般按照精简高效原则设置管理岗位，对管护人员实行 聘任制，推行管理目标责任制，依法签订合同，建立水价制度、供用水合同制度和财务管理制度等。

　　评估结论：运行管理的机构与机制尚　未成熟完备，正处于探索之中，各地都有所推进。

二、水价与水费评估

　　 1．水价政策落实程度

　　 专家评价的结果表明，有36.％的工程的水价和水费管理被认为是规范的，53.％的工程在这方面是比较规范 的，6.％和3.％的工程被认为是欠规范和不规范的。专家对水价制定的规范 程度是有所保留的，对少数工程的水价制定甚至予以否定。虽然有88.％的县 级项目办负责人认为绝大多数或大多数工程的水价制定邀请了农户参与(见 表4)，但是根据对农产调查的结果，农户对运行管理的参与程度不够高，这也包括对水价制定的参与。由此可见，一 方面，尽管存在种种困难，包括在工程的公益事业性质和经营性质之间、农户 的接受能力和工程成本要求之间进行平衡等，大部分工程仍然制定了比较规 范的水价。但是受到技术困难、农户对水价制定的参与水平等因素的影响，水价制定的规范程度显然也受到影响。在 各地的调查报告中，水价制定中存在的问题也普遍有所反映。

　　 各地一般都采取定额供水、计量收费、超额加价的水价标准。如辽宁省 按市场机制运行，实行新水新价，水价经物价主管部门批准后，按价收费。但 是在一些地区，普遍存在按照人头和牲畜数量计算水价的方式，，表面上的 理由是由于面临农民承受能力和水费计收硬件设施建设的困难，而不得不 迁就需求一方，制定较低的水价标准。由于折旧费用保存和维修费用使用等 方面的制度不完善，相当多的工程在水价中主要包含电费和管理费，而未加入折旧和维修费用。对此应该进一步予以规范。

　　评估结论：

　　①大部分工程制定了比较规范的水价，但由于受技术困难、农户对水价制定的参与等因素的影响，水价制定的规范程度普遍爱到影响。

　　 ②一些地区水价偏低，水价中未能反映折旧和维修费用。有的地方存在按照人头和牧畜数量计算水价的方式，对此应进一步规范。

　　2．水价的可接受程度

　　 在不同类型的供水工程中，农户对水价的接受程度不同。农户满意度 在单户供水工程中最高(无水价问题)，其次是集中供水工程，分散供水 最低。农产对工程运行管理的满意度，其实主要是对直接涉及自身经济利益 的用水费用的满意程度。因此这也基本反映了不同类型工程中农户对水价
的满意度的差异。不过在分散供水工程中，农产对水价的满意度也接近 85％。项目负责人问卷也验证了绝大多数农户对水价的认可。

　　 在各地的调查中发现，集中供水工程的水价是比较高的，而且对于没有人 户的工程来说，农户还需要负担到各个供水点的运水费用。但农民仍然表示较之此前艰苦的用水条件下的人力物力支出要省很多，水价可以接受。

　　 此外，农民对水价的接受程度还密切联系于水价标准制定程序和此后收 取水费的管理制度的规范性，以及农户对制定水价的参与程度。单户供水工程 一般指一家一户的水池、水窖、早井等微型供水工程，实行农户自建、自有、自 管、自用体制，并且不涉及水价、水费问题，所以农户对其满意度较高。集中供 水工程，多由水利部门管理或者专业的管水组织来管理，制度规范性高，服务 质量高，经物价部门批准后的水价，任何人都必须遵守。而在分散供水工程 中，多采取“一事一议、民主决策”的办法，希望受益农户可以协商解决问题， 制度设计的灵活性比不上单户供水工程。而且分散供水的水质和水量的保证 程度都较集中供水和单户供水为低，制定出使多数农户都满意的用水、管水和 财务制度的协商成本也比较高。农户调查问卷的分析中，对“有自村人参与管 理”和“无自村人参与管理”两组农户对工程各项的满意度进行对比后发现，前者在各个方面都高于后者。

　　 在农户问卷调查的分析中，对经济条件较差和较好的两组农户的满意度 进行比较，发现前者对包括水价水费在内的工程运行管理的认同程度远远低于后者。这是因为经济因素会显著影响农户对水价的接受程度。在项目建设针对的贫困地区，农户因为特殊贫困的经 济条件和缺少付费用水的意识、健康生活的观念，对水价制定有不同意见。此 外，对于部分因为客观原因造成工程运行成本过高的供水工程如干旱地区 集中供水工程中的高扬水工程，水价按照保本原则计算，必然会面临群众 难以承受的问题，需要有特殊的对策。

　　评估结论：

　　①总体上看，农户对水价的接受程度较高；

　　②水价的接受程度与地区的经济状况相关，贫困地区的接受程度较低；

　　③水价的接受程度与农户的参与程度有关，越是民主自主管理的方式，越能使农户满意；

　　④水价制定和水费计收不单纯是一个经济问题，其至主要不是一个经济问题，而首先是一个管理和制度问题，尤其是产权明确的基础上 农户充分参与管理的问题。

　　3．水费计收、管理、使用及其监督

　　 调查结果表明：70.5％的项目负责人认为90％以上的农产可以按时缴纳 水费；26.2％的项目负责人认为70％以上农户可以按时缴纳水费。这表明
水费汁收水平在工程和地区之间存在差异。由前述农户对水价较高的接受 程度(高于86％)实际上也可以预期相应较高的水费计收水平。

　　 各地在水费计收方面采取灵活多样的方式，一定程度上保障厂水价确定 后水费能够顺利计收。如黑龙江省委托村集体或管井专业户经营和收费，实行 井房总表控制、人户分表计费的办法，代收代缴，依次上缴自来水公司。实施中主要还有“以地养井”“以房养井”“个 人承包收取水费”形式。大部分村屯采取个人承包收取水费(限价)的形式。

　　 水费的管理和使用一般由水利部门主导(对大型集中供水工程)或者由 村集体及其指定的管理人员负责。监督管理制度已经初步建立。

　　 调查中发现影响水费计收的因素主要有以下几种：

　　 (1)水价制定因素。水费计收的主要问题来自水价制定。水价制定牵涉 因素多，需要因地制宜，还要兼顾经济合理与农户的接受程度，由此导致的技术性困难，短期内难以解决。

　　 (2)管理制度因素。由于对电费、人员报酬以外的资金能否保证专用的 制度还不尽完备，农产对水价制定的公平性和水费管理的安全性有所顾 虑，交费的积极性受到影响。尤其对于折旧费用的存储和管理，制度上还不 成熟，导致多数地区折旧费没有收取。部分收取了折旧费的工程，也未做到专户储存。

　　 (3)用水量计量因素。水表等的安装需要相当的投入，且使用水表后仍 存在偷漏的现象，并只是适用于人户工程，因此导致相当多的工程只能按照人头收取水费。

　　 (4)管理方式因素。工程管理方式不够合理，也导致水费收取不足或面临困难。以河南省为例，目前普遍采用 的是先定水价然后农民竞标承包。一般是一人或两人承包，以电工为主。农民由于实行水表计量，用水很省，一人 一月一立方米左右，承包人收不抵支，有的承包一年后不再承包了；有的不得已提高水价。这种管理制度当然不 可能持续下去，由此造成水费收取的困难。

　　评估结论：

　　①水费计收基本上可以及时和如数完成，监督客理制度已经初步建立；

　　②多数地区折旧费没有收取，部分收取好折旧费的工程，未做到专户存储；

　　③影响水费计收的因素很多，需要具体问题具体分析，提出相应的解决办法。

　　4．水费计收与工程运行的良性互动

　　 本次调查专家测评认为，42％的工程可持续性是好的，51.7％的工程的可持续性是较好的，6.3％的工程可持 续性尚可。根据项目负责人间卷的分析，73.4％的负责人认为，绝大多数项 目可以长期维持，能够在比较长的时间内解决饮水问题。23.4％的项目负责 人认为，多数项目可以长期维持，能够在比较长的时间内解决饮水问题。占 总数3.1％的项目负责人认为只有大约一半的工程可以维持。这显示绝大部分项目可持续性良好；对少数地区 来讲，工程可持续性令人忧虑。由于一部分已建工程的管理维护制度还不够落实，一些工程没有制定供水成本核 算与管理办法，只出台了一些临时性的暂定水价办法，主要收取了电费和管理费，没有对工程折旧和维修成本 进行核算，也未提取折旧费。这将影响工程的长期使用。

　　 “运转资金问题”被项目负责人认为是制约工程长期运转的最主要因素 之一。结合上面对农产缴费情况的分析，可以认为，当前向农户收取的水费 标准是偏低的(还可参照农产问卷中对收取水费标准的有关问卷结果)，向 农户收取的水费不足以完全解决工程的持续运行问题。解决饮水工程的可
持续性，需要在完善水价核算、提高向农户收取的水费上想办法，在当前农 户承受能力有限的情况下，还需要有更多和更为有效的措施。各地在这方面已经做出了有益的尝试。

　　 相当多的地区采取所谓以房养水、以地养水等模式，在水费之外，以 房产和耕地的收益补偿管理环节和工程运行环节的成本，保障工程长期运行收支平衡。此外，如湖北省在建立解 困工程项目保险制方面进行了有益的探索。巴东县针对山体易滑坡造成水 利工程被毁的实际，每窖每年投入1元保险费，对2002年度饮水解困项目工程进行自然灾害保险，解除受益农户后顾之忧。2003年一场泥石流灾害 造成一村内3个水窖被毁，保险公司及时对每个水窖赔偿了1000元，保证 了修复工作顺利进行。与此类似，河北省涉县水利部门与保险公司联合，创 办了机井保险服务，将机井纳入社会保险。市场机制介入工程可持续性保障，是一种新颖的思路。

　　评估结论：

　　①向农户收取的水费不足以完全解决工程的持续运行问题；

　　②解决工程的持续运行问题各地正在进行有益的探索，其中更多依靠保险等市场机制保障工程可持续性，是一种新颖的思路。

三、水质管理和水源稳定性评估

　　 1．事前水质勘查的可靠性和运行后水质的达标程度

　　 在农户问卷调查中，对比各种原因引起的饮水困难的地区农产的满意 程度，总的说来，除了氟、砷含量高的地区，其他地区的水质满意度均高于
水量满意度，达到90％以上。这是因为农村饮水解困一期项目主要解决水量 水质达不到基本水准的贫困农村地区的饮水问题，总体上工程供水水质较
之此前都有大幅度提高，因此农户主观的满意度都很高。只是在氟、砷含量 高的地区，水质满意度则低于水量满意度。因此，在氟、神含量高、水质特别 差的地区，特别需要进一步强调水质监测，开展水质安全工作。总体上，对 工程的专家测评结果表明，91.7％的工程供水水质达标，8.3％的工程供水水质不达标。这可以大致验证上述农户的满意度。

　　2．日常水质管理和水源地的保护

　　 专家测评中，分别有27.8％和50.7％的工程，其水质监测是规范和比 较规范的。有21.5％的工程，其水质监测是欠规范和不规范的。同时，农户认 为水质好的比例也达到了95％以上。这说明，在涉及面如此广泛的农村饮 水解困工程的运行管理中，经过努力，仍然达到了相当高的水质管理水准。 但是由于水质监测涉及农民饮水安全，从根本上影响农村饮水解困目标的完成质量，有必要进—步提高水平，保障供水水质。

　　 在加强水质监测之外，各地对日常水质管理采取了一定的措施，包括建设水源的封闭设施，制定管护水源 地的制度规范等。但是部分地区也存在一些疏漏。在水质型缺水的地区如 广大的南方地区，水质管理和水源地保护格外重要；但是对各种复杂的外 部原因造成的水源污染和水源地破坏，却缺少足够的防范措施，，例如在广 西壮族自治区，降雨量大，水资源较为丰富，但水环境污染形势严峻。在检查 过程中发现，主要是水源污染和沿海地区海水入侵所致，因此水源保护特别是供水水源的保护，显得尤为重要。

　　评估结论：

　　对于关系工程运行质量和长期持续的水质管理和水源地保护问题，制度化建设略显滞后，水质管理制度还需进一步严格。

四、供水保证率评估

　　 专家测评结果的分析表明，94.6％的工程供水保障率达标，只有4.9％的 工程供水保障率不达标。与此相应，农产调查表明，只有0.6％的农户表示其用水量不够。

　　 在调查中发现，工程供水保障率未能达标的情况有以下几种：一是个 别工程因为基础设施如人户管道与水压水量不匹配或者老化，导致供水保 证率不足。还有因为水源发生变化或者事前勘查不准确，导致工程供水保 证率受到一定影响。二是工程水价偏高而用水量不足、不得已调低水价又 难以保证保本经营、供水越多亏损越多，导致工程在有能力更多供水的情 况下，供水量小于计划供水量。这个问题涉及深层次的管理体制，不易解决， 可能长期内影响工程效益的发挥。这种现象主要存在于一些供水条件特殊 困难、以高成本供水的集中供水工程中。三是供水工程设计用水量普遍偏 大，设备选型较大，目前很难达到设计供水能力，导致个别项目进度缓慢，人户率较差，影响了工程效益的发挥。

　　 针对上述各方面问题，需要建立明确完备的供水保障机制，以保障工程 效益的良好发挥。但是根据在各地的调查，这个问题尚未引起足够的重视。

　　评估结论：

　　①绝大多数工程供水保证率符合要求；

　　②影响供水保证率的因素很多，如事前水源勘查和工程立项、规则、配套基础设施如入户管道等的建设，运行管理方式及其水 价水费制度，都影响工程的供水保证率和效益发挥；

　　③对供水保证率必须进行更严格的范管理，建立供水保障机制。　　

五、技术措施与宣传培训评估

　　 1．新技术的采用和推广

　　 本次调查中有26.3％的工程在新技术和新工艺的采用方面表现优秀， 54.1％的工程表现良好。这说明各地在采取新技术和新工艺建设农村饮水解
困工程方面是积极的。各地调查报告也充分反映了新技术和新工艺对提高工程适用性和工程效益的显著作用。

　　 新技术可以适应各地千差万别的具体情况，甚至克服自然条件等造成 的瓶颈限制，增加农村饮水解困工程的覆盖面，降低建设和运行成本，并可
能促成新的饮水解困模式出现。湖北省宜都市研究采用预制拼装式水窖工艺施工，与同样规格的现浇水窖相比 可降低工程造价1/2，简化了施工程序，可规模化生产，便于质量监控，施工安装方便，加快了施工进度。这一工艺 已被全省普遍采用，现已完成预制拼装水窖18500多口，单窖投资可控制在
1000元以内，预计可节省投资1000多万元。荆门市研究推广了预制构件蒸汽 养护工艺，大大增强了预制水窖的强度。通过大力研究和推广运用新工艺， 大大推动了在全省农村饮水解困工程中占有重要地位的水窖建设。在宁夏回 族自治区，此次调查发现，除了集中供水工程采取诸如变频供水设备、反渗透 净化水设备等科技含量高的先进技术和设备之外，石嘴山市为解决苦咸水地 区的饮水困难，采用通过太阳能温室蒸馏淡化技术获取饮用水的小型工程，投 资不过2000元的一个温室大棚可以提供70～80L/d的供水量。这种新技术拓 宽广具有管理优势和资金优势的单户—工程的适用范围。有必要进一步推广新 技术新工艺，并在全局和战略层面考虑它对项目实施的影响。

　　2．节水观念、节水技术的宣传与普及

　　 本次调查将节水观念的培养和对节水技术的推广普及，设计在技术服务与培训的调查统计项中。专家测评认为，在技术服务与培训方面，31.7％
的工程达到优秀标准，而56.1％的工程为良好。因此，可以认为在这方面的 工作是令人满意的。对于以最经济有效的方式用水，使农村饮水解困工程
获得最大的经济效益，这些措施是非常必要的。由于农户经济条件的限制， 节水是一种自发的行为，但是这和关心社会公益基础上的节水意识仍有区
别。在没有实行严格收费的工程中，少数不用缴纳水费的农产用水浪费，是缺少真正意义上节水观念的表现。

　　 在干旱地区，由农饮工程提供的水或者由此置换下来的低质量水用于 灌溉，如果采取节水技术，可以产生很大的经济效益。宁夏部分地区通过把
集雨水窖和滴灌技术配套，可以用有限水量高效率地灌溉经济作物，大大 提高农户收入。类似这种措施尚有待在更大范围内推广。

六、项目可持续性评估

　　 项目具有可持续性，是指项目的管理机构健全，制度落实，项目可以依靠管理实现工程的良性运行。

　　 本次调查抽查的项目县和工程点中，项目可持续性好和较好的比例分 别达到86％和92％，项目可持续性不好的分别为0和1％，说明绝大多数的项目可持续性较好。

　　 “农村饮水解困工程县级项目办负责人问卷调查”结果表明，73.4％ 的负责人认为“绝大多数项目可以长期维持，能够在比较长的时间内解决
饮水问题”，23.4％的负责人认为“多数项目可以长期维持，能够在比较长 的时间内解决饮水问题”，持这两种看法之一的占到负责人总数的
96.9％，项目的可持续情况总体较好，但是，仍有2名占总数3.1％的项目 负责人认为只有大约一半的工程可以维持，表明少数项目的可持续性不容乐观。

　　评估结论：绝大多工程可持续性较好，工程可以在较长时间内解决饮水困难问题，少数工程的可持续性不客乐观。

项目成效评估

　　 在项目工程运行不久的现阶段，各方面效益是非常显著的。通过实地 调查和各项问卷资料的分析，各地农民群众对农村饮水解困项目的主观评价非常高，证明这的确是一项民心工程、德政工程。

　　 在抽查的64个项目县中，介水疾病等发病率下降、节工、增加就业机会、户年均增收、社会效益和环境卫生改善 六项指标专家评判为“显著”的占项目县总数的百分比分别为48％、65％、 41％、42％、92％和56％，“比较显著”的占项目县总数的百分比分别为17％、28％、 44％、45％、5％和31％。在抽查的205处工程中，六项指标专家评判为“显著”的分别为45％、63％、38％、43％、82％和 50％，“比较显著”的占工程数的百分比分别为21％、27％、46％、45％、16％和39％。这说明农村饮水解困项目在国家 发改委、水利部及地方政府的共同努力下，实现了项目预期目标，取得了显著的社会效益和经济效益，成绩令人振奋。

一、社会效益评估

　　 对205处抽查工程的专家测评结果表明，82％的工程的社会效益是显著的，16.1％的工程的社会效益是比较显著的。

　　 1．农村居民基本生存权和健康生活质量方面

　　 饮水困难的普遍存在严重制约农民的生存和发展，影响农民的基本人 权。而农村饮水解困工程的政治和社会意义正在于通过解决农民饮水困难，进一步保障农村居民的基本生存 权和健康生活质量，在此基础上保障他们的发展权，逐步实现全面建设小康社会的目标。

　　 本项目的计划是，从2000-2003年，国家共安排国债资金85亿元，解 决5000万人饮水困难。从调查结果看，这一总体目标基本实现，解决农村
饮水困难取得了历史性的成就。从工程覆盖面的广泛性和高度针对贫困人 口来看，它是一个保障基本生存权的宏大的社会公益工程，对于广大贫困地区的农村居民的福利和权益将发生深刻的积极影响。

　　 对农村居民生活质量和健康水平的改善程度，可以通过问卷调查的分 析结果来说明。项目负责人问卷清楚地表明，工程实施后明显提高了项目 区农民生活舒适度，最明显的是减轻了劳动强度，尤其是对于老人和妇女。 90％以上的农户用水量增加，其中一半以上增加幅度超过30％。对于承担 大部分家务劳动的妇女来说，大大减轻了劳动强度。其次，使得饮水更卫 生，大大减少了各种与用水有关的疾病，并改善了卫生习惯。总计有93.7％ 的项目办负责人认为，项目对于减少农村居民介水疾病发病率，效果显著 或比较显著。据对农户问卷的统计，59.7％的农户在工程供水后减少了介 水疾病。在原来氟／砷含量超标的地区，农户中的81.7％认为介水疾病减 少了。妇女因为用水方便而显著减少了妇科疾病。而专家测评结果显示，分 别有44.9％、20.5％、17.6％的工程导致当地受益区介水疾病显著、比较显著 下降和有所下降。随着工程运行时间更长，供水工程减少疾病、增进健康的效应会更充分地体现出来。

　　2．农村基础设施建设和经济社会发展方面

　　 供水设施是农村重要的基础设施之一。对项目负责人问卷的分析表明， 绝大多数负责人认为项目的实施提高了项目区社区发展能力，其中“与供水 和用水相关的技术能力得到提高”表现最明显。这说明了项目建设在提高农村基础设施建设水平方面的显著成就。

　　 各地的调查报告也进一步验证了项目在推进农村基础设施建设、全面 推动经济社会发展方面具有深刻而广泛的积极影响

　　3．缩小城乡差距和全面建设小康社会方面

　　 农村饮水工程的建成改变了长期以来的农村生活方式，提高了群众的卫生意识，增强了农民自豪感，缩小了 城乡差距。基本饮水得到保证后，农民的卫生习惯和卫生意识也得到加强，有条件的村和农户改善了居住环境的 卫生状况。这也和相关宣传工作的开展有关，有89.1％的项目办负责人认
为项目县开展了针对农村人口的用水健康教育。项目负责人问卷还表明，农 户不同程度地减少了一水多用现象，农民开始买洗衣机，修淋浴池，修建冲 水式厕所。其中一水多用现象减少是最显著的方面。农户调查问卷也证实， 调查农户中46.7％用上了洗衣机。这种生活方式的转变无疑是缩小城乡差别过程中最重要的环节之一。

　　 农民在大为改善的用水条件下，通过发展各种经济带来的增收，逐渐脱离严重贫困的处境并逐步走向小 康。大批从饮水困难的重负下解脱出来的农民外出打工，在增加收人的同时，也带来先进的现代生活方式和理 念，打破了农村的封闭，也有利于在经济条件改善、生活方式改进的基础上缩小城乡差别。

　　4．党群、干群关系和民族团结与社会稳定方面

　　 对项目负责人问卷进行分析结果表明，绝大多数负责人认为项目的实施改善了项目区社会关系。在具体表 现方面，“改善了干群关系”最明显，其次为“用水户小组的建立，改善了农村社会组织结构，提高了合作共建意 识”，最后为“财务公开和用水户集体决策改善了基层民主政治风气”。

　　 从管理者的角度得出这样的评价，说明项目确实大大密切了党群和干群关系，并通过改善农村社会组织结构和 民主风气，有利于民族团结和社会稳定。

　　 在专家组的实地调查中，群众对国家实施农村饮水解困工程、各级政府部门尤其是各级水利部门组织建设管理 各项工程，给予很高的评价。农民对饮水解困工程的高度肯定是调查组最强烈的感受之一。许多农民把饮水解困工 程和十一届三中全会后实行的农村联产承包责任制相提并论，认为是带给农 民和农村最大利益的实事，是党和政府关心农民、农村、农业的具体体现，是对“三个代表”重要思想的落实。

　　 许多农村基层干部切身感受到，一度恶化的党群和干群关系在实施农村饮水解困工程后的显著改善。农民 对基层政府工作的支持代替厂消极和排斥，许多工作容易开展了。

　　 在宁夏回族自治区同心县，在伊斯兰教的圣地建设集中供水工程，为 绿化美化和信众的朝觐活动提供了更好的用水条件，体现了党和政府的民族宗教政策，赢得了回族群众的赞赏，促进了民族团结。

　　 在各个地区，随着缺水局面的改变，用水引起的纷争大大减少，农村社会变得更加祥和稳定。

二、经济效益评估

　　 农村饮水解困工程主要面向贫困地区和贫困人口，通过改善农民用水条件、增加农民经济收入，也是项目建 设的目标之一。这个目标总体上得以实现。由于农村饮水解困工程的建成运行，农产获得了显著的经济效益。在 农产问卷中，86.2％的农户认为供水工程的投入使用对自家增长收入有作
用。其中，认为供水工程使收入明显增加的农户占35.7％，认为工程使收入有所增加的农产占49.4％。专家测评 结果中，有88.3％的工程增收效果是显著和比较显著的。项目负责人的问卷调查结果支持同样的结论。当被问及“农村饮水项目在贵县(市)的实施，对于增加农村居民的收入，效果如何”时，45.3％的县级负责人认为“效果显著”，50％的县级负责人认为“效果比 较显著”。也就是说，有95.3％的县级负责人认为项目比较显著或显著地增加了项目区农民的收入。这说明饮水解困缆：程在解决农民吃水难的问题的同 时，也大大促进了农村经济的发展。首先是用水困难解除后可能的生产项目 增加了，或者其规模可以扩大了；其次是工程把农民从取水劳动中不同程度 地解脱出来，使得农民有更多时间从事这些项目。综合农户问卷和调查报告的 分析，农产收入的增加，主要来自原来取水费用的节省、供水增加后发展养殖 业和庭院经济以及农村传统小型工商业、减少介水疾病后节省医疗费用、原 先用于取水的劳动力外出务工等多个方面。在农户问卷调查表设计限制的项 目下，农产对工程运行后收入增长原因的陈述，统计结果如表5。通过不同增 收水平的农户之间的对比分析表明，外出打工和牲畜养殖对农民增加收入贡 献最显著。当然，不同地区和不同工程，农民从工程获得各种直接和间接经济效益的方式和途径也不同。这从项目负责人问卷结果可以看出。

　　1．节省取水费用

　　 在饮水解困工程建成运行之前，项日区的农户为了取水不但需要投入大 量人力，而且为此购置运输和存储设备的费用、买水运水的费用都很高。在工 程建成运行之后，按照现行水价计算，用水成本显著降低，即使到分散供水点运水，加上运费，也还是大大节省了费 用。这是供水工程最直接的经济效益。

　　 在辽宁省建昌县雷家店乡灰家窑村，原来村民每天去村外3km之遥拉 水，每家每户需购置小排车一辆，养大牲畜—头，购置水箱一个，大约需支出
3000元，在人力物力方面造成很大浪费。供水工程建成后，这些费用全部节 省。根据项目负责人问卷的分析结果，在关系项目工程运行质量的因素中， 项目负责人认为，供水标准低，供水只到集中供水点，对工程运行质量影响 较大：这与资金限制下对一期项目的定位有关。它影响到取水费用的进一 步节省。随着农村饮水解困项目建设的继续，必定会使农民通过节省取水费用而获取的经济效益进一步增大。

　　2．劳动力外出务工

　　 在我国饮水困难的农村地区，长期以来担水取水成为日常基本劳动项 目，常年持续，而且一般由青壮年劳动力承担，使得这些最活跃的劳动人口无法外出打工，减少了一个最主要的增收途径。

　　 本次农户调查问卷分析表明：45.6％的农户因为饮水解困工程建成运行每年减少了60个工日以上的取水劳动时间。绝大部分农户减少了20个以上工日的取水时间。专家测评的结果是，分别有62.9％和26.8％的工 程，其节工效果是显著和比较显著的。水是基本生活所需，而且取水劳动常 年持续，天天不断，所以无论减少了多少取水时间，都意味着一个壮劳力可 以因此外出打工。在饮水解困工程建成运行后，从取水劳动中解脱出来的青壮
年劳动力外出打工已经成为农民增加收入最主要的途径，是工程经济效益的 最主要体现。通过农户问卷分析，42.6％的农户在节省工日的利用项目中包括 外出打工。在那些认为工程导致自家收入明显增加的农户中，利用节省工日外 出打工的比例为53.5％，明显高于对工程增收效果评价偏低的农户中外出打 工的比例，后者为43.7％。在农户对增收原因的陈述中，55.6％收入增加显著的农户因外出打工使收入增加(因为调 查问卷中的回答不可能完全精确，与上面的数字略有不符)，而在收入有所 增加的农户中，这个比例只有35.5％。这证明外出打工显著影响工程运行后农民收入的增加。

　　 各地调查表明由此产生的经济效益是巨大的，并且深刻影响农民的生产观念，长期内会稳定地推进农村脱贫致富。

　　 在重庆市，过去符合“两个一”标准的农村缺水人口，平均每户每天用于挑水的劳动力在l／4个工日以上， 干旱季节要1个劳动力专门挑水，平均每户每天挑水要半个劳动力。实施 农村饮水解困工程以后，全市每年可解放4480万千劳动力工日。按每个劳 动力工日10元计算，可产生4.48亿元的经济效益。仅万州区每年打工收 入达20亿元人民币，开县每年有30万农村劳动力外出务工，有力地带动 了农村经济的发展。在相对保守封闭的西北地区，随着饮水困难的解除，贫 困农村外出打工也变得普遍起来。甚至出现农闲时节仅有妇女在家而男劳 力全部外出打工的情况，这在以前饮水困难的情况下是不可能的。

　　 农村饮水解困项目实施之后，对农民外出打工也应该有更多的政策引 导和组织，以更好地发挥其脱贫致富的效应。

　　3．发展养殖业

　　 农村饮水解困工程在解决农民饮水困难的同时，也解决牲畜饮用需水。 养殖业是农民在种植业之外主要的经营活动之一，西部地区牲畜养殖在农
民的生产活动中更占有重要地位。长期以来缺水不仅严重影响了农民的基本生活，而且也制约了牲畜养殖。

　　 农户问卷分析表明，工程运行后，40％的农产将节省工日用于牲畜养殖， 对51.5％的农产来说，这是增收的主要项目之一。这说明牲畜养殖是农民用水 条件改善、取水时间节省后普遍选择的增收方式。其中牲畜数量增加5成以上的农户，收入明显增加的比收入有所增加的高出20个百分点；牲畜数目增加3～4成的，前者也要比后者高出7个百 分点；而牲畜数量没有变化的比例，后者比前者高了17.4个百分点。这说明 牲畜养殖对农民增收的贡献是显著的。农村饮水解困工程通过显著改善农民 用水条件，增加用水量，促进了养殖业的发展，增加了农民收入。

　　 在辽宁省阜新县东扣莫村，饮水工程的建成，使当地养殖及加工业得到迅猛发展。在走访中发现该村以家庭为单位开展养殖加工业等，户均收入都在2万元以上。其他各省区尤其是水量型缺水的干旱地区，通过发展养殖业增加农民收入的情况也普遍存在。

　　 在人的基本生活用水都难以保障，或者取水费用高昂时，牲畜养殖都 不可能发展起来。而一旦用水条件许可，急切追求脱贫致富的农民就会优 先考虑通过养殖业这样切实可行的途径增加收入。存在的问题是，对农村饮 水解困项目通过促进牲畜养殖而增加农民收入的情况，政策上缺少更具针 对性的配套措施，尤其是专项低息贷款等资金支持不够，一定程度上会影 响供水改善后养殖业的增收效果。贫困农民可能因为缺少用于牲畜养殖的首批投入资金而不能发展养殖业。

　　4．发展庭院经济

　　 在供水工程保障了生活用水的同时，少量工程供水可以用于发展庭院种 植，也可以通过以工程供水置换部分水质较差的水用于庭院种植。农产收入显 著增加的，有30.9％与庭院经济有关；而收入有所增加的农户中这个比例只 有24.9％。可见庭院经济在受益农户增加收入的各种经济活动中是非常普遍 的一种。这是因为它符合农村地区生产生活的传统习惯和日常需要。庭院种植 主要是蔬菜和果树，部分产品用于农户日常消费，部分用于出售。

　　 河北省井陉县对农产发展庭院经济获得经济收入的估算是，户均收入 300元，一期工程解困的1.3万户年可增收390万元。辽宁省建宁县农户家 家在院内种蔬菜，不但解决一年全家食用，还可少量出售，改善了农民的生活，又增加了农民的收入。

　　 在干旱严重、供水工程只能满足饮用水需要的地方，为厂便于按人头进行 水费计收，往往限制将工程供水用于庭院种植，可能会影响庭院经济的发展。

　　5．促进农村小型工商业的发展

　　 以正常供水为前提的农村小型工商业(如磨制豆腐、洗摩托车、农家 乐)，在饮水解困工程建成运行后，开始恢复生机，也成为农民增加收入的 重要渠道。调查问卷中设计厂关于洗摩托车、农家乐等项目的提问。在工程 运行后收入显著增加的农产中，开展此类项目的比例是3％；而收入有所增 加的农户中，相应比例是1.6％。调杏报告中涉及更多其他农村小型：工商业 项目的事例。这类活动对于农民脱贫致富是一个重要的途径，并且不缺少 技术资源和市场需求，劳动力更不是问题。部分有一技之长和生产传统的 农户，如果条件允许，对于从事这类经济活动有着很高的积极性。而供水工程为这些农户提供了机会，保障厂基本的生产条件，从而促进了农民致富。

　　 在吉林省饮水解困工程受益区，一些擅长做豆腐的农户，过去受制于 水质因素不能做豆腐。现在因水质和水量都有了保障而恢复经营，每年做
豆腐的收入超过万元。类似的增收方式在项目区的各个省区普遍存在。

　　6．减少介水疾病后医疗费用的节省

　　 在水质问题严重的农村地区，介水疾病高发是普遍而严重的问题。随 着饮水解困工程建成运行，发病率和病患程度显著降低。农户问卷的分析
结果表明，由此为农户节省了相当数额的医疗费用。据初步核算，户均医药费节省额，在介水疾病高发地区可以达到200元以上。

　　 据河北省井陉县估算，饮水解困工程建成运行后，项日受益区每户每 年平均减少医药费200元左右，全县一年可减少医药费支出260万元。

　　 多数严重介水疾病的发病周期较长。随着饮水解困工程的持续运行和 后续工程更加强调饮水安全，这方面的效益也会表现得更加显著。

　　 此外，专家认为37.6％和46.3％的工程具有显著和比较显著的就业效应。

　　 这是指由于工程建设而导致的乘数效应，拉动了当地与工程建设有关产业的 发展，并为后续产业发展创造厂基本条件，由此而增加了当地农民的就业机会，这也会促进农民普遍的增收。

　　 饮水解困工程增加农民收入的事实说明，农民并不缺少勤劳致富的愿 望和积极性，只要基本生活问题得到解决，其自身蕴含的劳动热情和创造 性就会充分释放出来。即使是贫困地区的农民也并不天然封闭保守，只要 不是被生存压力捆绑，其适应市场经济社会的能力是足够的。在这个意义， 农村饮水解困工程通过一定程度对人的解放，释放出巨大的牛产力，较之专 门针对扶贫解困的其他政策项日，其经济效益和扶贫解困的效果并不逊色，甚至更为长远和更具有根本性：

三、生态环境效益评估

　　 1．改善农村生活环境

　　 49.8％和38.5％的工程在专家测评中被认为是增进了环境卫生状况的 改善。随着农村人畜饮水困难的解决，促进了农村改灶、改厨、改厕和改造环 境，农村的生活环境发生了显著的改观。有了水，可以养花种草，庭院和村 子范围内都得以美化。环境卫生用水增加、农民卫生习惯的改变，都大大改善了农村的生活环境。

　　2．改善生态环境

　　 在西北干旱地区，针对农村人口饮水需求的饮水解困工程，同时还促进了生态环境的改善；通过饮水解困工程对农民的生产和生活方式都产生了影响。

　　 在青海省，饮水解困工程的实施，—方面结束了农牧区开挖取水和到处找水的历史，减少了水土流失；另一方 面暖棚温室种植业、舍饲圈养工程的发展和牧民的集中定居，减轻了草原、草场压力，促进了生态自然修复。同时，结 合发展庭院经济，农牧民种植经济林木和生态林草，也改善了生态环境。在宁 夏回族自治区，通过建设集雨水窖和滴灌技术相结合的工程，农户可以通过集约的园地种植业获取较原有种植业高 得多的收入，农民不再积极寻求开荒扩大耕种粮食的面积而从事粗放的种植 业。这对于保护当地脆弱的生态环境、减少水土流失，具有重要意义。

项目实施取得的经验和存在的问题

一、项目实施取得的经验

　　 1．中央和各级党委、政府高度重视，是做好农村饮水解围工作的组织保证

　　 领导重视是事业成功的根本保障之一。党中央、国务院对农村饮水困难 问题高度重视，制定了一系列扶持政策和措施，并把农村饮水解困工程列入农 业和农村基础设施建设的“六小”工程，特别是胡锦涛总书记和温家宝总理都对 农村饮水工作作出了重要批示。国家发改委和水利部领导多次深入基层调查研 究、检查指导农村饮水解困工程项目工作。国家计委和水利部制定了《农村人畜 饮水项目建设管理办法》《关于进一步做好农村人畜饮水解困工作的意见》和《关 于加强村镇供水工程管理的意见》等，这 些都为扎实做好农村饮水解困工作提供了科学的理论和指导。

　　 各级党委和政府在组织领导、资金管理、工程设计施工管理等各个环 节均采取了一系列措施，把农村饮水解困工程作为贯彻落实“三个代表”重
要思想、全面建设小康社会的具体行动和发展农村经济及维护社会稳定的 德政工程，并普遍列为政府承诺为人民办实事的重要内容之一，给予了高
度的重视。一是绝大多数的项目县都成立了农村饮水解困工程领导小组， 负责组织协调项目实施，各级水利部门也把解决人畜饮水困难作为“一把
手”工程，放在水利工作的首位；二是农村饮水解困工程领导小组每年都同 各地市政府签订目标责任书，各市、县也层层签订了目标管理责任书，责任 书对各项目区解困人数、建设内容、国补资金、完成时间等进一步明确和提 出了要求；三是将农村饮水解困工作纳入年度目标考核；四是各相关部门 各司其职，分工协作，互相配合；五是各级党委、人大、政府、政协等部门领 导经常深人一线，监督指导，使这项关系群众切身利益的“民心工程”“德政工程”真正落到了实处。

　　 农村饮水解困工程取得的成绩表明：领导重视、机构健全、目标明确、责任落实，监督到位，是农村饮水解困项目顺利实施的组织保证。

　　2．科学规划，统筹安排，是做好农村饮水解困工作的前提

　　 各级政府和水利部门以对党和人民高度负责的精神，抓住机遇，努力工 作，认真做好规划和前期工作。一是根据国家发改委和水利部的统一要求，各地在普查的基础上，进行登记建卡， 统筹规划；二是为使人饮工程的建设和管理走上规范化的轨道和保障项目 顺利实施，各项目省(自治区、直辖市)、市、县都制定了一系列工程建设项目管理办法和实施细则；三是在规 划的基础上，将需要解决饮水困难的人数落实到村组和农户；四是提前编制和报批可行性研究报告，储存了大 量项目。这些前期工作的开展为工程建设和管理打下了坚实的基础。

　　 3．规范管理，严格把关，是确保农村饮水解困工程质量的基础

　　 农村饮水工程点多面广，全国各地情况差异大，无论建设和运行，都需要严格科学的管理。在总结以往经验 的基础上，各项目省(自治区、直辖市)针对农村饮水解困工程小型、分散、面广、量大等特点，创造性地制定了一套 适合农村饮水项目特点的管理办法，逐步确立了一套相对完善规范的管理机制。一是实行“三卡”管理，严把工程 设计关、材料设备采购关、施工质量关、资金使用关、工程验收关；二是推行“三制”，采取招标投标制、项目法人 责任制和建设监理制等；三是建立公示制、报账制、施工质量分片巡回监理制等；四是在立项、规划、建设、后 续管理等多个环节，逐步突出了适应市场机制和现代行政管理理念的一套新型管理程序；五是加强了对执行情 况的监督和检查；六是严格工程的竣工验收，绝大部分工程项目都严格进行了竣工验收，并建立了名册到村和 到户的竣工验收档案。这些措施的实施，促进了工程建设管理的规范化、 是保证农村饮水解困工作按质按量如期完成的基础。

　　4．积极筹措资金，合理使用，是做好农村饮水解困工作的关键

　　 为把好事办好办实，又不增加农民负担，各项目省把落实省级配套资 金作为搞好饮水解困工程的关键，千方百计筹集资金，坚持中央、地方、集体、个人一起上，逐步建立了以政府投资为导向、群众投资为重点、社会投资 为补充的多元化投资机制，有力地保证了计划的实施。如有的省在积极争 取中央国债项目资金的同时，按照“渠道不变、资金不乱、各负其责、各计其 功”的原则，把国债资金、以工代赈、扶贫资金和省财政安排的专项资金整合 起来，捆绑使用，形成合力，统一按项目可研报告实施。同时依据“谁建设， 谁投入，谁管理，谁受益”的原则，制定优惠政策，鼓励和支持农村群众投工、 投劳，采取独资、合资、股份制或股份合作制等形式，吸纳群众自筹资金和社会资金投入，从而在全社会形成了投资办水利的新格局。

　　 为确保国债饮水资金的合理使用，各项目县切实加强资金管理，坚持报账 制和公示制，加强资金管理，确保资金安全。多数都设立了饮水资金专户，保证了资金的专款专存、专款专用。各级 计划、监察、审计和财政主管部门，对工程建设实施过程定期或不定期进行了监督检查，确保了资金安全。

　　 5．因地制宜，选择适当的工程形式，是做好农村饮水解困工作的重要途径

　　 各地在工程建设规划设计和工程实施中采取了因地制宜、多元化的项 目运行管理方案。注重近期解困与农村自来水长远发展相结合，集中解决
与分散解决相结合，地下水、地表水与雨水集蓄利用相结合，确保充分发挥 工程效益。如在工程形式上，对居住集中、群众积极性高，能够积极筹措资金 和愿意主动投工投劳的村屯以建自来水工程为主；对人口较少，居住分 散，交通不便的村屯以建供水点工程为主；对水资源相对短缺、人口居住
分散的地区以发展家庭水窖为主。在工程设计上，宜引则引，宜提则提， 以兴建高位水源井，采取自流供水为主，减少工程竣工后的运行费用，减轻农民负担。

　　6．实行多元化管理模式，促进产权明晰，职责明确，是确保工程良性运行的实践创新

　　 实施农村饮水解困工程以来，为保证工程能够持久发挥效益，各项目县开始重视和加强农村饮水工程建后 管理，根据实际情况，采取灵活多样的做法，加强对工程的管护，力争实现工 程的良性循环，并在工程管理体制和运行机制方面进行了大胆探索。按照“明晰所有权，放开建设权，搞活经营 权”的原则，根据不同类型工程的特点，合理确定工程管理主体和法人主 体。如对大型集中供水工程和中型单村提水工程，由水利局组织供水管理总站，在各乡镇组织供水管理站，由供水 管理总站负责指导协调各供水站的运行管理工作，或者实行股份制或股份合作制，组建专门管理机构进行经营管 理；对中小型引水、蓄水工程，—般由村集体通过承包、租赁等形式，把使用权、 经营权交给用水产管理或者由用水合作组织管理；对旱井、水窖等微型工程，采取“自建、自有、自用、自管”原则，将产权直接划给群众所有，效果很好。 通过以上多元化的产权管理模式，促进产权明晰，职责明确，提高了项目的运行管理效率，这些措施的采取，是确保工程良性运行的实践创新。

　　7．新技术、新工艺的采用，拓宽了农村饮水解困工作的技术渠道

　　 科学技术是第一生产力。近年来，各项目区加强了新技术、新工艺的采用，除集中供水工程所采取诸如变频 供水设备、反渗透净化水设备等科技含量高的先进技术和设备之外，各地还进行了许多新的尝试。如湖北宜都 市研究采用预制拼装式水窖工艺施工，与同样规格的现浇水窖相比可降 低工程造价1/2，简化了施工程序，可规模化生产，便于质量监控，施工安装方便，加快了施工进度。这一工艺已被全省普遍采用，现已完成预制拼装水窖18500多口，单窖投资可控制在1000元以内，计划可节省投资1000多万元。宁夏石嘴山市为解决苦咸水地区的饮水困难而采用的通过太阳能温室蒸馏淡化技术获取饮用水的小型 工程，投资不过2000元的一个温室大棚，可以提供70～80L/d的供水量，对于大范围贫困和饮水困难的农村地区，具有很大的推广价值。

　　8.　加大宣传力度，调动群众参与的积极性，使农村饮水解困工作深入人心

　　 为了提高广大群众的认识和调动参与的积极性，使农村饮水解困工程扩大影响，一些政府和水利部门采取 召开动员会和现场经验交流会、利用电视台、报纸和网络等新闻媒体、印刷 画册、制作光盘等多种形式，对农村饮水解困工程进行全方位的宣传报道。中央电视台、人民日报、新华社和小国水利报等新闻媒体多次采访、专题报 道，许多省、市、县的电视台和广播电台连续几个月在每天新闻联播之后，定 时播放农村饮水解困工程的有关内容。通过宣传，让社会各界都关注、关心并 参与当地的农村饮水解困工作，在许多地区引起强烈反响，人们普遍认识到农 村饮水解困工作是关系到自己和子孙后代生活质量和生存环境的大事，从而 激发了广大群众热情参与和投入的积极性，保证了农村饮水解困工作的顺利进行，取得了较好的社会效果。

二、项目实施存在的问题

　　 在充分肯定成绩、认真总结经验的同时，我们也清醒地看到，农村饮水 解困工作与党和人民的要求相比，与全面建设小康社会的要求相比，与科
学化、规范化和制度化的要求相比，还有很大距离。

　　1．部分地区前期工作深化不够，社会动员不足

　　 调查结果表明，尚有9％的项目县和工程“欠规范”或不规范。主要体现在一些地方有的重点工程“三制”执行不好，在施工队伍的选择方面没有形 成有效的管理制度和办法，随意性较大；个别项目区的领导对国家投入大 量资金建设农村饮水工程的目的认识不到位，组织深化不够；同时由于社会 动员不足，加上受到当地经济条件的限制和体制等原因，农民对花钱喝水 不理解，水费难以收缴；节水意识差，造成不少农村饮水工程管理粗放，管 理水平有待提高；甚至有的工程受益群众不了解工程为中央投资、地方配 套的国债工程，不了解工程的组织实施单位为水利部门，影响了群众参与和支持项目建设的积极性。

　　2，一些地区财政困难，配套资金不到位

　　 此次对项目资金情况的调查表明，国补资金的到位率普遍较好，群众自筹部分普遍采取折劳方式，也能够基本完成，但是在地方政府配套的部
分，则由于部分市、县经济发展相对滞后，县级财政困难，地方配套资金难以 落实，存在不能及时到位或者到位率偏低的情况，多数工程的地方配套资 金由群众投上投资来完成。资金配套评判为“欠妥”和“不好”的项目县和工 程分别为31％和32％。特别是在西部贫闲地区，这种现象尤为普遍。

　　3．部分工程建后管理薄弱，难以形成良性运行机制

　　 部分工程没有制定供水成本核算与管理办法，只出台了一些临时性的 暂定水价办法；有的供水工程水价不合理，水费收取率不高，还存在喝“大
锅水”“福利水”的现象；有的工程主要收取了电费和管理费，没有对工程折 旧和维修成本进行核算，也未提取折旧费专户存储；已建工程的管理维护 制度还不够落实，有的工程存在“以包代管”的现象，工程管理水平较差，影 响了已建饮水工程的正常运行和可持续发展；个别工程未严格按照国家规 定履行审计手续；还有的工程竣工档案资料管理混乱；技术服务与培训评 判为“一般”和“差”的分别为14％和12％，技术培训和宣传工作不够等等。 这种“重建设、轻管理”现象的存在，难以保证工程持续长久的良性运行，需要给予高度重视，并尽快加以解决。

　　 4．一些地区农村供水标准不高，饮水安全得不到保障

　　 农村饮水解困项目的实施，主要是保证解困标准内用水困难户有水 喝，标准相对较低，与全面建设小康社会的目标差距较大，其中最突出的问 题是饮用高氟水、苦咸水、污染水。调查表明，水质监测评判为“欠规范”和 “不规范”的项目县和工程分别为16％和22％。存在的主要问题是水质监测 制度不健全，人员、资金不落实。因此，尽管在工程运行管理方面，评估专家 对供水水质、供水保证率评判“达标”百分率较高，但这只是相对过去吃水 困难且标准较低的结论。应该看到，在一些项目区还存在对水质检测不重视 的现象，认为打深井、引山泉或水库的水，水质有保障。加上没有专项资金， 影响水质化验，使得许多工程交付使用后基本没有按规定定期请卫生部门 进行水质化验；有的工程供水保证率低，水源不可靠，遇到较大的干旱，又 出现饮水困难；还有的水井没有配套井台和井盖，水源易受污染问题也比较突出。

　　 仅安徽省，由于自然条件与社会经济发展水平的限制，目前全省 5100万农村人口中，饮用水水质达不到国家标准的人口达1510万人；
因此，广大农村居民的安全饮水问题亟待解决。

结论和建议

　　 一、结论

　　 农村饮水解困项目(2000～2003年)在国家发改委、水利部及地方政府和广大干部群众的共同努力下，项目 决策下确，投资有效，管理规范，执行顺利，成绩显著，实现了项目预期口标，为当地带来了巨大的经济效益、社 会效益和生态效益，为实现全面建设小康社会奠定厂坚实的基础，是一项
使农民长期得到实惠的德政工程、民心工程，是落实“三个代表”重要思想， 为人民群众办实事的具体体现。农村饮水解困项目得到了受益区广大农民的高度认可，工程建设总成绩是优良。

　　1．项目决策具有必要性、科学性和合理性

　　 农村饮水解困工程解决了我国干旱缺水地区长期存在的饮水困难问 题，对于提高农村基础设施水平，缩小城乡差别，全面推进小康社会建设具有重要的现实意义和深远的历史意 义，是非常必要的；农村饮水解困目标和解困标准符合实际，具有可操作性； 工程布局、工程类型以及水源点的选择合理，解困人口与资金分配比例基本吻合，资金的分配基本合理。

　　2．项目前期工作程序规范、扎实有效

　　 项目立项与决策程序规范，83.9％达到优秀，规划设计质量全部达标，89.8％优秀，绝大多数项目的规划设汁 方案具有可行性；绝大多数项目的组织领导到位，责任明确，制度落实，极个别工程的组织领导不到位，政府责任制落实不好；项目组织机构的运行效率比较高，取得了比较明显的效果，效能比较显著。

　　3．项目完成情况达到了预期目标

　　 基本上做到了“两个一致、一个达到”，即完成投资与计划投资一致， 100％的项目县95.6％的工程实际投资与计划投资基本一致、饮水解困 人数与规划一致、供水能力达到规划目标要求，但部分县或工程的配套资 金不到位；实际工程规模与计划规模比较一致；农户愿意并且有能力支付 供水工程所需要的投劳和投资，愿意支付投劳投资的农户分别占98.9％和 96.6％。但就饮水解困工程的解困效果来看，现行解困标准偏低，一些地方严重存在饮水安全问题，与全面建设小康社会的目标不相适应。

　　4．项目建设管理制度健全，监管有力

　　 工程建设管理制度和细则、工程质量监督、工程验收和资金规范化管理总体评价良好，98.5％的工程资金管 理规范；解困工程质量的优良率达到了92％以上；大部分工程物资采购和施工队伍选择较好，90.7％的工程公开 选择施工队伍，84.9％的工程由县(市)级以上政府统一招标采购，但还可进一步规范；新技术、新工艺采用需进一步宣传推广应用。

　　5．项目运行管理与可持续性较好

　　 各地工程的建后移交和管理采取了符合当地实际的不同形式，保 证了项目的可持续性，但仍需继续研究探索明晰产权；农村饮水解困 工程的运行管理比较好，农户比较满意，但对工程运行管理体制与机 制，持更多的保留意见，农民参与集中供水工程运行管理的程度有待进 一步提高；大部分工程制定了规范合理的水价和水费计收管理制度， 监督管理制度已经初步建立，但一些地区还存在水价偏低和水费计收 不规范的现象，水费还不足以完全解决工程的持续运行问题；项目水 质基本达标，达标率为91.7％，但水质管理和水源地制度略显滞后；大多数工程供水保证率符合要求， 94.6％供水保证率达标，但技术指导与技术服务仍需进一步加强。

　　6．项目取得了显著的社会效益、经济效益和生态效益

　　 项目区农户抽样调查表明：项目区86.2％的农户增加了收入，户均年 节省53个工日。有介水疾病的地区户均每年减少介水疾病的医药费支出 207元。其中农民外出打工和增加牲畜养殖是最主要的增收途径，42.6％的农户将节省工日用于外出打工。

　　 农村饮水解困项目解决了农民饮水困难，减少了介水疾病，提高了健康水平，保障了农村居民基本生存 权和健康生活质量；改善了农民卫生状况和生活条件，提高了生活舒适 度；增加了农民收入，促进了农村养殖业、种植业和农村小型工商业的发 展，推动了经济社会发展；改善了农村生态环境；密切了党群干群关系， 加强了民族团结，促进了社会稳定，为全面建设小康社会奠定了坚实的基础。

　　 农村饮水解困工作是改善我国广大农民生活质量和生存环境的一项重 大举措，各项目区应当认真总结经验，发扬成绩，改进工作，将这项功在当 代，利在千秋，深受广大农民欢迎和支持的工程抓好、抓实。对评估中提出的问题，如部分地区对农村饮水工作认 识不足，宣传不到位；一些地区配套资金不到位，资金管理不规范；农村供水 标准不高，部分地区饮水安全得不到保障；一些地方工程建设管理不够规 范，建后管理薄弱，难以形成良性运行机制等，以及对项目运行可持续性存 在影响的风险因素，各有关部门都要认真研究，积极采取调整规划，完善政策，加强管理等措施加以改正。

二、建议

　　 1．继续加大投资力度，适应全面建设小康社会的要求，尽快实施农村饮水安全工程项目

　　 保障饮水安全是全面建设小康社会的重要内容之—。我国农村饮水困难人数较多，解决难度大，长期 以来，各级政府的主要任务是解决群众饮水困难。目前，国家制定的人 畜饮水困难标准相对较低。经过3年的努力，国家制定“八七”扶贫攻 坚计划时在册的饮水困难问题已基本解决。随着经济社会的进一步发 展，特别是随着全面建设小康社会目标的提出，大力普及农村自来水 工作已经提到了议事日程，农村自来水系统应当成为农村的重要基础 设施。胡锦涛总书记对农村饮水安全工作作出“无论有多大困难，都要 想办法解决群众的饮水问题，绝不能让群众再喝高氟水”的重要批示，
对我们提出了更高的要求。建议国家尽快实施农村饮水安全工程项 目，水利部门要按照党的十六大提出的全面建设小康社会的要求，把 解决农村饮水困难、保证农村饮水安全放在首要位置和重要的议事日程， 统一规划，研究和制定相关政策，为解决农村饮水安全和提高农村自来水普及率创造良好的政策环境。

　　2．提高中央投资补助标准，减少地方财政配套比例，扶持财政特殊困难地区的农村饮水解困工作

　　 从检查评估情况看，除省级财政能安排有限的配套资金外，市、县、乡 财政均不能足额安排配套资金，而采取群众投资投劳的办法折抵地方配套资金，加重了群众筹资投劳的负 担。农村饮水困难地区大多自然条件差，财政贫困，经济社会发展相对落后，没有能力进行资金配套，配套资金不能落实容易转嫁到农民身上，产生负面影响，，建议国家在统一规划饮水解困项目资金投入比例 以及即将启动的饮水安全项目资金投入比例时，适当降低地方配套的 比例。针对老、少、边、穷等财政特殊困难地区的实际情况，可以考虑取消地方配套资金。

　　3．加强工程建后管理，进行分类指导和宣传培训，保证工程效益持续长久地发挥

　　 目前，农村饮水管理存在的主要问题是产权不明晰，责任不落实，服务质 量低，经济效益差。建议有关部门在广泛协商基础上制定详细而可行的建后 管理方案，保证管理工作有章可循。对于分散的大口砖井工程，以及一些不 容易核算用水量的饮水工程，必须将工：程管理和维护落实到人；对于规模 比较大的集中供水工程，要进一步明晰饮水工程的产权，更多运用市场机 制进行经营，鼓励推行租赁、承包、股份合作等灵活多样的经营管理形式。 必须进一步推行民主管理，提高用水户参与水平，为此可以推广乡村供水协会等组织形式。

　　 另一方面，农民管水用水的能力和水平、对饮水解困工程管理的了解 和参与程度，也会深刻影响工程建后管理和工程可持续性。为此，需要大
力加强宣传和培训，使农民充分了解饮水解困工程、饮水安全工程的运 行、管理及水费、水价等制度，以及农民在工程建后管理中的权利。做到加
强监督，充分参与，自觉维护工程的良好运行。使农民真正了解饮用卫生 安全水的好处，养成付费吃水的观念，避免少数最困难的农户反而不能 从工程受益的情况。同时强化农村水利队伍的建设，对从事供水工作人员 开展业务培训，提高水利管理人员业务能力和水平，保证优质供水服务。 有条件的地区，要加强对农民用水、节水技术的培训，更好地发挥工程供水的社会和经济效益。

　　4．推进信息化建设，建立全国农村人饮解困工程信息管理系统

　　 为更好地实施农村饮水解困项目，保证资金的有效使用和工程的可 持续利用，建议尽快建立全国农村饮水解困项目信息管理系统。系统本着 “实用、可靠、先进、高效”的原则，采用数据库技术、分析模型等手段，实现信 息的上报汇总、业务报表处理，并提供数据录入、统计、分析、查询和报表等 功能。通过网上传输实现数据上报、数据共享；通过互联网对外发布有关信 息，给各级水利行政主管部门和供水区群众提供必要的信息资源，为今后做好农村饮水解困和农村饮水安全工 作提供决策支撑。