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口 李家祥
1.我国现行预算体系 世界各国预算体系都有一个不断演变的过程，从目前发展来看，把综合预算改为分类预算是一个基本趋势。综合预算是指政府把每年度内所有的收支项目不分性质、部分用途全部纳入统一的预算来进行编制。分类预算是指政府每年度内的财政收入和支出按性质分成两个或两个以上的预算来进行编制。比较两者区别，可以看出分类预算的优点是把财政资金的用途划分得很明确，预算资金使用的透明度强，符合公共行政的特点和要求，因此受到各国政府的青睐。我国政府在20世纪80年代就做出了将单式预算改为复式预算的决定。复式预算就是把整个预算分成两本预算，一本是经常性预算，另一本是建设性预算，两本预算按照“吃饭”和“建设”用途严格区分并各自平衡。 2.预算体系与政府职能 一般说来，政府职能可以从三个层次进行界定，即政府的自然属性、经济属性和社会属性，这三个属性分别对应政府的三个职能，即政治职能、经济职能和社会职能。预算是政府实现其职能的手段，是政府活动的核心内容，政府职能边界的清晰划分决定预算体系的范围和内容。建立健全我国社会主义市场经济条件下的预算体系必须反映政府的三项职能。 3.部门预算与治水新思路的结合点 部门预算与治水新思路的结合点是公共财政。部门预算改革是政府预算制度的改革，它与国库集中支付制度和政府采购制度等预算制度改革一起，揭开了我国政府预算制度改革的序幕。为了准确把握部门预算概念，我们分析一下部门预算改革的理论基础和支撑。由传统预算向部门预算转变，表面上看是由于预算本身的种种弊端，但深层次的原因却是公共财政理论的建立和发展。公共财政是指市场经济中政府为满足社会公共需要和纠正市场失灵而进行的经济活动，具体表现为国家行政机关为履行行政职能、开展公务活动而进行的资金收支管理活动。公共财政是与计划经济时期建设性财政相对应的概念。我们从经济学关注的三个基本问题——在资源稀缺的条件下社会生产什么、怎样生产以及为谁生产——看建设性财政是如何安排的。由于计划经济时期社会只有一个经济主体，那就是国家，企业成为政府的附庸，个人家庭依附于企业，这两者都不可能是经济主体，故生产什么、怎样生产和为谁生产等问题都由政府全部包揽下来。随着我国社会主义市场经济体制的建立，形成了政府、企业、个人家庭三大经济主体，其中企业、个人家庭属于市场主体，其发展资金主要靠自己筹措，政府投资主要用于公共工程建设，“建设性”已不是现阶段财政的特点。据有关部门统计表明，我国财政支出中的基本建设支出比重从1978年的40.3%下降为1997年的11.0%，预算内固定资产投资占社会固定资产投资比重由1978年的80%下降为1997年的2.8%。 在建设财政减退的同时，我国财政公共性逐步增强，扮演着市场经济条件下的公共事务管理者和资金提供者的角色。当然，政府职能的转变是促使公共财政理论产生的重要的甚至是根本性的原因。新的财政理论直接导致了预算体系、预算形式、预算安排方向、预算内容等各个方面的变革。我们可以从公共财政若干特性分析它和部门预算之间的关系。首先，理财的公共性。主要体现在财政资金只能用于公共用途，其取得和使用必须按法定程序，包括由人民代表来审查预算，各种收支统一纳入预算管理。第二，理财的非营利性。财政资金是一种非资本性资金，它不追求资本增值，也不具备增值的内在机制，按照市场经济要求政府必须从经营性领域退出。财政活动也是一种非营利活动，财政收支不再考虑利润或经济效益，而完全以整个社会利益或社会效益为出发点。第三，理财的强制性和补偿性。第四，理财的法制性和民主性。 从治水新思路的要求、内涵以及为实现目标所采取的手段来看，解决当前水利面临的四大问题(干旱缺水、洪涝灾害、水土流失、水污染)要依靠行政、经济、工程、技术等手段和措施。解决这四个问题的同时即向社会提供四类社会公共产品。关于这一观点，我们可以把社会公共产品的特征和水利四类问题略作比较。公共产品是和私人产品相对应的概念。一般说来，公共产品都具有消费的非排他性和非竞争性，因而体现的是全体居民的共同利益，不会因为一部分人的使用和消费而影响到另一部分人受益。私人产品就完全没有这些特征。这两个特点说明公共产品具有很大的外部收益，也决定了公共产品不可能由私人来经营，而只能交给一个非营利组织即政府来管理。对于水行政主管部门包括流域机构来说，防汛抗旱、水土保持、水资源管理和保护、水事纠纷调查处理、水文等方面的工作成果，其受益对象不限于一小部分人或单位，而是一定行政区和流域内的全部居民和单位，而且受益对象一般不要特别付出费用。所以防汛抗旱、水土保持、水资源管理和保护、水事纠纷调查处理、水文等属于政府提供的较为典型的公共产品，按照公共财政的一般理论，其预算应该由政府财政提供资金保障。 二、如何在部门预算中落实科学发展观和治水新思路 部门预算改革是近几年财政改革的重要内容之一，它是以部门为对象的预算。部门是指支出部门，即直接与财政发生领拨款关系的政府部门。在不超过预算总额和不打乱各项预算内容的前提下，支出部门负有执行和管理预算职能。支出部门是预算编制单位，在编制预算时，各部门应当将本部门的所有支出，包括行政经费、下属单位的事业经费、公共工程投资、各种专项款等纳入本部门预算范围，向财政部门申报。 1.总体预算支出结构应坚持“以人为本”的指导思想 部门预算总体支出结构分成两块，即基本支出预算和项目支出预算。这两部分预算还要求各自收支平衡，不能够互相调剂、挤占。两者安排顺序应首先保证基本支出预算，然后再决定项目支出预算。如果人员基本的工资、福利和社会保障、学习培训机会以及起码的办公生活条件得不到满足，而把大量预算安排在项目上，显然和科学发展观“以人为本”指导思想相背离，也和时代发展要求相背离。在实际工作中，特别是基层水利预算单位遇到的难题往往是预算收入总量有限，财政补助收入提供的人均基本支出标准远低于政策标准。解决这个预算难题不是被动等上级增加预算，而要更新观念，主动组织力量开展对外创收。但也必须看到，如果部门预算全部用来“养人”和“吃饭”，那么这个单位或部门继续存在的必要性将受到威胁，更谈不上持续发展了。 2.基本支出预算和项目支出预算的内部结构要保持协调合理 对于基本支出内部结构，不但要摆正“人员经费预算”和“公用经费预算”优先顺序，还要使两者保持合理的结构比例关系。如果把“人员经费预算”安排得很高，“公用经费预算”很低，或者“公用经费预算”内部结构不协调，例如，在实际预算安排上，有的单位基本上不安排职工教育、培训经费预算，不但违反财经制度，也不利于单位正常的机构运转和长期发展。对于项目支出预算内部结构，要协调考虑“延续项目”和“新增项目”。“延续项目”是对专项事业费的项目化管理，体现单位、部门基本职责所在，应该放在首要位置来保证；而“新增项目”是发展需求的扩展与延伸。对于“新增项目”内部排序，从水利事业单位目前实际情况出发，应在最近连续几年内安排一些改善基层水利事业单位办公条件项目，以体现“以人为本”思想并切实帮助基层解决实际困难。应逐步安排一些涉及部门单位可持续发展项目和符合科学发展观要求的有关水资源以及防汛抗旱新理念探索、研究性课题。 3.在预算结余方面要保证一定的积累 保持一个单位、部门的持续发展是事业发展的前提。为此，预算上要有一定的积累率。在具体安排上，一般通过两个方面落实：第一，统筹安排各项支出。通过进一步提高效率的办法全面完成本部门、本单位的各项职责和任务，使部门预算逐步转向绩效预算。第二，大力开展创收工作。虽然我们已经论证过包括流域机构在内的水利事业单位向社会提供公共产品，其部门预算资金由公共财政保证，但实际情况和理论还有不少差距，财政保障度进一步提高还有一个相当长的过程，另外一个方面的问题是“项目预算”一般要在年度内全部执行完毕，形成结余很可能影响财政资金的使用效率，因此，预算单位在政策范围内适当开展创收是水利事业单位形成预算结余的有效途径。 ■ (作者单位：水利部淮河水利委员会财经处) |