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口 陈望祥
一、现状 据电力部门统计，2003年农村居民生活用电915亿kWh，只占全社会用电量的4.8%，全国约2400多个县级供电企业年供电量，包括县乡镇企业用电约8000亿kWh，占全国全社会用电量的42%。当前，农村用电水平很低，按8亿农民计算，人均居民生活用电仅114kWh/a，与发达国家农村居民用电2000kWh/a到20000kWh/a相比，我国农村能源利用和农村电气化大大落后于世界先进国家水平。 50多年来，我国农村小水电从无到有，从小到大。截至2003年底，共建有中小水电站42266处，3586万kW，其中装机5万kW以下水电站的装机数为2849万kW，共建有400多个提高标准的水电电气化县。2003年，小水电年发电量1037亿kWh，总资产现值超过2020亿元，年创收益350余亿元，形成了较大规模的农村水电产业。到2002年底，全国有1600个县开发了农村水电站，形成了以110kV输电网络为骨干网架的比较完善的县级配电网，还相互连接形成了40多个跨县的县际区域性电网，互相交换电力电量。全国有删多个县以农村水电供电为主，农村水电遍布全国1/2的地域、1/3的县市、1/4的人口，使3亿多“老、少、边、穷”地区的农民用上了电。 到2003年底全国已有18个省(自治区、直辖市)建立了以资产为纽带的省(自治区、直辖市)一级水电(集团)公司或地方电力公司，还组建了70多个地、县级地区性水电开发公司，其中有12家公司的股票已在国内证券市场上市。省(自治区、直辖市)一级实力最强的是四川省水电产业集团，经原国家计委和四川省政府批准作为省级企业法人和项目法人，推动了全省113个县的农村水电和农网工程建设。四川省180个县中有120个县开发了农村水电，占县总数的66.6%，有113个县是自管、自供县，占总数的63%。我国云南、贵州、广西、重庆、广东、湖南、湖北、江西、甘肃、青海以及东部的浙江、福建、安徽等水力资源丰富的省(自治区、直辖市)的农村水电发展较快。 1998年6月份以后，国务院及原国家计委按照国发C1996)35号文件及计基础(1999)2178号文件，规定用国债资金作为资本金再加农业银行贷款，投入了约3000亿元的“农村电网建设与改造项目资金”，在这项资金中，资本金由中央财政和地方财政共同投入，中央财政和地方财政依法按比例享有出资人的权益。据统计，这几年国家电网公司系统“管理”的县供电企业有1685个，其中“代管”县供电企业763个，直管直供县供电企业655个，独资子公司26个，股份制县供电企业241个；南方电网公司系统管理的县供电企业有343个，其中“代管”县供电企业199个，直管直供县供电企业90个，独资子公司7个，股份制县供电企业47个。按照1999年10月13日，国家电力公司国电农C1999)561号文转发国家经贸委《关于进一步做好农村电力体制改革工作有关问题的通知》精神，“代管”只是一个阶段性的工作，目的是“加大省电力公司对农电经营管理的责任”，不是农电管理体制改革，“上划”要依法办事，不能平调。所以，全国农电体制改革的序幕正在拉开，要依法有序地、法制化、规范化地进行。 二、要法制化、规范化地进行农电管理体制改革 1.从产权制度改革着手进行县级供电企业的改制 首先要明晰产权。按照中共中央十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于完善国有资产管理体制、建立现代产权制度的规定，随着国家国有资产监督管理委员会的成立，各省(自治区、直辖市)陆续成立了国有资产监督管理委员会，2004年年内即将初步建立中央、省(自治区、直辖市)两级国有资产监督管理体系。中央和地方的国有资产监督管理委员会根据《国有资产监督管理条例》将对中央和地方的国有电力资产和农村电网建设与改造项目中的中央财政和地方财政按比例所享有的权益，依法行使出资人的职责，并担负起监督管理的责任。因此，要对全国2400多个县级供电企业110kV及以下的配电网资产按1998年6月份以前及1998年6月份以后投入的农村电网建设与改造项目投资中中央财政与地方财政分享的权益划分清楚。 其次要进行授权。国家电网公司和南方电网公司系统的各省(自治区、直辖市)电力公司是企业法人和项目法人，不是电力项目资产和农村电网建设与改造投资的出资人，不能用“虚设产权”“干股控股”“低估地方资产”或“限制地方产权”“超低价收购农村小水电及电网资产”等方式去“代管”“上划”“控股”趸售县及自管自供县供电企业。各省(自治区、直辖市)电力公司要得到授权才能与地方电力部门进行股份制的谈判和合作。省(自治区、直辖市)一级国有资产监督管理委员会作为地方电力资产和权益的出资人，同样要授权地方电力集团或小水电集团与中央电力企业进行股份制谈判和合作。 再次是资产评估。1998年6月份以前及1998年6月到2003年底农村电网建设与改造项目投资所形成的县级供电企业的资产，其资产现值和经营成果、属性、出资人及其权益都需要由资产评估中介机构做客观的、公正的鉴定和评估，要清查账目、清查文件，要分清权益，要有法律、文件作为依据，凡是中央和地方国有资产以及集体资产的划分、出售、置换、出让、股份制合作等都要根据国有资产监督管理委员会制定的、从2004年2月1日开始实行的《企业国有产权转让管理暂行办法》执行，不能由“谁愿意”“谁支持”来决定。 2.坚持“打破垄断、引入竞争”的电力体制改革 中共中央十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第三段第9条加快推进和完善垄断行业改革和国务院[2002]5号《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》第三段12条及第六段26条明确了分步推进电力体制改革的方案，要“在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开的改革”。农电管理体制的改革也是输配分开的改革。目前，有一些省(自治区、直辖市)电力公司热衷于搞“一省一公司”，在本省(自治区、直辖市)范围内原本已有趸售县、自管自供县供电企业，其输配早已分开的，却去搞“一省一个输配合一的垄断经营性公司”，这不符合国发[2002]5号文件规定的电力体制改革方向，也不符合客观实际情况。 3.建立健全地方电力控股集团 在发电侧，投资主体多元化，资金来源多渠道，投资方式多样化，项目建设市场化已经形成。目前，除了直属中央的五大发电集团公司外，还有国家开发投资公司等。这些大型电力集团公司几乎都拥有在境内外上市的著名上市公司。在各省(自治区、直辖市)还有50余家地方电力、能源、建设投资公司，实力较强的有申能、粤电力、深能源、浙能、北方电力、北(京)国投、山(西)国投等等，它们多数也拥有在国内上市的上市公司。这是电力行业经过10多年集资办电逐步形成的丰硕成果。同样，在配电侧.，目前已有陕西省地方电力(集团)公司挂牌成立，它是由原陕西省农电管理局改制而成，控股了全省66个县级供电企业。在全国有18个省(自治区、直辖市)已组建省(自治区、直辖市)一级的小水电集团公司或地方电力集团公司，可以在这些地方电力集团公司和小水电集团公司的基础上建立健全成为地方电力控股集团公司，控制本行政区域范围内的趸售县和自管自供县供电企业，这是符合电力体制改革在配电侧“打破垄断，引入竞争”形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化改革方向的。也和发电侧一样，输配分开的改革将对农村能源和电力的发展带来新的活力和巨大的推动力。 三、创建完善农村能源和电力发展市场化体制和机制 1.加快转变政府管理职能，完善国有资产管理体系 根据中共中央十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)第六段(第18条)、第十一段(第36～39条)的精神，农村能源和电力发展的政府管理职能是：水行政主管部门、能源行政主管部门和环保行政主管部门等要对农村水能资源和其他清洁、可再生能源资源的开发利用履行政府监督和管理的责任，在编制发展规划、确立各种规章制度、监督市场主体和中介组织的行为能力和责任能力，以及在制定财政、税收、价格等宏观经济调控政策方面发挥作用。 根据《决定》第三段(第7条)的规定，建立健全国有资产管理体系，依法履行出资人职责，维护所有者权益，要根据“谁投资，谁所有”的基本原则，依法依规，合情合理地认真清产核资，分清中央和地方所属国有能源、电力资产的权益，要依法维护国家、集体和个人三方权益，平等对待各方资产，既要防止国有资产流失，又不可把集体和个人资产随意上收，要严格执行授权经营制度，建立“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。 2.深化国有企业改革，建立企业自主经营机制 根据《决定》第三段(第8条)的规定，要深化国有企业改革，中央和地方的国有能源、电力企业都要遵循这项决定。各省(自治区、直辖市)电力公司、地方电力集团和小水电集团公司，各省(自治区、直辖市)直管直供、趸售、自管自供县供电企业，都要逐步建立自主经营机制，成为具有自我发展和自我改造能力的企业，作为平等的市场主体，要在市场上公平公开公正地进行竞争。中央和地方国有的能源和电力企业，遵照党的方针政策在农村能源和电力发展中的目标是一致的，利益也是一致的，所以在市场上既要竞争也要协作。 3.中央和地方国有能源和电力企业都要遵纪守法 《决定》强调建立现代产权制度和现代企业制度，目的是依法保护各类产权，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。为了贯彻党的十六大和十六届三中全会关于完善农村经济体制、发展农村经济的精神，中央和地方能源和电力企业除了必须遵守《宪法》《电力法》《水法》《环境保护法》等国家大法外，还要遵守各种法律法规，遵守国务院关于国有资产监督管理条例、关于实行项目资本金制度、关于电力体制改革等方面的决定。有关部门正在研究制定《可再生能源开发利用促进法》，该法将规定，采取强制购电的模式，大电网有义务将清洁的、再生能源发电的全部电量接人电网，同时要按保护电价向发电企业支付电费。大电网要支持、扶助农电配电网，不能用任何不正当的理由和手段去“管、卡、压”农电配电网。 4.争取国家制定农村能源和电力发展的优惠政策 争取中央和地方财政预算内资金支持。小水电代燃料工程已争取中央和地方财政预算内资金作为资本金，再从农业银行贷款作为投资来完成这项工程，其他清洁、可再生能源利用工程也要努力争取政府财政预算内资金，或其他政策的支持。 税收。目前国家已规定农村小水电的增值税率为6%，对于在“老、少、边、穷”地区开发小水电，可争取增值税“先征后还”的政策。在西部地区可享受在若干年内所得税率降低至15%的优惠。 电价。供给农村和农民用电的电价要能使农民用户愿意用、用得起，有承受能力，电价不能太高。农村小水电及其他清洁能源的利用应采取自管自用，多余电量上网的原则，其上网电价不能低于该地区的平均上网电价，要考虑到小水电及其他清洁能源的电量对环境保护、生态建设有贡献，应予适当优惠，大电网供给农村的电价按照同网同价原则来制定。 ■ (作者系中国投资协会常务理事、大中型企业投资委员会副会长、地方电力委员会顾问、国家电网公司离休干部) |