三峡移民贫困化风险和经济重建分析

　　专家学者们关于三峡工程移民的争论一直很激烈，对百万移民大军能否保证现有的生活标准和水平意见不一。世界银行专家舍尼在其专著《移民安置中的贫困化风险分析与经济重建模型》中指出，非自愿移民面临的最大问题是他们经济社会体系的分崩离析；同时，舍尼指出了移民在经济上面临的8种贫困风险，并分析了重建移民经济社会体系的过程和方式。本文将运用舍尼的模型简要分析三峡移民面临的贫困风险，并分析我国政府采取的应对和解决风险的具体措施。

　　一、三峡移民的基本情况

　　1．移民规模

　　三峡水库将淹没陆地面积632km²，淹没城市2座、县城11座、集镇116个。水库的兴建将淹没34万hm²耕地，15四个工矿企业，大量的电力通信等设施将被搬迁。现在大约有84.6万居民在受淹区内生活。据估计，三峡工程40%总投资将被用于安置移民和赔偿他们的损失。如果考虑受淹区内人口的正常增长，截至2009年三峡工程结束时，将产生113万移民。这个数字包括直接和非直接受影响的人口。其中非直接受影响人口指的是全部或部分失去土地的人口、目前生活和工作区域在淹没线以上由于城区中心的转移而受到影响的人口、由于新城和交通道路的建设导致的移民、移民期间迁入的人口以及城市未登记人口等。

　　2．移民方式

　　在三峡移民中，大约有33万是农业人口，其他为城市居民。政府主要采用三种方式来安置这些移民：安置到淹没线以上，安置到城区工厂或者安置到邻省或其他省区。考虑到三峡库区的容量有限，我国政府扩大了安置三峡移民的范围，湖北、四川、安徽、湖南、江西、江苏、浙江、山东、广东、福建和上海等省、直辖市都成为接纳三峡移民的对口省份。三峡移民工作将持续20年之久。据新华社消息，从1992年至2002年底，三峡工程前两个阶段共安置移民65万人。

　　二、“移民安置中的贫困化风险分析与经济重建模型”介绍

　　非自愿移民由于失去了土地、公共财产和对其他资源的使用权，使得发展项目变得复杂，对于需要安置众多移民的水资源开发项目尤其如此。因此，世界银行专家指出，“需要更加严密和全面地对搬迁、安置和经济社会体系的重建等各个过程进行经济和财务分析”。“移民安置中的贫困化风险分析与经济重建模型”的建立，旨在研究移民开发项目中的不确定性和如何通过一定的行为规避和减少这些不确定性。该模型对移民搬迁和经济重建两个方面进行了论证，指出移民面临的贫困风险和经济重建的8个方面，即：从失去土地到偿还土地，从失去工作到重新就业，从失去住所到重建家园，从边际化到融人社会，从疾病率的增长到改善的卫生环境，从粮食不安全到充足的营养，从无法继续享受公共资源和财产到公共设施和服务的重建，从与社区联系的破裂到社区的重建等。

　　该模型有4个方面的功能：预测功能。由于该模型是在总结归纳许多移民实践案例的基础上建立的，因此可以预测移民过程中可能发生的种种不确定因素。诊断功能。模型能够解释和评价移民过程中的现象。解决问题和研究的功能。该模型为研究人员提供了一个可以应用于现实的框架。鉴于篇幅的考虑，我们将主要应用模型的前三项对三峡移民面临的贫困风险和政府的应对措施进行逐一分析。

　　三、三峡移民面临的贫困风险和政府的应对措施

　　1．从失去土地到偿还土地

　　(1)失去土地的风险
　　“征用土地使人们失去生产生活和商业活动所赖以生存的基础，这是移民贫困化的最主要的原因，因为他们失去了天然的和后天的资源和资本”。

　　三峡工程的一个直接影响就是大量土地将被淹没。据估计，近3.4万hm²的农业土地和河岸将被淹没，其中大约有50%种植粮食作物，22%为果园，1%为鱼塘，10%为森林。Jackson和Sleigh指出三峡库区土地淹没的经济成本很高，原因有两点：一是因为虽然中国拥有世界上1/5的人口，可是只拥有7%可耕种的土地，因此土地在中国是稀缺资源。二是由于三峡库区原本就粮食短缺。相对于全国人口平均密度(109人/km²)，三峡地区的人口密度相对较高(197人/km²)。官方估计三峡库区每年需进口粮食约12万～15万t。基于以上两点原因，三峡工程淹没土地的经济成本很高。

　　(2)从失去土地到以土地补偿为主要方式的移民
　　在对各类对农村居民进行补偿的渠道比较和充分的社会经济调查以后，我国政府得出了这样的结论：由于绝大多数农业移民缺乏参与非农业活动的能力和技能，因此对农业移民最合理的补偿方法就是土地赔偿。这个“农村移民以土为本、以农安置是一条最为可靠的途径”的原则使我国政府在执行移民赔偿政策时往往会首先考虑土地补偿的赔偿方式。这种“以土地补土地”的补偿方式与世界银行专家“以土地补偿移民是比现金补偿更为有效的补偿方式”的观点也是不谋而合的。

　　《长江三峡工程建设移民条例》(最初颁布于1993年，后于2001年修订)规定了一些鼓励开垦土地、发展库区农业的措施。其中第五十条规定，国家将三峡库区具备一定条件的受淹县、区优先列入生态农业试点示范县，予以扶持，并优先安排基本农田及水利专项资金，用于移民安置区农田水利建设。第五十四条规定国家对专门为安置农村移民开发的土地和新办的企业，依法减免农业税、农业特产税、企业所得税等等。

　　(3)“以土地补土地”补偿方式的局限性
　　“以土地补土地”政策的最大问题是库区土地的稀缺和贫瘠，无法安置三峡工程的数十万农村移民。

　　三峡大坝建成以后，库区流域面积达到6.4万km²,其中山区、丘陵和平原分别占总面积的74%、21.7%和4.3%，也就是说，绝大部分地区不适于耕种。

　　另外，在淹没线以上的土地由于过度的土地开发和森林砍伐造成土壤流失和侵蚀现象十分严重。由于三峡库区人口密度高，许多森林都被砍伐用作食物和能源——从20世纪50年代到80年代末，三峡地区森林覆盖率就从20%降低到10%，森林覆盖率减少了一半。森林覆盖率的降低加剧了土壤侵蚀的程度。据估计三峡库区88%的土壤存在水土流失的情况，每年流入长江的土壤达到3826t。许多地区为了发展农业甚至开垦坡度在25°以上的坡地，这种现象更加剧了水土流失。

　　三峡库区不仅可利用的土地资源少，而且在库区开发新土地的成本也很高。据估计，在库区开发0.067hm²土壤层厚度达到0.5～1m，具备基本灌溉设备的土地需要投资3000～7000元人民币，而且这样开垦出来土地的生产力很低，通常其单位产量比被淹没的土地少30%～50%。

　　由于以上的原因，政策的制定者们开始意识到将所有农业移民在三峡库区安置是不可能的，这一认识在1998年大洪水后得到了深化——引发这场大洪水一个主要原因是长江中上游严重的水土流失。2001年国务院对《长江三峡工程建设移民条例》作了修改，明确规定严禁开发三峡库区坡度在25°以上的土地。对于那些已经被开垦的坡度在25°以上的土地，当地政府必须退耕还林。同时决定采取新的移民政策，将部分三峡移民安置到库区以外。计划外迁人口从最初设想的8万增加到12.5万人。据官方报道，绝大多数的外迁移民将得到土地作为赔偿。

　　2．从失去工作到重新就业

　　(1)失去工作
　　“对于那些受雇于工业、服务业和农业的农村和城市移民而言，失去工资收入的贫困风险十分大。而创造新的就业机会却需要大量的投资且十分困难。失业或者不充分就业的移民通常在被安置以后的很长时间不能恢复到原来的生活水平。”

　　三峡工程使33万名农村移民和受雇于1599个工矿企业的移民失去工作机会。政府承诺约60%的移民将得到土地作为补偿从而能够继续从事以前的职业，可是仍然有40%的农业人口需要通过其他渠道安置，面临再就业的压力。

　　(2)从失去工作到重新就业
　　我国政府采取了一系列的措施规避三峡移民的失业风险，这些政策包括优先安排移民就业，吸引名优企业来库区投资，政府在投资政策和环境上予以倾斜等。比如《长江三峡工程建设移民条例》规定：三峡电站投产后，应当优先安排三峡库区用电；国务院有关部门和湖北省、重庆市人民政府及其有关部门在安排建设项目、分配资金时，对三峡库区有关县、区应当优先照顾；国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市应当按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，采取多种形式鼓励名优企业到三峡库区投资建厂，并从教育、文化、科技、人才、管理、信息、资金、物资等方面对口支援三峡库区移民；国家在三峡库区和三峡工程受益地区安排的建设项目，应当优先吸收符合条件的移民就业；国家对专门为安置农村移民开发的土地和新办的企业，依法减免农业税、农业特产税、企业所得税等等。

　　1994年12月，娃哈哈集团与涪陵县政府签订协议，双方各投资4000万元成立了娃哈哈涪陵公司。2001年娃哈哈涪陵公司的销售收入达到13亿元，利税总额2.7亿元，雇用三峡移民1000多人。1997年，娃哈哈集团又投资6000万元并雇用三峡移民200多人在宜昌设立企业。

　　(3)再就业政策的局限性
　　政府再就业政策的主要局限性源于库区薄弱的经济和工业基础。1984年我国政府投资970万人民币新建了57个工业企业，希望这些企业今后可以起到安置三峡移民的作用。可是两年之后这57家企业中的绝大多数都由于投资决策的失误及管理不善等原因而关闭或者亏损运行。

　　1997年政府为了保护长江和长江流域的生态环境，关闭了三峡地区一大批污染排放物不达标的造纸厂，这些从事造纸业的乡镇企业多数属于此类。三峡地区的建筑材料生产企业虽然在20世纪90年代初由于三峡工程的建设任务饱满而获得了较大的利润，但随着主要建筑项目的相继完工，市场迅速缩小，一些被安置在这些企业里的移民开始重新面临失去工作的风险。

　　渔业从前是三峡库区重要的经济支柱。可是环境污染使三峡库区渔业的产量从20世纪50年代的30万t下降到80年代的10万t，一些珍稀品种甚至因为水体污染严重而面临灭绝的境地。三峡经济的另一支柱旅游业的收入也由于三峡库区地理形态的改变而正在逐年递减。

　　3．从失去家园到家园的重建

　　(1)失去家园
　　“对于一些移民而言，失去庇护之所只是短期的过程。可是从更宽泛的文化意义上来说，失去家园或者居住环境标准的降低对部分移民却有着长期的影响，因为他们在失去家园的同时也失去了群体文化交流的场所，导致群体和文化的疏远。”

　　三峡工程的兴建将使3479万m²的房屋毁损，其中有1611万m²的房屋在城市地区，1086万m²的房屋在农村地区，751万m²房屋属于工矿企业所有，其他还有31万m²。失去房屋导致的移民贫困风险很大。

　　(2)家园的重建
　　政府对工矿企业的建筑物、移民拥有的房屋和公共设施分别制定了相应的补偿标准。

　　三峡工程移民拆迁补偿工作截至2001年底进展顺利。已建成2343万m²的房屋，搬迁或者关闭941个工矿企业。万县和涪陵这两个被淹没的城市的重建工作也基本完成。秭归和云阳县已经迁址。另外，公共设施如道路、码头、电力和电信设施都正在积极重建之中。

　　(3)完全赔偿和合理赔偿问题
　　在对三峡移民的赔偿过程中，有两个问题需要引起特别的关注。一是完全赔偿与不完全赔偿的问题，二是合理赔偿与不合理赔偿的问题。

　　对移民的不完全赔偿，一是产生于从决定赔偿标准到移民行为真正发生之间的时间滞后，二是产生于现有资产的消费者剩余。

　　支付滞后的产生可能导致三个不完全赔偿的原因。第一，如果制定赔偿标准时移民社区居民生活水平正在提高，那么延迟支付意味着当移民行为真正发生的时候，移民本应享有更高的补偿标准。第二个不完全赔偿的原因是通货膨胀。在现实生活中，由于政府已经开始意识到这前两个问题，因此使第三种不完全赔偿的原因更为多见，即由于项目的开工建设导致当地的房地产升值。由于政府制定补偿标准时忽略这一问题而导致对移民的不完全赔偿。

　　不完全赔偿同样可能因为忽视消费者剩余而产生。福利经济学家认为市场价格并不完全反映商品或者资产对于所有者的全部利益。“愿意付”和资产的市场价之间的差额即为消费者剩余，在图1中即为OPmA的部分。福利经济学家的观点是：正确的资产损失赔付价格应该是其市场价格和消费者剩余的总和，而不是仅仅考虑资产的市场价值。三峡移民的赔偿计划在移民实际发生前已经制定了；同时，赔偿是建立在实际损失和重置价值的基础上的，消费者剩余并没有被考虑在内。因此不完全赔偿的因素确实存在。

移民搬迁补偿中的另一个问题是“合理赔偿”和“不合理赔偿”。政府对三峡库区的投资在三峡项目实际建设以前很多年就已经开始降低了，这就意味着在赔偿标准制定的时点上，三峡移民的生活水平远低于其应有的发展水平。以云阳为例，政府从1950年到1985年对云阳的投入是98.81元/人，是全国同期平均水平的9.26%(1024元/人)。三峡库区的居民为项目的建设牺牲了整整一代人，可是当移民政策开始制定时，其原则是赔偿以实际损失或者重置价值为标准，并没有考虑更多的发展空间。直到2001年三峡移民建设条例修订时，才将适度发展作为移民搬迁赔偿和公共设施重建时的一个考虑因素。 　　四、结论 　　非自愿移民使政府面临着两难。一方面，发展项目的建设是提高居民生活水平、提供更多更好的就业机会和服务的必须。另一方面至少有一部分人的生活要因为这些发展项目而受到消极的影响。因此结果往往是一部分人享受到了项目带来的效益，而另一部分人则为此作出牺牲。

图1　消费者剩余

　　与以往的“一揽子赔偿”库区移民策略不同，我国政府采取了一系列的措施来减轻这些移民面临的贫困风险，包括前期规划、执行、跟踪调整和后期扶持等政策。三峡移民项目开始至今的10多年，库区的经济得到了迅速发展。2000年，三峡库区的国民生产总值达到780亿人民币，比1993年翻了一番。2000年三峡库区的财政总收入为36.8亿元，农民人均收入达到1774元，是1993年的2.15倍。农村和城市居民的人均储蓄为4464元，是1993年的6倍。同以往经济停滞的状态相比，今天三峡库区的经济发展正在逐步赶上全国平均水平。

　　在运用舍尼的“移民安置中的贫困化风险分析与经济重建模型”对三峡移民工程分析的基础上可以看到，我国政府在吸取以往教训的基础上，坚持政府负总责，采取了创造性的移民政策和灵活的移民措施，发动全社会参与，三峡移民工作已经取得可喜的成绩。可是，三峡移民工程远远没有结束，周期长、移民多和任务复杂都增加了三峡移民结果的不确定性。我国政府对三峡移民工作的探索，必将为今后的水利建设项目移民提供有益的借鉴。　■

参考文献：

1 Cemea．移民风险与经济重建模型．世界发展报告，1997. 25
2 Jackson & Sleigh．三峡工程移民：社会经济影响和制度约束．共产主义及后共产主义研究，2000. 33
3 Jackson & Sleigh．三峡工程政治经济和社会经济影响．亚洲研究，2001. 25
4 Jun．农村移民：从以往经验看三峡移民．中国杂志，1997. 38
5 Li & Ree．长江三峡地区的人口迁移：政策与移民视点．国际人口地理杂志，2000. 6
6 Li, Waley & Ree．中国水库移民，以往经验及三峡移民．地理杂志，2001. 167
7 Scudder & Colson．从福利到发展：分析非志愿移民的概念模型．科罗拉多：Westview出版社，1982
8 段耀芳，戴尚安．三峡工程农村移民安置存在的问题和对策．水利经济，2003. 3
9 魏沂．三峡大坝工程带来的移民重大社会问题．战略与管理，1999. 2

(作者单位：水利部经济调节司)
责任编辑 李计初