编制部门预算应注意把握预算实质

口 马 炼 张文胜

　　—、预算的含义

　　预算就是用数字编制未来某一个时期的计划，也就是用财务数字(在财务预算和投资预算中)或非财务数字(在生产预算中)来表明预期的结果。西方与我国习惯所用的“预算”概念在含义上有所不同。在我国，预算一般是指经法定程序批准的政府部门、事业单位和企业在一定期间的收支预计；而西方的预算概念则是指计划的数量说明，不仅仅是金额方面的反映。

　　二、预算的体系构成

　　预算在形式上是一整套预计的财务报表和其他附表。按照不同的内容，可以将预算分为经营预算、投资预算和财务预算三类。

　　经营预算是企业日常发生的各项基本活动的预算。它主要包括销售预算、生产预算、直接材料采购预算、直接人工预算、制造费用预算、单位生产成本预算、推销及管理费用预算等。其中最基本和最关键的是销售预算，它是销售预测正式的、详细的说明。

　　投资预算是对企业的固定资产的购置、扩建、改造、更新等，在可行性研究基础上编制的预算。它具体反映在何时进行投资、投资多少、资金从何处取得、何时可获得收益、每年的现金净流量为多少、需要多少时间回收全部投资等。投资的资金来源往往是所有企业的限定因素之一，而对厂房和设备等固定资产的投资又往往需要很长时间才能回收，因此投资预算应当力求和企业的战略以及长期计划紧密联系在一起。

　　财务预算是指企业在计划期内反映有关预计现金收支、经营成果和财务状况的预算。它主要包括“现金预算”“预计收益表”和“预计资产负债表”。必须指出的是，前述的各种经营预算和投资预算中的资料，都可以折算成金额反映在财务预算内。这样，财务预算就成为各项经营业务和投资的整体计划，故亦称“总预算”。

　　三、预算编制方法

　　常用预算编制方法有零基预算法和项目预算法。

　　1．零基预算法

　　(1)零基预算法的含义
　　零基预算是指在每个预算年度开始时，将所有还在进行的管理活动都视为重新开始，即以零为基础。根据组织目标，重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在费用一效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序。资金和其他资源的分配，是按重新排出的优先次序，即按每个方案与其他同时点方案相比的优点进行的，而不采用过去那种外推的办法。

　　美国一些州政府还将这种方法推广应用于部门的设立，称为“日落法”。即每年年终，现有的各个部门，特别是一些临时设立的部门像太阳落山一样将宣告结束。当新的一年开始时，各部门必须向专门的审议机构(在美国是州议会)证明自己确有存在的必要，才能像“旭日东升”那样重新开始。

　　零基预算法要求在编制预算之前回答以下四个方面的问题：一是组织的目标是什么，活动要达到的目标又是什么；二是能从此项活动中获得什么效益，这项活动为什么是必要的，不开展这项活动行不行；三是可选择的方案有哪些，目前的方案是不是最好的，有没有更好的方案；四是各项活动的重要次序是什么，从实现目标的角度看到底需要多少资金。

　　(2)零基预算法的程序
　　零基预算法包括4个步骤：一是在审查预算前，主持这一工作的主管人员首先应明确组织的目标，并将长远目标、近期目标、定量目标和非定量目标之间的关系和重要次序搞清楚，建立起一种可考核的目标体系；二是在开始审查预算时，将所有过去的活动都当作重新开始，要求是在下一年度继续进行的活动或续建的项目，都提交计划完成情况的报告，凡是新增的项目都必须提交可行性分析报告，所有要继续进行的活动和项目都必须向专门的审核机构证明自己确有存在的必要，所有申请预算的项目和部门都必须提交下一年度的计划，说明各项开支要达到的目标和效益；三是在确定出哪些项目是真正必要之后，根据已定出的目标体系重新排出各项活动的优先次序；四是编制预算，资金按重新排出的优先次序分配，尽可能满足排在前面的需要，如果分配到最后，对于一些可进行但不是必须进行的活动，已无多少剩余的资金可供分配，那么最好将这些活动暂时放弃。

　　(3)零基预算法的优缺点
　　根据国外企业的实践经验，其优点主要有：有利于对整个组织作全面的审核；有利于克服机构臃肿；有利于克服组织内部各种随意性的支出；有利于上层主管人员把精力与时间集中于战略性的重大计划项目；有利于提高主管人员计划、预算、控制与决策的水平；有利于把组织的长远目标和当前目标以及实现的效益三者有机地结合起来。

　　零基预算法也有一些缺点，主要有：所投入的人力、时间和物力极其可观，每年对各部门提出的预算计划逐一进行审查是一项极其繁重的工作；在安排项目的优先次序上难免存在着相当程度的主观性；比较适用于事业单位、政府机关以及企业组织内的行政部门和辅助性部门，对于制造活动那种具有明显的投入产出关系的组织则不太适合。

　　(4)采用零基预算法应注意的几个问题
　　一是负责最后审批预算的主要领导人必须参加对活动和项目的评价过程，真正负起责任来。二是主持者必须对组织目标有透彻的了解，这样才可能对哪些活动是必要的，哪些是不必要的有清楚的了解。三是要必须发扬创新精神。那种既能够增加效益又能够降低成本的方案并不存在于现行的方案中，只有依靠创新才能设想出来。零基预算法的核心就在于一切从零开始的思想，这本身就是一种突破传统观念的创新。

　　2．项目预算法

　　项目预算法基本上是一种寻求最有效地调配资源以实现目标的系统方法。这种方法强调的是目标和实现目标的规划，以及是按规划的项目或方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一笔开支，所以它克服了各种预算(包括企业预算)中所共有的缺点，摆脱了过分地受会计期(如月度、季度、年度)时间框框的限制。

　　项目预算法强调选取实现目标的最佳途径，也就是要对不同方案实现目标的效果和所需的费用进行综合的对比分析，然后根据一定的标准来选取最佳方案。选择的标准一般是：以最少的费用实现一个既定的目标，或是以现有的资源实现最大的效果。通常要采用数学模型对费用和效果的变化模式以及费用和效果的关系进行定量化描述。

　　项目预算虽然主要适用于政府部门和事业单位，但对企业尤其是大型企业也同样适用。事实上，在许多大型企业中，也不同程度地存在制定计划与制定预算脱节的现象。制定预算一般是企业财务部门的职责，而制定计划是企业的计划部门和各个职能部门的工作。财务部门在制定预算时，由于时间和其他条件的限制，很少能够完全搞清楚技术开发、工程、销售、人事等部门计划的实际经费需要，而这些部门由于自身的局限性，有时也会发生夸大实际的经费需要。

　　编制预算，应注意把握预算的实质，把零基预算法和项目预算法结合起来。根据工作实践，日常开支类预算编制宜采用零基预算法，而专项项目类采用项目预算法编制预算较为合适。　■

(作者马炼为中国建设银行总行干部、河海大学经济学院博士研究生，张文胜为水利部水文局计划处处长、河海大学水资源环境学院博士研究生)
责任编辑 侯亚东