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口 傅国儒 邹紫伟 金叶文
一、彭泽、湖口、九江三县河道采砂解禁实施情况 1.解禁前准备工作 解禁前，省、市、县沿江三级水行政主管部门花了近一年时间，按照水利部《关于做好长江中下游河道采砂管理近期工作的通知》要求，对法规制定、实施方案及“四个专门”落实等开禁必需条件进行了逐项落实。 按照水利部、长江水利委员会提出的慎重、平稳解禁的要求，依法审批发放长江河道采砂许可证，江西省水行政主管部门还于2003年10月22日下发了《关于运用市场机制依法组织长江河道江砂开采工作意见的通知》，要求按照公开、公平、公正、择优的原则，采取招标、拍卖采砂经营权的方式，确定采砂业主。 2.开采权招标拍卖 为了保证招标拍卖工作顺利实施，采取了逐个采区拍卖的方式，利用前一次拍卖的经验指导下一次拍卖工作。2004年3月16日彭泽县率先对搁排洲和下三号洲采区的开采权进行了公开拍卖。搁排洲采区年可采量为肋万t，起拍价为320万元，通过84次竞价，最终以1675万元被江西水运集团公司竞买。下三号洲采区年可采量为150万t，起拍价为600万元，通过4次竞价，最终以肋万元被九江三晶化工公司竞买。2004年3月21日，江西水运公司以自己一时冲动和报价过高为由而违约，放弃对搁排洲采区的开采经营权。2004年4月6日彭泽县依法再次对搁排洲采区开采权进行拍卖，最后九江市三晶化工有限公司以500万元获得。2004年3月26日，湖口县对永和洲采区的开采权进行明标暗投，底价为320万元。最后江西兴达地方建材公司以351万元获该采区开采权。根据水利部批复精神和长委要求，九江县五十股采区必须与湖北省黄梅县达成管理协议，并报长委批准后方可实施。2004年5月24日，长委对两县的管理协议进行正式批复。2004年6月3日，九江县对五十股采区开采权进行拍卖。经过60次竞价，最后以349万元成交。 3.审批发证、生产监管 各采区明确业主后，由业主按照《江西省长江河道采砂管理实施办法》提出采砂申请，经县、市水行政主管部门签署意见后，江西省水行政主管部门于2004年3月四日和4月23日，先后对各采区采砂业主下发了采砂许可证，并将批准的各采砂船的船名、船号在江西水利网上向社会公告。在完成采区标志设置后，各采区相继于4月中下旬开始正式开采作业。截至2004年5月31日，下三号洲采区已开采33.6万t，搁排洲采区已开采22.8万t，永和洲采区已开采16万t。 在现场监管方面，除所在县每个采区每班派2人跟班作业，实行现场监管外，省、市也分别派专门人员深入采区现场，协助和指导当地的监管工作。从开禁两个月的情况看，采砂秩序基本正常。特别是“五一”长假期间，由于监管到位，不仅采区秩序井然，禁采区也未出现大的偷采现象，达到了水利部和长委提出的平稳开禁的目标要求。 二、存在问题 在水利部、长委的指导下，在省政府及沿江县(市)党政领导的高度重视和支持下，江西省长江河道采砂解禁工作是顺利的，解禁后采砂秩序也是正常的。但在具体解禁过程中也出现和遇到了一些新的问题。 1.关于(条例)规定“一证一费”问题 《条例》规定长江河道采砂实行水行政主管部门一家发证、一家收费。但在实际运作中海事部门却提出长江采砂仍需办理“水上水下施工作业许可证”，并要按月征收内河航道养护费和船舶港务费等费用。据采砂业主反映，截至2004年5月底，仅下三号洲采区已交港务费24万元，作业区标志设置费(含维修费、水下地形测量)58万元。除标志设置费外，港务费和航道维护费在2004年汛后的10月、11月、12月还要继续征收。其他采区也都如此。据统计，可采区平均每吨砂的费用成本就高达9～10元，而目前每吨江砂的现场成交价仅为5～8元左右，最高时也只有15～16元，再加上开采成本(每吨约3元)，如果按照《规划》开采量，采砂业主全部巨额亏损，这就势必促使采砂业主千方百计偷采，给监管工作带来很大难度。 2.关手长江采砂的税收征缴问题 目前在长江河道采砂实施过程中，地方政府要求各采砂业主上缴的税种有增值税、资源税、城市建设费附加和教育费附加等。对于资源税，经咨询，国税部门明确表示江砂不属资源税税目，而地方政府仍然征收，而且地方政府要求中标采砂业主一次性缴纳所有税费，无形中增加了采砂业主的经济压力和精神压力。 3.关于采砂船的功率问题 按照规定可采区采砂船作业功率为750kW以下，实际情况是长江流域符合上述条件的作业船并不多，同时，3年多的禁采，各采区覆盖层已比较厚，按照规定的功率根本无法开采。为此，江西省水利厅在资格预审时确定了两条原则：一是780kW的单机单泵，折算为1060.8马力允许进入采区；二是500kW双机单管，有条件允许进入前期揭盖工作，揭盖后只允许单机作业。这种规定是否可行，还有待实践的检验和上级的认可。 另外，采砂船功率核定也是一个难点。采砂业主弄虚作假，一艘采砂船有几套船舶检验证书，证书上反映的采砂功率有时与实际相差甚远。 4.合理确定拍卖底价问题 为了科学合理确定各采区拍卖底价，沿江各县都曾赴下游各省进行市场砂价调研，并根据当时的砂价把扣除应交国家税费后可产生的利润作为拍卖底价的主要部分。从实际情况看，该做法不甚科学，因为砂价受砂质和市场价格波动随时变化，当时调研掌握的市场砂价基本没有参考意义。 三、对策与建议 根据江西省实施情况，提出以下建议。 1.利用经济手段，把地方行政首长负责制落到实处 《长江河道采砂管理条例》规定，长江河道采砂管理实行地方行政首长负责制。实践证明，落实好地方行政首长负责制，是实现长江河道采砂依法、科学、有序管理的关键之一。如何落实好地方行政首长负责制，各地都有许多措施和办法。首先明确首长负责制具体内容，责任追究制度要有可操作性。要将责任人、责任内容向社会公告，接受社会各界的监督。要加强河道采砂权拍卖款的管理，实行责、权、利相结合，从而有效调动地方政府对长江河道采砂管理工作的积极性。 2.制定科学的河道采砂权拍卖方案 首先，拍卖应由省或市水行政主管部门组织，不应授权给当地政府拍卖。原因有以下两点：一是授权给当地政府拍卖开采权，对水利部门比较被动。当地政府追求效益最大化，采砂船主为保本求利势必会偷采江砂，给水行政主管部门现场监管造成极大困难。二是省、市水行政主管部门可以将拍卖款作为落实地方行政首长负责制的经济手段。在制定采砂权拍卖方案时，应该科学确定拍卖底价。拍卖河道采砂权的目的是公开、公平、公正、有序发放河道采砂许可证，而不是追求最大经济利益。当然，江砂是一种有限资源，且开采成本低，收益高，为了平衡中标者和未中标者之间的利益关系，除按照国家规定收取一定的费用外，通过招标拍卖收取一定的经费也是必须的。但拍卖底价不宜过高，像有些条件较差的采区，甚至可考虑零底价起拍。 3.加大宣传工作力度，营造良好的社会氛围 各地要采取各种形式广泛宣传《长江河道采砂管理条例》，形成全社会关心、支持、参与长江河道采砂管理的良好氛围。加强对沿江村民的宣传，使他们懂得乱采滥挖长江江砂的危害性和江砂资源的有限性，不要盲目打造采砂船只，自觉遵守长江河道采砂管理要求。加强与各有关部门的联系，特别是海事、港监等部门，取得他们的理解和支持。今后要把采区标志设置作为开禁条件，由县一级政府组织，与海事部门联系设置采区标志。 4.利用现代化手段加强各采区现场监管 可采区现场监管虽然都制定了规定或办法，但从目前江西省现场监管情况看，虽然各级水利部门的现场监管人员做了许多工作，但效果不够理想。主要原因是当地政府把采砂当作资源来经营，存在明显的地方保护主义倾向，导致现场监管很难到位。加上现场管理手段和条件落后，监管人员吃住都在采砂船上，监管工作极其被动。为改变目前这种被动局面，建议利用卫星定位、计算机网络等高科技手段对采区现场作业监控系统进行可行性设计，实现采砂现场管理数字化，逐步加强采砂现场监管力度。 ■ (作者单位：江西省水利厅) |