口 徐建辉 朱敦才

　　长江安徽段自2000年10月23日起禁止采砂至今已经近4年。禁采期间，安徽省及沿江各级人民政府高度重视长江禁采管理工作，水利、公安、交通等相关部门各负其责，互相配合，始终保持高压态势，严厉打击非法采砂行为，使长江安徽段一度猖獗的非法采砂活动得到有效遏制，对维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全起到了积极作用。但随着江西、湖北两省部分采区相继解禁，来自各方面要求安徽尽快解禁的压力也逐步增大，特别是采砂业主的要求更为迫切。尽管安徽可采区采砂解禁准备工作正在积极开展，但在采砂管理方面还存在一些比较突出的问题，需要采取应对措施，否则，长江采砂解禁之后还会产生混乱。

　　一、长江河道采砂管理中存在的问题

　　1.型采砂船取缔困难

　　取缔小型采砂船(采砂设备功率在51.5kW以下)一直是安徽长江河道采砂管理工作的重点和难点问题之一。禁采期间，全省加大大中型采砂船非法采砂行为打击力度的同时，经常组织巡查和开展集中清理小型采砂船的专项执法行动。专项执法成效明显，但仍不能完全杜绝小型采砂船的存在。主要原因有以下四点：一是小型采砂船多数以一家一户为单元，自采自运，投资不大，回报率较高，利益的驱动使业主始终瞄准采砂这条生财之道。二是小型采砂船目标小，灵活性大，便于躲避和逃逸，在汊江或浅水区偷采不易被发现，侥幸心理支配着业主铤而走险。三是现行的长江河道采砂管理法规对小型采砂船非法采砂行为未作出明确合适的经济处罚规定，若按照《长江河道采砂管理条例》第十八条规定，实施10万～30万元的罚款，显然远远高于小型采砂船本身的实际价值和业主的经济承受能力。四是小型采砂船多数是船民一家生活的场所，船上男女老少都有，没收采砂船处理难度较大。所以，对于小型采砂船的处罚，采砂管理部门一般将其采砂机具没收或拆毁，给予数额不大的经济处罚，对业主无真正的切肤之痛。

　　2．沿江砂场助纣为虐

　　据不完全统计，安徽沿江有大大小小砂场240多处，分布在416km长江河道的左右两岸。如此众多的砂场，既为地方经济建设提供了大量的建筑用砂，也为那些非法采砂船特别是小型采砂船大开方便之门，提供了畅通的销售渠道。这些砂场多数都有工商部门发放的营业执照，而砂场老板见利忘义，不论江砂来路是否合法，照收不误，现货现钞，交易便当。为了追求高额利润，扩大经营规模，有一些砂场老板更是技高一筹，组织小型采砂船与二三百吨左右的运砂船实行联合作业，然后在砂场卸载或在隐蔽水域用过载吊机船向大型运输船过驳，形成江砂产、供、销一条龙生产销售方式。

　　3．取证难度较大

　　禁采期间，沿江采砂管理部门常常接到群众举报电话，反映某处水域有船正在偷采江砂，当执法人员赶到现场，采砂船、运砂船已经逃离。尽管事后可以登船检查，发现该船确有偷采之嫌，但因不是现场实施过程中获取的证据，而被调查人口供不一致或矢口否认，难以准确定性并作出相应处罚。

　　长江采砂管理行政执法取证工作难度较大，主要表现在：一是采砂船稳定性好、机动性强，航速快，并且配有GPS卫星定位、卫星导航等各种先进设备、仪器，能够适应各种恶劣天气，而我们采砂管理执法部门现有的执法装备和执法手段相对落后；二是采砂船多数在夜间甚至天气条件比较恶劣的情况下偷采，执法船难以靠近，即使距离很近，执法人员现有的设备也很难拍摄取证；三是采砂船业主和非法组织者不惜重金雇佣“线人”，对执法部门的车、船等交通工具和执法人员进行盯梢，实施布点反监控，一旦执法人员准备出动检查，立即通报，指使正在偷采的采砂船迅速离开，造成不在采砂现场的假象；四是被采砂管理部门拆除的关键设备，采砂船配有多套，实施偷采时安装上，逃离现场时迅速拆下藏匿。

　　4．运砂船舶游离子监控之外

　　国务院法制办对《长江河道采砂管理条例》有关条款的解释以及水利部和安徽省分别制定的《条例》实施办法中指出，运砂船舶在长江采砂地点装运非法采砂船舶偷采的江砂的，定性为属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为，并依照《条例》第十八条的规定给予处罚。但对在长江上航行、停泊的运砂船舶，其装运的江砂究竟源自何处不易判定，很难定性是合法还是非法。

　　5．规范与实际不符

　　经水利部批准，长江安徽段规划有10个可采区。根据采砂管理部门掌握的情况初步分析，部分规划可采区不仅覆盖层厚，砂质较差，而且地势也高，枯水期采砂船很难进入采区作业。一旦安徽长江采砂解禁之后，取得合法采砂经营权的采砂船舶在采区无砂可采或砂质太差的情况下，为了保本求利，完全有可能越界偷采，这必将会给采砂管理部门的现场监管带来许多困难。

　　二、长江河道采砂管理的对策

　　为了巩固已经取得的禁采成果，实现依法、科学、有序的管理目标，在解禁之后还应采取以下措施。

　　1．堵疏结合，坚决取缔小型采砂船

　　早在1998年，安徽省人民政府在《关于加强长江采砂管理工作的通知》(皖政(1998)58号)中就明令沿江各市、县采取有力措施，坚决取缔小吸砂泵船。2003年10月1日起施行的《安徽省<长江河道采砂管理条例>实施办法》(省人民政府令第158号)又再次强调。沿江市、县人民政府应当认真贯彻执行省政府的规定，顾全大局，考虑国家和人民的根本利益，积极做好对广大采砂船民的宣传和教育工作，纠正他们的违法违规行为，同时要积极引导和帮助他们另谋出路，妥善解决好他们生产生活中的后顾之忧。

　　沿江各地采砂管理机构要经常检查辖区内汊江、支流、河口等小型采砂船易于藏匿的水域，一经发现，就地拆毁采砂机具。上下游、左右岸相邻水域的采砂管理机构应加强沟通，统一思想认识，相互配合，不定期对边界水域和小型采砂船频繁出没的重点水域开展联合巡查和清江行动。只有堵疏结合，才能从根本上解决小型采砂船长期困扰采砂管理工作的重点和难点问题。

　　2．整治砂场，堵塞漏洞

　　集中精力打击长江水域非法采砂活动的同时，还要注重从销售渠道上去堵塞非法采砂船舶销赃的漏洞。建议对正在经营的沿江砂场，按行政区划，由所在地人民政府及其相关部门统一进行清理整顿，做到科学规划、合理布局，决不容许砂石经销者放任自流，乱堆乱放。凡经有权机关批准经营的砂场，必须持照合法经营，不得经销来历不明的砂石。对无许可证照擅自经营的砂场，要采取措施坚决予以取缔。

　　3．重视证据收集工作

　　长江河道内的采砂船舶机动性强，随机性大，属于动态管理，随时随地可能发生违法违规行为，这就要求水行政执法人员尽可能地争取在第一时间内赶到案发现场进行取证，这是制服非法采砂船的关键。在调查取证过程中，执法人员一是要认真做好现场讯问笔录，注意调查询问技巧，务必让被调查人在笔录上签字画押。二是要请证人作证，如在场的其他船舶船员。三是细致观察并记录采砂船上可能留下的非法行为迹象，如机舱内热量大、发动机烫手、链斗或输砂皮带仍在滴水、舱室有潮湿的江砂等。此外，执法部门需要配备红外线摄像机等先进设备，以方便夜间拍摄取证。

　　4．建立有效监管机制

　　由于现行长江河道上的采砂船数量远远多于规划规定的采砂船只数量，长江采砂解禁后的管理难度将会增大。不论可采区还是禁采区，沿江各级人民政府都应按照属地管理原则实行地方行政首长负责制，加强辖区内的长江采砂管理，加大对非法采砂活动的打击力度，克服地方保护主义思想，要像落实防汛责任制那样建立采砂管理责任制，真正做到层层负责。同时，要严格按照水利部要求，将“四个专门”落实到位，充实和加强各现场的执法力量，配备必要的执法装备，完善24小时全天候现场监管机制，另外，还应建立省际各采区信息网络。　■

(作者：安徽省长江河道采砂管理局)
责任编辑 邵自平(见习)