长江河道采砂管理访谈录

口 本刊记者 邓淑珍 邵自平

高端访谈VS陈雷

　　记者：《长江河道采砂管理条例》(简称《条例》)颁布以来，采砂管理工作步入了一个新的阶段。这是一项非常复杂而又具有挑战性的工作，也引起了社会各界的关注。通过几年来的努力，您认为长江河道采砂管理取得的显著成效有哪几个方面?

陈雷：《条例》颁布以来，在水利部和地方各级人民政府的领导下，沿江各级水行政主管部门认真履行职责，在公安、交通等部门的配合下，紧紧围绕《条例》提出的“维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全”的要求开展工作，通过3年来的禁采管理，取得了显著的成效。主要表现在以下八个方面： 　　一是按照《条例》，建立了采砂管理地方人民政府行政首长负责制，建立了齐抓共管、层层负责的责任管理体系；长江中下游湖北、江西、安徽、江苏已明确了省、地市、县三级政府行政首长责任人名单，水利部已在有关新闻媒体上公布。
	陈雷为水利部副部长

　　二是理顺了采砂管理体制。确立了水行政主管部门长江河道采砂管理的主体地位，明确了水利、航运、海事、公安等各部门的职责。目前沿江各级水行政主管部门已经按《条例》规定，担负起了采砂管理责任主体的职责。

　　三是编制了统一规划。根据《条例》规定，2002年10月，长江委组织编制完成了《长江中下游干流河道采砂规划报告》，2003年2月水利部予以批复。湖北、安徽、江西等省政府制定出台了采砂规划实施方案，长江上游干流河道采砂规划的编制工作也已经展开。

　　四是逐步落实了专门管理机构、专职管理人员、专用执法装备和专项管理经费(简称“四个专门”)。

　　五是加强禁采期采砂船只管理。沿江各省水行政主管部门对境内采砂船只进行了清理、登记造册、建立档案并指定停靠地点实行集中管理，派专人24小时看管，无正当理由不得擅自离开，同时建立非法采砂船记录档案和通报制度。各省还加强了对外籍采砂船只的管理。

　　六是加大执法力度。长江委和沿江各省水行政主管部门加强明察暗访和监督检查，在掌握情况的基础上，通过开展“清江行动”玫瑰行动一猎鲨行动一节假日行动一百船集中封存行动”等专项治理，始终保持对非法采砂的高压严打态势，有力地打击与震慑了非法采砂，维护了禁采管理的良好秩序。

　　七是大力开展各项宣传工作，增加了社会各界对长江采砂管理的关心、理解和支持，为维护长江河道采砂秩序营造了良好的社会氛围。

　　八是积极开展了各项解禁准备工作。长江中下游四省按照我部《关于做好长江中下游河道采砂管理近期工作的通知》(水建管(2003)322号)要求，制定出台了各省长江采砂规划实施方案，《条例》实施办法，可采区采砂可行性论证报告，各省河道采砂许可证审批发放办法和各省可采区、禁采区监督管理办法等。汛前，江西省部分可采区已经宣布解禁。

　　经过3年多的治理整顿，禁采管理工作取得明显成效，长江中下游一度混乱的管理状况得到了规范，一度猖獗的非法采砂活动得到了有效遏制。《条例》实施以来，长江中下游干流河道没有发生一起因非法采砂而危害长江防洪和河道堤防安全、影响河势稳定的事件，没有发生一起因非法采砂而造成严重碍航和重大海损的事故，没有发生一起因非法采砂而引发水上严重治安问题的恶性案件。

　　记者：长江中下游干流河道正在由全面禁采管理向逐步有序解禁管理转变，下一阶段应采取哪些措施进一步加强长江河道采砂管理工作?

　　陈雷：首先，要进一步提高对长江河道采砂管理工作重要性的认识。沿江各级水行政主管部门及采砂管理机构要从实践“三个代表”重要思想，树立和落实科学发展观的高度，从维护公共安全和稳定大局的要求出发，提高对长江河道采砂管理工作重要性的认识。要充分认识其长期性、艰巨性和复杂性，充分认识到这是国家赋予我们的一项重要职责，把认识统一到《条例》和国务院领导同志的一系列重要指示上来，克服只顾局部利益、眼前利益的地方保护主义，克服麻痹松懈思想、畏难情绪和等待观望思想，把长江河道采砂管理工作抓紧、抓实、抓好。

　　其次，进一步加强对长江河道采砂管理的领导，认真落实好地方行政首长负责制和采砂管理责任制。要按照《条例》的规定，进一步明确各级人民政府行政责任人的具体责任，把长江河道采砂管理工作的全过程，包括长江河道采砂许可证的审批发放、可采区和可采期采砂活动的监督管理、禁采区和禁采期打击非法采砂等工作内容全部纳入地方行政首长负责制，像抓防汛工作一样，一级抓一级，层层分解目标、层层落实责任。要建立责任追究制度，对因责任不到位、工作不落实，导致偷采现象严重、采砂秩序混乱、影响防洪和通航安全的责任人，按照有关规定严肃处理。

　　第三，继续做好禁采区、禁采期的管理。沿江各级水行政主管部门要在各级地方人民政府的领导下，加强与公安、航道、海事等部门的合作，始终保持对非法采砂活动的严打高压态势。要加强监管，加强信息沟通，采取日常巡查、定期检查和适时组织专项打击行动相结合的方式，对近期出现反弹的局部江段，有组织地采取专项打击行动，不给非法采砂者以可乘之机。要加大对大案要案中非法采砂组织者、保护者的查处力度，陆治水打，综合治理，削弱和铲除非法采砂活动的社会基础。要配合公安、工商、税务等部门采取切实有效措施，清理整顿沿江两岸众多的砂场，逐步规范砂石交易市场；要进一步加强禁采期采砂船只的集中停放管理，依法查处非法移动的采砂船只，加大对小型采砂船非法采砂活动的打击与查处力度。要积极配合当地人民政府和有关部门采取切实有效措施，引导无证采砂船主和采砂经营者转产，从源头上防治非法采砂。

　　第四，继续做好解禁前的各项准备工作，慎重稳妥地推进可采区解禁。2003年7月，水利部明确提出了关于解禁前各项准备工作的六项要求：一是制定出台各省长江采砂规划实施方案、《条例》实施办法和可采区采砂可行性论证报告；二是制定出台各省河道采砂许可证审批发放办法；三是制定出台各省可采区、禁采区监督管理办法；四是落实长江河道采砂管理行政首长负责制；五是落实长江河道采砂管理的“四个专门”；六是主动配合公安部门打击长江河道采砂中的违法犯罪行为。2004年3月，水利部又提出了可采区解禁应具备的四个条件：即可采区权属无争议(或虽有争议但有关各方已达成协议)，所在地地方行政首长负责制得到落实，“四个专门”得到落实，以及所在地行政区域内基本无非法采砂现象。各省要认真对照检查，本着“条件成熟一个，解禁一个，不搞一刀切”的原则，制定切实可行的可采区逐步解禁工作计划。依照《条例》规定，解禁由各省人民政府自行决定。

　　第五，认真做好解禁后可采区的管理工作。一要抓紧对规划批准的可采区及其周围水域进行水下地形测量和勘探工作，对可采区可行性进行论证分析，为可采区招标、拍卖提供可靠依据。二要充分发挥省级水行政主管部门在采砂许可中的主导地位，严格许可证审批发放。按照《行政许可法》的有关规定，规范采砂许可证审批、发放等环节中的行政行为；各地要根据实际情况，在确保公平、公正、公开原则前提下，选择适当的采砂许可模式；对拍卖或招标底价的确定要符合市场竞争机制，做好科学决策；对可采区拍卖收入和砂石资源费的使用要加强管理。三要加大可采区的现场监管力度，明确现场监管责任主体，做好可采区标志的设立和维护工作。省、市级水行政主管部门要履行好监督、检查和指导职责；县级地方人民政府要切实贯彻落实行政首长负责制，协调好有关各方的关系；现场监管人员要落实现场监管的各项规章制度，履行好现场监管、砂石资源费的征收与上缴等各项具体职责，要进行旁站式监管，严格监督现场的每个环节，及时纠正违规行为。四要依法严厉打击超控制船数、超功率、超范围、超量开采的行为。五要加强现场监管执法人员的教育，建立有效的约束监督机制，规范管理行为，做到依法行政、严格执法，防止腐败行为的发生。

　　第六，进一步做好省际边界重点河段采砂管理工作。要进一步落实省际边界重点河段采砂管理地方行政首长负责制，明确长江委和沿江有关省市县的具体职责，共同做好省际边界重点河段的采砂管理工作。长江委为鄂、赣边界河段可采区采砂管理做了大量协调工作，在湖北、江西两省政府领导的重视和关心下，本着“尊重历史，面对现实；立足当前，着眼长远；兼顾各方利益，妥善解决矛盾，求得共同发展”的原则，在两省已基本达成一致的基础上，尽快签订协议，并认真加以落实。长江委要继续做好协调、监督和服务工作。

　　第七，进一步加强与相关部门的沟通协调。长江河道采砂涉及水利、航运、海事、公安等多个部门，要采取多种方式，与相关部门建立起有效的沟通协调机制，及时通报情况，共同处理好采砂管理中出现的有关问题。近期，我部已与交通部就长江河道采砂许可及有关费用收取等问题进行了沟通协调，并初步达成了共识。

　　第八，进一步做好长江河道采砂信息管理与新闻宣传工作。要建立有效的长江河道采砂信息管理工作机制，明确信息管理负责人，规范信息汇总和报送内容，畅通信息发布渠道；要对长江河道采砂管理所开展的工作、取得的成绩以及存在的困难和问题，进行多层次、多渠道、实事求是的宣传报道；各地要进一步加强对沿江基层群众的宣传工作，引导群众知法守法，营造采砂管理的良好社会环境。

　　总之，要认真履行好《条例》赋予的各项职责，切实担负起长江河道采砂管理的重任，紧紧围绕“维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全”开展工作，做到长江河道采砂管理的依法、科学、有序，实现河流健康可持续发展。

　　记者：据了解，全国《河道采砂许可制度实施办法》正在制订。长江河道采砂管理的经验对全国河道采砂管理工作的开展有什么样的启示和借鉴作用?

　　陈雷：《水法》规定国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。《条例》的颁布实施，为正在制订的《河道采砂许可制度实施办法》提供了很多很好的经验。

　　一是《条例》规定“长江采砂管理，实行地方人民政府行政首长负责制”，第一次明确了河道采砂地方行政首长负责制。目前，沿江各级地方人民政府行政首长负责制度已初步建立，从实践看这是一个非常好的方法，有利于加强河道采砂的管理。

　　二是《条例》按照行政审批改革的要求，将国土资源部门的“采矿许可证’、水利部门的“河道采砂许可证”、交通部门的“水上水下施工作业许可证”三证合为“长江河道采砂许可证”，统一了审批发证和收费，简化了行政审批，体现了便民原则。《条例》同时明确国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，改变了过去多部门管理的混乱局面，确立了水行政主管部门采砂管理的主体地位，明确了各部门的职责，理顺了管理体制。实践证明，这样的管理体制有利于河道采砂管理，水行政主管部门有能力并且能够管好河道采砂。

　　三是《条例》提出国家对长江采砂实行统一规划制度，划定了禁采区和禁采期。《长江中下游干流河道采砂规划报告》也由水利部颁布实施。这些制度的实施，使河道采砂管理更具科学性，使行政审批的依据更加充分，为全国其他河道制订和实施科学的采砂规划提供了学习借鉴的依据。　■

高端访谈VS王振江

　　记者：国务院法制办是在什么情况下着手制定《长江河道采砂管理条例》，并由国务院颁布施行的?

王振江：长江河道采砂，关系长江河势稳定，也直接关系到长江防洪和通航安全。20世纪90年代以来，随着长江中下游地区经济的发展，河砂需求量大幅增加。近几年来，由于长江河砂价格上涨，一些单位和个人受利益驱动非法采砂，加之管理上缺乏统一规划，现行法律、行政法规对非法采砂行为打击力度不够，一些基层执法单位在地方保护主义和部门利益的影响下执法不严，以及多头管理、权责不清、权力与责任不统一的管理体制，致使长江河砂乱采滥挖现象愈演愈烈，造成局部河势恶化，并危及堤防，影响河道防洪安全。同时，运砂船只云集江面，占据航道，阻塞交通，使水上事故频频发生，扰乱了正常通航秩序，也影响了水上社会治安。
	王振江为国务院法制办农业资源环保法制司副司长

　　国务院领导对长江河道采砂中出现的问题高度重视，曾多次就此问题作出批示。为了落实国务院领导的批示精神，坚决打击非法采砂行为，国务院法制办在调查研究的基础上，会同水利部起草了《长江河道采砂管理条例》(以下简称《条例》)，在多次征求国务院有关部门和沿江8个省、直辖市人民政府以及长江水利委员会的意见的基础上，经国务院常务会议讨论通过后，于2001年10月25日以国务院令颁布，2002年1月1日起施行。

　　记者：国务院颁布《长江河道采砂管理条例》，对水行政主管部门依法行政、依法管理提供了坚实的法律保障，使长江河道采砂管理工作步入了一个新阶段。您作为国务院法制办农业资源环保法制司具体负责该项工作的领导，您能就《长江河道采砂管理条例》的主要内容给我们的读者进行解读吗?

　　王振江：《长江河道采砂管理条例》主要确定了以下几项制度：

　　1．统一规划制度。“国家对长江采砂实行统一规划制度。”“长江采砂规划由长江水利委员会会同四川省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省和重庆市、上海市人民政府水行政主管部门编制，经征求长江航务管理局和长江海事机构意见后，报国务院水行政主管部门批准。国务院水行政主管部门批准前，应当征求国务院交通行政主管部门的意见。”“长江采砂规划一经批准，必须严格执行；确需修改时，应当依照前款规定批准。”(第四条第一款、第二款、第三款)

　　“长江采砂规划应当包括下列内容：(一)禁采区和可采区；(二)禁采期和可采期；(三)年度采砂控制总量；(四)可采区内采砂船只的控制数量。”(第六条)“沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门根据长江采砂规划，可以拟订本行政区域内长江采砂规划实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报长江水利委员会、长江航务管理局备案。”沿江省、直辖市人民政府应当将长江采砂规划确定的禁采区和禁采期予以公告。”(第七条第一款、第二款)

　　“长江水利委员会和沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门应当加强对长江采砂规划实施情况的监督检查。”(第八条)

　　2．采砂许可制度。《条例》规定：“国家对长江采砂实行采砂许可制度。”“河道采砂许可证由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放；属于省际边界重点河段的，经有关省、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见后，由长江水利委员会审批发放；涉及航道的，审批发放前应当征求长江航务管理局和长江海事机构的意见。省际边界重点河段的范围由国务院水行政主管部门划定。”(第九条第一款、第二款)“河道采砂许可证应当载明船主姓名(名称)、船名、船号和开采的性质、种类、地点、时限以及作业方式、弃料处理方式、许可证的有效期限等有关事项和内容。”(第十一条)“从事长江采砂活动的单位和个人应当按照河道采砂许可证的规定进行开采。有关县级以上地方人民政府水行政主管部门和长江水利委员会应当按照职责划分对其加强监督检查。”“从事长江采砂活动的单位和个人需要改变河道采砂许可证规定的事项和内容的，应当重新办理河道采砂许可证。”“禁止伪造、涂改或者买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证”。(第十二条)

　　3．征收长江河道砂石资源费。鉴于制定这个条例的主要目的是通过加强长江河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全，今后对长江采砂不再按矿产资源管理，也不再征收矿产资源补偿费，而只征收长江河道砂石资源费。《条例》规定：“从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费。发放河道采砂许可证的机关应当将收取的长江河道砂石资源费全部上缴财政。长江河道砂石资源费的具体征收、使用管理办法由国务院财政主管部门会同国务院水行政主管部门、物价主管部门制定。”从事长江采砂活动的单位和个人，不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费。”(第十七条)

　　4．实行总量控制，加强禁采期的管理。为了遏制在经济利益驱动下的过度开采，防止给堤防和防洪以及通航安全造成危害，《条例》规定：“长江水利委员会和沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门年审批采砂总量不得超过规划确定的年度采砂控制总量。”“沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门应当在每年1月31日前将上一年度的长江采砂审批发证情况和实施情况，报长江水利委员会备案。”(第十四条)“采砂船舶在禁采期内应当停放在沿江县级人民政府指定的地点；无正当理由，不得擅自离开指定地点。”(第十六条)

　　5．明确主管部门及有关部门的职责，强化沿江地方人民政府的责任。为了从根本上解决长江河道采砂多头管理、重复管理、权责脱钩、责任不清的问题，根据实际工作需要和有关部门及有关地方人民政府的意见，《条例》规定：“国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作。”“长江采砂管理，实行地方人民政府行政首长负责制。沿江县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域内长江采砂活动的管理，做好长江采砂的组织、协调和监督检查工作。”“沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门依照本条例的规定，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。”“国务院交通行政主管部门所属的长江航务管理局负责长江航道管理工作，长江海事机构负责长江交通安全的监督管理工作。公安部门负责长江水上治安管理工作，依法打击长江采砂活动中的犯罪行为。”(第三条)　■

主题对话VS赵伟

　　记者：以《长江河道采砂管理条例》的颁布施行为标志，近几年水利部在长江河道采砂管理的立法上采取了哪些措施?

赵伟：为了落实国务院领导的批示精神，加强长江千流河道采砂的管理，维护河势稳定，保障防洪和通航安全，在水利部党组的领导下，水利部政法司在长江河道采砂管理立法上主要采取了以下3项措施：一是起草并配合国务院法制办审议出台了《长江河道采砂管理条例》。水利部从1999年起组织起草《长江河道采砂管理条例》。2001年10月25日，国务院审议通过了《长江河道采砂管理条例》，对采砂管理体制、职责分工、主要管理制度和管理措施作出了规定。《条例》施行后，理顺了管理体制，明确了管理职责，加大了对非法采砂的打击力度，明确了由水行政主管部门统一管理长江河道采砂活动。二是制定发布了《长江河道采砂管理条例实施办法》。
	赵伟为水利部政策法规司司长

为了更好地履行《长江河道采砂管理条例》等法规赋予水行政主管部门和流域管理机构的职责，进一步加强长江采砂的管理和监督检查工作，水利部在总结《长江河道采砂管理条例》实施经验的基础上，根据实际工作的需要，于2003年6月2日以水利部令第19号发布了《长江河道采砂管理条例实施办法》。该办法针对采砂管理中存在的实际问题，进一步明确了长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门的职责分工，明确了采砂申请、审批、监督管理的具体措施。三是推动沿江各省、直辖市制定了采砂管理的地方性法规和规章。《长江河道采砂管理条例》颁布后，按照水利部的要求，沿江各省、直辖市结合地方实际情况先后制定了一系列配套法规和规章，如《安徽省长江河道采砂管理实施办法》《江西省长江河道采砂管理实施办法》《江苏省长江河道采砂管理办法》《湖北省长江河道采砂管理实施办法》《重庆市河道采砂管理办法》等。

　　记者：长江河道采砂管理是水行政主管部门依法行政的管理行为，在依据《条例》对长江河道采砂实施管理的过程中，遇到了一些不好操作的地方，下一阶段如何通过法律法规建设进一步完善长江河道采砂管理?

　　赵伟：由于河道采砂情况复杂，目前长江干流河道采砂管理仍然存在一些问题，特别是部分可采区解禁后，又出现一些新情况，暴露出一些新问题。从立法层面上来讲，主要有以下方面需要进一步完善：一是各项规定总体上比较原则。如招标、拍卖河道采砂权如何操作，集中受理河道采砂申请等问题也需要进一步规范。二是有关规定不能完全适应《行政许可法》的规定和要求。三是有关法律责任的规定需要完善。如罚款数额下限过高(主要是针对小型采砂船只)、对幕后组织非法采砂的单位或者个人处罚手段不足等。四是长江河道采砂法律制度与其他水域河道采砂法律制度之间存在不协调的问题。如在沿江有关省、直辖市行政区域内，长江干流河道采砂适用《长江河道采砂管理条例》的规定，而其他河道采砂却只能适用《河道管理条例》等法律法规的规定，二者在管理体制、管理制度等方面存在诸多不同，造成法制的不统一。

　　应当指出的是，针对《长江河道采砂管理条例》执行过程中出现的一些问题，国务院法制办曾对相关的运用问题做过两次解释。一是以国法函(2002)238号就运砂船舶在长江采砂地点装运非法采砂船舶偷采的河砂的处罚问题和按有关规定没收的非法采砂船舳的处理问题，作出了具体解释。二是以国法秘函(2003)23号，对在长江宜宾以下干流河道从事采砂活动，实行“一证”“一费”问题作出了解释。但是对目前长江采砂管理在立法层面上存在的问题，不可能完全通过法律解释来解决。因此，解决长江采砂管理在立法层面上的问题，当前需要采取的主要措施就是尽，陕出台《河道采砂许可制度实施办法》。《水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”水利部将《河道采砂许可制度实施办法》的制定作为贯彻实施《水法》的一部重要配套法规，从2002年下半年开始着手进行调研和论证。目前已经完成《河道采砂许可制度实施办法》的起草和征求意见工作，近期拟提请部务会审议。审议通过后，将报请国务院审议并发布施行。

　　在起草《河道采砂许可制度实施办法》的过程中，我们充分借鉴了《长江河道采砂管理条例》的成功经验，在管理体制、采砂规划、采砂许可、监督管理和法律责任等方面作了更加科学和细致的规定，从一定意义上讲，该办法弥补了《长江河道采砂管理条例》的不足，将成为包括长江在内的河道采砂管理的又一重要的法律规范。《河道采砂许可制度实施办法》和《长江河道采砂管理条例》是一般法与特别法的关系。在法理上，处理一般法和特别法之间的关系有一个基本的原则，那就是特别法优于一般法。据此，《河道采砂许可制度实施办法》(送审稿)明确规定，在长江宜宾以下干流河道内从事开采砂石及其管理活动的，优先适用《长江河道采砂管理条例》；《长江河道采砂管理条例》没有规定的，适用本办法。《河道采砂许可制度实施办法》的出台，必将为长江河道采砂依法、科学、有序地进行提供更加坚实、完善的法律保障。　■

主题对话VS周学文

　　记者：作为水利部主管长江河道采砂管理工作的司局领导，您认为长江河道非法采砂的影响主要表现在哪几个方面?

周学文：长江河道非法采砂的影响主要表现为以下3点： 　　一是影响防洪安全。长江中下游是长江防洪的重点，滥采乱挖江砂必将对堤防工程带来不利的影响，从而影响防洪安全。对防洪安全可能带来的影响主要表现为：临近江堤开采江砂使深泓贴岸，堤身相对高度加大，岸坡变陡，极易引起堤岸坍塌，危及堤防安全；临近江堤开采江砂，使堤基透水层外露，造成汛期高水位，容易出现翻沙鼓水险情；靠近涵闸、泵站、扩岸工程等水利工程附近开采江砂，严重威胁水利工程的安全运行。
	周学文为水利部建设与管理司司长

　　二是影响河势稳定。长江中下游干流河道在长期演变过程中，通过挟沙水流与河床的相互作用，形成了相对稳定的河床形态。大规模无序的非法采砂破坏了河床形态及河道整治工程，改变了局部河段泥沙输移的平衡，引起河势的局部变化和岸线的崩退，对局部河段的河势稳定带来了不利影响。如果滥采乱挖采砂量过大，且多在主河道迎流部位及江心洲滩，就会引起河床发生变化。例如，江苏镇江某处江心洲采砂前两岸的分流比是6:4，大量的港口、取水口建在水流量大的一岸，由于滥采乱挖江砂，致使泥沙淤积，恶化了港口运行条件，河道分流比变为4:6，使得水流量大的一岸水流减少，港口废弃，取水口无水可取，国家财产损失严重。

　　三是影响通航安全。长江是我国内河航运最发达的河流，是西南、华中和华东地区之间以及出海的水上大通道，被称为黄金水道。滥采乱挖对长江通航安全的影响主要表现在：挤占主航道，易发生海损事故；引起河势变化，影响航道水域；采砂船打失航标，占据锚地，干扰助航设施的正常运用，影响航道正常维护。2001年，鄂赣边界由于非法采砂曾造成碍航22小时，对航道安全造成了严重影响。

　　记者：部分可采区解禁后，长江河道采砂管理工作将出现许多新的情况，可采区、禁采区同时并存，管理难度会更大。您认为突出的问题是哪些?

　　周学文：长江中下游河道全线禁采是不得已而为之的办法，科学、有序地开采江砂也有利于长江河势相对稳定。开禁后情况更加复杂，采砂管理的难度肯定比目前大得多。

　　我认为采砂管理较突出的问题主要有以下3点：

　　一是管理难度加大。汛后，随着部分可采区逐步解禁，长江河道采砂既有禁采区、禁采期的管理，又有可采区、可采期的现场监管，采砂管理将面临更为复杂的局面。如不加强管理，可能引发局部江段偷采反弹，打击非法采砂的难度将会增大。

　　二是许可证的审批发放成为焦点。现在，长江河段上有大中型采砂船600多条，而《规划》中规定长江中下游33个可采区只允许有98条采砂船，也就是说，有相当一部分采砂船将拿不到许可证。如不加强管理，这些没有许可证的采砂船就会寻机去偷采，非法采砂将会反弹。由于许可证供不应求，所以在许可证的发放、审批、拍卖等环节中一定要做到公平、公开、公正，弄不好就会出现腐败案件。为了做到公平、公开、公正，目前采用公开招标拍卖的方式来解决，但是如何加强采砂管理队伍的建设和管理，规范招标投标，使许可证的审批发放真正做到科学、有序、合理，还有待于进一步探索。

　　三是监管力量不足。开禁后既有可采区，又有禁采区，还有可采期、禁采期的管理问题。开禁后，在可采区将采取旁站式监管。这些管理方式的实施，对现场监管要求更高，投入监管的人力、物力将更多。从目前我们水行政主管部门从事采砂管理的队伍现状看，监管力量严重不足，这有可能给解禁后的监管带来一定难度。

　　当然，正是由于存在上述困难和问题，长江河道采砂管理工作才任重道远。按照《条例》，流域机构和各级水行政主管部门是长江河道采砂管理的责任主体。目前，责任主体要认真落实责任制，加强禁采区的监管，做好解禁前的准备工作，加强边界重点河段的采砂管理工作，积极和其他部门沟通。

　　长江河道采砂管理工作得到了国务院、水利部的高度重视。我相信，只要我们充分认识到长江河道采砂管理面临的新形势，认真分析研究新问题，迎难而上，一定可以实现长江河道采砂管理依法、科学、有序的目标。■

主题对话VS徐安雄

　　记者：《长江河道采砂管理条例》的颁布对长江水利委员会赋予哪些职责?采砂管理在流域管理中如何定位?

徐安雄：《长江河道采砂管理条例》第三条规定：“国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作。”《条例》颁布实施之后，长江委领导多次亲临长江河道采砂管理一线，检查指导工作。2003长江委将长江河道采砂管理工作列为治江四件大事之一，2004年将采砂管理列为长江委各项工作的三大难事之一。我们正在并继续认真履行《条例》赋予的各种职责。 　　采砂管理是流域管理的重要内容之一，实行流域管理表现为以下3个方面：
	徐安雄为水利部长江水利委员会副主任

　　省际边界重点河段，长江委负责管辖鄂赣、赣皖和皖苏3个长江省际边界重点河段。我委多次与鄂赣两省水行政主管部门和相关地方人民政府协商，提出了“尊重历史，正视现实；互谅互让，平等协商；依法协商，兼顾公平；维护稳定，共同发展。”的协调协商原则，并得到两省的认同。目前，两省均认同应考虑对方的利益。我委以维护两岸稳定，促进经济发展为重，积极协商，以期达成协议。

　　在队伍建设上，2003年长江委正式组建长江水政监察总队采砂管理支队。队伍进驻现场，在省际边界重点河段依法履行《条例》赋予长江委的各项现场监管职责，对具体管辖的长江河段非法采砂活动实施高压严打，使采砂管理秩序得到明显改善，基本杜绝了非法采砂活动。2003年为加强执法队伍，长江河道采砂管理局负责组织建设，用于长江中下游采砂管理执法的10艘水政监察船投入使用，并已在各项执法活动中发挥重要作用，为长江河道采砂管理工作的顺利开展提供有力的保证。

　　在打击行动上，我委组织沿江有关省水行政主管部门开展了“专项打击”“清江行动”“节假日行动”“百船集中封存行动”等整治措施，加大集中打击力度，为长江河道采砂管理工作的顺利展开提供了有力的保证。■

管理在线VS吴志广

　　记者：随着汛后部分可采区逐步解禁，作为长江河道采砂管理局的主要领导，请问您做好了应对的准备吗?

吴志广：长江中下游干流河道可采区逐步解禁，是采砂管理继国务院颁布《条例》后，又一个具有里程碑意义的大事。表明长江河道采砂管理正迈向依法、科学、有序的轨道。指导各地切实做好可采区的解禁工作，是我们义不容辞的责任。我深知责任重大，也深知情况复杂，难度很大。但是，我已经做好了准备，直面各种困难和问题，迎难而上，严格执法，全力以赴做好采砂管理工作。既要巩固好长江河道采砂管理取得的来之不易的成果，又要将长江河道采砂管理纳入科学的管理轨道。我相信，在水利部党组的领导下，在各级地方人民政府的高度重视下，长江委和各级地方水行政主管部门对出现的新情况、新问题有清醒的认识，对下一步工作有明确的安排，长江河道采砂管理一定管得住、管得好。
	吴志广为长江河道采砂管理局局长

　　记者：面对可能出现的复杂局面，下一阶段将采取哪些措施来加强采砂管理工作?

　　吴志广：下一步，采砂管理局将着重从5方面来抓好采砂管理工作：

　　一是做好解禁指导工作。今年汛后召开了重庆会议，沿江各级水行政主管部门取得了共识。下一步将在：完善各项规章制度；认真做好采砂可行性论证；在安全第一的前提下，实事求是地选择好采砂许可方式；严格履行许可程序，在公开、公平、公正等环节上下工夫，切实做到有序解禁。

　　二是加强监督检查。在沿江各省均有采砂管理机构和专职砂管人员的情况下，按照各负其责的原则，我委将进一步加强采砂管理的监督检查工作。首先要进一步加强对各地禁采管理工作的监督检查，坚持明察暗访，坚持与各地积极沟通情况，对情节严重的偷采行为，经请示水利部同意后，我委将进行查处，切实维护良好的禁采秩序。其次要加强对采砂规划执行情况的监督检查，坚持规划实施方案和可行性论证报告制度，工作深度要满足技术要求，为有序开采提供科学依据。第三要加强可采区现场管理的监督检查，坚持按确定的可采区范围、采砂船数量、采砂总量、控制开采高程进行开采，坚持按可采区现场监管办法进行管理。对存在严重违规采砂的可采区，经请示水利部同意后，责令可采区管理主体停止采砂作业，进行整改，以保证可采区的有序开采。

　　三是积极开展协调工作。一方面要积极进行鄂赣边界重点河段可采区管理的协调，争取在近期能有一个协调成果；另一方面要积极与长江航务系统沟通，尽量争取他们的理解与配合。

　　四是做好省际边界重点河段采砂的管理。首先要做好禁采管理工作，发挥各方面的积极性，维护良好的禁采秩序。其次，在鄂赣边界重点河段，要做好解禁的准备工作，熟悉可采区的情况，完善现场监管办法，为有序开采打好基础。同时，要进一步加强砂管支队的建设与管理，使之“政治合格、作风过硬、纪律严明、战斗有力、忠于职守、清正廉洁”。

　　五是探索运用高新技术加强采砂管理的手段。这是建立采砂长效管理机制、不断提高管理效率和水平的客观需要。我委对长江河道采砂管理实时监控系统进行了一些探索和研究，并将省际边界重点河段采砂管理实时监控系统作为先期实施重点列入了2004年度基础设施建设实施方案，已报部待批。部批复后，我委将进一步力口强该系统的技术方案研究，尽快实施，争取早日发挥作用。

　　记者：长江河道采砂管理工作除了打击非法采砂，还要帮助非法采砂户转产，还涉及到各个部门各种关系的协调，同时，管理工作水陆均有。您认为长江河道采砂管理面临的最突出困难是哪些?

　　吴志广：难点有以下3点：

　　1．地方行政首长负责制难以落实到位，采砂管理观念淡薄。非法采砂的根本原因是存在巨额的利润空间，最后引起地方保护主义。个别地段地方行政首长负责制没有得到真正落实，反而从眼前和局部利益出发，为非法采砂者大开绿灯，在一定程度上起到了充当非法采砂者保护伞和纵容非法采砂行为的作用。

　　2．部门之间的协调还存在不少困难。突出的是海事机构要办的水上水下施工作业许可证，航道部门要办的同意设置采砂标志。这事实上是采砂许可中又加了两次“许可”。

　　3．采运砂船管理难度较大。一方面可采期众多没有取得采砂许可证的采砂船将给我们的管理带来很大困难，另一方面新采砂船的制造却不断增加，并且功率越造越大，如此无节制地建造采砂船，不仅会造成国家资源的大量浪费，也会增加长江河道采砂管理的压力。其次，在支流及湖区装载砂石的超载运砂船经常集结在湖口附近的长江河道上，对长江航运安全造成危害，也影响采砂管理秩序。还有装载偷采砂石的运砂船在航行环节上的管理，水行政主管部门没有执法权。第三，对小型采砂船的查处还没有好的办法。这些一家一产的小型采砂船，流动性强，查处时易于分散逃跑，目口使抓获(罚款10万元至30万元或没收采砂船，或就地销毁)也管理难度很大，强行实施易引发社会不安定因素。

　　记者：根据上述突出问题，请问您有哪些建议?

　　吴志广：一是建议水利部与交通部进行协商，尽快落实国务院法制办的有关解释。按照一事一许可的原则，长江河道采砂不再办理“水上水下施工作业许可证”。二是建议国家有关部门抓紧研究建立采砂船建造的准入制度，从严控制新造采砂船的数量，限制新造采砂船的采砂动力。此外，建议水利部尽快批复《长江上游河道采砂规划任务书》。我局将力争在2005年年底完成长江上游河道采砂规划编制工作，为长江上游河道采砂实施依法、科学、有序的管理奠定基础。　■

管理在线VS王德跃

　　记者：长江委采取了哪些措施加强采砂管理支队的建设?

王德跃：长江委水政监察总队采砂管理支队组建子2003年5月，现已经建立起了一支30人的专职采砂执法队伍，并已经进驻鄂赣、赣皖省际边界重点河段开始履行执法主体职责，具体负责长江河道采砂监督检查和对省际边界重点河段河道采砂的现场监管及对违法采砂行为的查处等工作。长江委鄂赣边界大队2003年7月进驻省际边界重点河段履行现场执法工作以来，共组织或参与配合打击行动34次，共巡查480余次，出动执法人员约6000人次，车船巡察里程约9000km，查获非法采砂船76艘次，其中大型吸砂泵16艘，大运砂船26艘，驱赶小型采砂船500余艘，查处50余艘。
	王德跃为长江河道采砂管理局采砂管理支队副支队长

　　从长江采砂管理支队成立之初，本着“一手抓建设，一手抓管理”的原则，采取了多种方式来加强队伍管理，以期建设一支政治合格，纪律严明，作风硬朗，敢打硬仗，经得起考验的执法队伍。具体表现在四个方面：

　　1．强化训练，按准军事化要求进行管理。把军事训练作为一种提高执法队员军事技能、身体素质和接受军事化管理教育的一种途径。主要目的是学习军队管理环境下的严明纪律、顽强作风、优良的精神面貌和强健的体魄，并在以后的执法队伍建设中得到延续和加强。

　　2．严格纪律，实现队伍制度化管理。长江河道采砂水政执法队伍的管理必须建立在执行严格的纪律基础之上。如果没有铁的纪律，就会组织松懈，人心涣散，队员就会出现麻痹思想，从而给采砂管理带来极大的困难。长江委水政监察总队采砂管理支队明确要求各大队坚持按照“准军事化管理”这条主线来制定各项管理制度。坚持“三个不懈”，即坚持不懈地加强政治学习，提高执法队员的政治思想觉悟；上级领导和部门，包括纪检监察部门，要坚持不懈地采取定期检查和抽查方式，深入到一线；各执法大队要坚持不懈地对已经制定并实施的各项规章制度的落实情况进行自检自查。

　　3．加强学习，实现队伍专业化管理。长江河道采砂管理是一项政策性和专业性很强的工作。不了解相关政策、法律和法规，不懂得执法程序和相关技能，就不可能充分利用法律武器来维护采砂秩序，每名执法队员都进行法律法规等业务知识的培训，学习了《水法》《防洪法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政复议法》以及《河道管理条例》《长江河道采砂管理条例》等。

　　4．文明执法，强化队伍规范化管理。“内强素质，外塑形象”是长江委各级领导及主管部门对采砂管理执法队伍的一致要求。作为长江委组建的第一支具有真正实际执法队伍，“文明执法，树形象工和强化队伍规范化管理的一项长期任务。　■

管理在线VS徐殿洋

　　记者：江苏省从1996年开始最早在长江中下游禁采，省政府高度重视长江河道采砂管理，具体表现在哪些方面?

徐殿洋：我省从1996年在长江水域实施全面禁采江砂以来，至今已经8年了。江苏省长江流域是经济较发达地区，沿江经济占全省经济总量的70%以上，并承担全省95%以上进口货物运输，“长江”被江苏人民称之为“经济命脉”。多年来，省委、省政府投巨资对1160多km的长江大堤进行达标建设，因此长江河势稳定、防洪安全和航运安全始终备受各级党委、政府的高度关注与重视。沿江各级人民政府一直像抓防汛一样抓好采砂管理工作，把禁采执法工作作为事关长江防洪安全、维护人民利益的一项重要工作来抓。
	徐殿洋为江苏省长江河道采砂管理局局长

　　江苏省政府高度重视采砂管理表现为以下5个方面：一是在全流域率先对长江采砂实施全面禁采；二是率先完成地方立法，我省1998年8月通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》；三是落实地方行政首长负责制，层层签定责任状；四是建立了省级专门管理机构，理顺管理关系，关闭所有沿江采砂企业；妥善安置沿江渔民等；五是加大经费投入。几年来我省仅在装备上就陆续为各级管理执法部门配备了执法艇12艘、巡逻艇6条、执法车20多辆，基本保证了执法的需要。3年来南京市投入的资金近1000万元，专门用于禁采执法队伍的运行管理和装备、基地建设，建立了上游铜井，下游龙潭执法基地。加上原有的下关基地，初步形成了上下设卡、中间呼应、就近出击的控制体系。

　　坚持严打高压。多年来，在沿江各地组织常规打击的同时，由省水利厅适时组织省内边界、重点水域采取集中打击，成效显著。2003年12月开展了“专项执法活动月”进行集中 的清理整顿，共出动执法人员2500多人次，执法船艇180多航次，处理非法采砂船只180多条次(包括2条大型“吸砂王”)，形成强大声势，有力震慑了非法采砂者。2004年5月和8月组织了两次全省“集中严打活动周”，通过多层次，全方位的严打高压，不给非法采砂者可乘之机。2002年查处大型吸砂王27条，2003年15条，而今年到9月底仅3条。

　　坚持陆上治理。我省对辖区内非法采砂人员进行调查摸底，登记造册，在源头上做好工作。进一步加强对采砂船只的管理，建立了“集中停泊”和过境“通行证”制度，并在媒体发布了公告，今年以来，已经有25艘大型采砂船按规定办理了过境通行证。同时，我们积极采取有效措施给采砂户以出路，采砂管理是一项综合管理，只有疏堵结合才能有效管得住、管得好。我们不断加强宣传，引导沿江采砂群众移民转产转业，缓解长江禁采管理的压力。南京市江宁镇渔业村实行最低生活保障，并由政府投资帮助采砂产开展长江特种水产网箱养殖，使他们就地实现了转业。

　　我们的目标是把江苏段建成长江河道采砂管理秩序最好的区域之一。　■

管理在线VS佘礼晔

　　记者：作为打击非法采砂一线执法大队的大队长，您带领的队伍始终保持高压严打，敢于同黑恶势力斗争，南京市江宁区在实际执法中采取哪些手段?

佘礼晔：我们大队处于长江苏皖交界处。禁采执法工作除了会面临一定的人身威胁外，还要经得住金钱物质的利诱。我们大队在抓“打击”的同时，毫不放松加强执法队员的学习和日常训练，实行执法队伍准军事化管理，提高在复杂条件下的应变能力。同时，我们还制定了一整套详细的队伍规范化建设制度，提出了“五要十不准”的行为准则。 　　随着禁采执法工作的深入，非法采砂船反打击能力不断增强，手段越来越狡猾，暴力抗法事件时有发生，加之我们大队所在区域地处两省交界，情况非常复杂。但我们始终迎难而上，不断总结经验，真正做到在时间上不留空挡，在空间上不留死角的全面控制。在打击力度上，我们大队着重抓好以下几个环节：
	佘礼晔为南京市江宁区水政监察大队大队长

　　一是加大水上巡察力度，不给非法采砂者可趁之机。禁采执法工作条件艰苦，不论刮风下雨、严寒酷暑或节假日，禁采执法队员都能坚守执法岗位，据统计，2002年1月1日至今，我们大队出航执法900余航次，1万多人次。二是加强上下游边界地区和对防洪安全影响较大的七坝、大胜关、江心洲、二桥等重点水域的监控，加大巡察频次，必要时安排专人看守或把执法船驻扎在上述水域。三是对沿江执法区域采砂船只进行登记建档，建立采砂集中停靠点。对本地采砂船依法集中停泊管理，并组织专门力量严加看管，使其不能偷采。四是加大打击力度，提高打击效果。我们大队明确规定，对抓获的小型非法采砂船应依法没收并彻底摧毁其采砂机具，处以罚款，情节严重的予以扣押处理。对抓获的大型非法采砂船一律扣押，经市禁采案件会商小组会商后依法从重处罚。对参与非法采砂活动的运砂船一律视同非法采砂依法实施处罚。在打击非法采砂活动的过程中，他们不断变换执法船只、停靠地点、出航路线和时间，我们则相应采取了预先设伏、声东击西、杀回马枪、快速出击等灵活机动的战术，实施有效打击。五是着手陆上治理，配合水上打击。我们对沿江堆砂码头进行初步摸底，通过张贴通告，要求砂场码头经营者不得参与采砂的收购、经销。　■

管理在线VS夏传文

　　记者：安徽省芜湖市在打击非法采砂管理中成立了“水务派出所”，水行政主管部门和水上公安部门是如何紧密配合的?

夏传文：为落实采砂管理专管机构，2003年底，经芜湖市编办批准，成立了“芜湖市长江河道采砂管理局”“芜湖市水政监察支队”“芜湖市公安局水务派出所”，在江边设立了采砂现场管理办公室，15人进驻现场办公，市财政每月给予?万元现场办公经费。水务派出所由市公安局水上分局派驻，实行双重领导，干部管理以市公安局为主，业务管理以市水务局为主，其主要职责是维护水上治安秩序，配合并保障水行政执法及长江采砂管理等工作。
	夏传文为安徽省芜湖市水务局副局长

　　2004年1月2日，上述三个机构正式挂牌运转，其中，采砂管理局与市江河管理处合署办公，具体负责长江采砂管理的日常事务；市水政监察支队负责维护采砂管理秩序，打击非法采砂活动，执行市水务局的行政处罚决定，采砂管理执法基地设在水务派出所；水务派出所负责保障水行政执法和行政处罚的实施。至此，芜湖市形成了以水行政主管部门为管理主体，以长江采砂管理单位为日常办事机构，以水行政执法队伍为执行组织，以水利公安为保障和后盾的新的长江采砂管理体制。　■

相关链接VS陈彭令

　　记者：长江河道非法采砂对航运会造成哪些影响?

陈彭令：长江河道非法采砂对航运造成的主要影响有以下3点： 　　1．破坏航运的基础——航道。非法采砂的一个重要特征就是采砂船舶不管哪里是航道，哪里是堤防，只要有好砂，采砂船就到哪里采，在航道内采砂的危害在于破坏了航道的自然形态，改变了航道两岸固有的河势，使本来比较好的航道变得复杂，最终使通航受阻。采砂船在航道内采砂经常把航道的河床挖得千疮百孔，使航道水流发生变化，造成航道内一些地方水很深，一些地方水很浅，另外，采砂船在一些变化频繁的航道边滩采砂会使本来相对平稳的河势发生剧烈变化。由于河床和河势发生变化，水流也变得紊乱，极易造成局部河段的泥沙大量淤积，在枯水期特别容易导致航道出现浅区，使航行船舶难以通
	陈彭令为长江航道局局长

过。例如1999年年初在长江张南水道发生了严重的航道出浅碍航事件，其主要原因除了’98年长江特大洪水使河道内泥沙大量淤积，枯水期水位过低之外，大量采砂船在航道内非法采砂导致航道破坏也是主要因素之一。还有的采砂采石船在航道内开采砂石时，将能用的砂石采走，将不适用的砂石任意丢弃在航道内，在航道内留下大大小小的砂堆或者石堆，成为碍航物，阻碍船舶航行。2003年年初，为了应对三峡蓄水可能出现的二次枯水，长江航道局对长江枝江水道进行了基建性挖槽，可是就在航槽挖好不久，葛洲坝252号和枝江1号挖石船进入槽内采石，被丢弃的砂石在航槽内形成了6个石堆，严重阻碍了船舶通航，经过航道部门十几天的奋战才疏通了航道，缓解了浅情。

　　2．采砂船占据航道，使航行船舶通航困难。采砂船舶为了开采到质地好的砂石，往往集中在一个区域疯狂开采，有些地方在较短的河段内经常集中几十甚至上百条采砂船，这些船舳白天占据主航道开采，过往船舶只有小心翼翼的插空行走，经常发生船舶碰撞翻沉事故。到了晚上，连成一片的采砂船灯火通明，宛如不夜城，将航标灯的灯光完全掩盖，航行船舶找不到航标灯指引航向，航行安全没有保障。2004年年初在长江马阻水道，就曾经发生采砂船密度太大，使行轮船队无法通过，只好发通电求救的情形。此外，一些运砂船严重超载，任意穿越航道，不遵守航行规则，经常发生船体断裂翻沉及碰撞事故，沉船往往成为碍航物，严重影响长江航道的畅通和行轮的安全。

　　3．破坏航道整治建筑物，使国家投资化为乌有。近些年来，国家加大了对长江航道的建设投资，一大批整治工程上马，目前长江航道局已经对界牌、张南、马阻等十多个水道进行了整治。整治工程采取了筑坝、修护坡、建分流鱼嘴等手段，在这些整治河段，航道部门修建了大量的丁坝、顺坝、锁坝、鱼嘴等整治建筑物，这些整治建筑物对稳定河势、约束水流、畅通航道起到了关键的作用。但是一些采砂船舶为了采到好砂，常常就在整治建筑物附近或者脚下采砂，在建筑物下掏出无数的大坑，使建筑物的基础遭到破坏，严重的导致建筑物崩塌，使国家的建设投资达不到效果，国家资金白白的流失掉。　■