|
□ 减灾专业委员会
与此同时，我国社会经济也迅猛发展。人口从1949年的5.4亿增加到1998年的12.5亿，其中城市人口由1949年的10%左右上升到1998年的30.4%。国内生产总值由1952年的679亿元增加到1998年的7.9万亿元。 由于防汛抗旱减灾工作滞后于社会经济的发展，水旱灾害对我国社会经济发展的影响依然严重，而且影响范围越来越广。防汛抗旱减灾工作几乎牵涉到国民经济的各个领域，牵涉到广大城镇和乡村。面对严峻的形势，如何在对现有的水利工程进行除险加固、完善配套，并继续建设一批新的水利工程的同时，充分发挥现有水利工程的效益，为国民经济持续稳定快速发展提供保障，是防汛抗旱工作面临的新课题、新任务。广大水利工作者根据党中央新时期的水利工作方针和可持续发展的治水思路，在实践中形成了实现“两个转变”的新时期的防汛抗旱减灾工作思路，即：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变；由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变，促进人与自然的和谐。5年来，防汛抗旱工作从工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化、保障社会化等方面，为“两个转变”的实现进行了卓有成效的探索，并取得了丰硕成果。 一、工程标准化 工程措施是防汛抗旱的基础。防汛抗旱主要是利用现有水系和水利工程，科学调度、合理配置水资源，并采取必要的应急措施，最大限度地避免或减轻洪涝和干旱造成的损失。近年来水利投入增加，大江大河堤防普遍加高加固，小浪底、飞来峡等一大批水利枢纽建成并投入运用，大中型病险水库除险加固有了很大进展，一大批水源工程相继发挥作用，农村饮水解困工程的实施解决了数千万人的饮水困难，防汛抗旱能力有了显著提高。1998年以来，国务院先后审定下发了长江、松花江嫩江、淮河、太湖、海河、珠江、辽河等各大江河湖泊的近期防洪建设的若干意见和黄河近期重点治理开发规划，提出了各大江河近期防洪建设的任务和重点，明确了进一步提高大江大河防洪能力的标准和建设目标，启动了以南水北调为代表的一大批水利工程建设项目。这些战略性措施，大大推动了工程标准化的实现。 工程措施是防汛抗旱工作实现“两个转变”的前提。现有的水利工程为实现“两个转变”创造了有利条件，在近几年的防汛抗旱中已收到显著成效。 首先表现在由农业抗旱向生态抗旱发展。在西北地区，运用塔里木河上的水利工程连续3年共4次从博斯腾湖向下游调水，大西海子水库以下200km河道在干涸20多年后重新过流，尾闾台特马湖再现清波，塔里木河下游大片胡杨林和低矮灌木起死回生；运用黑河上的水利工程连续3年省际分水成功，河水到达东居延海，形成了20多km2的浩渺湖面，初步扭转了生态恶化的局面。在东北，从2001年起，运用水利工程连续两年从嫩江向扎龙湿地自然保护区补水，使沼泽面积从130km2恢复到700km2，基本恢复了湿地生态功能。在华东，2002年12月，运用水利工程实施了从长江向南四湖应急生态补水，为湖区生态系统恢复发挥了重要作用。 其次表现在由农业抗旱向城市抗旱发展。2001年、2002年和2003年利用水利工程引黄河水进天津，解决天津市干旱缺水问题就是最好的事例。 第三表现在防汛工作向洪水管理转变上。在2003年的淮河大洪水中，国家防汛抗旱总指挥部(以下简称“国家防总”)和淮河流域的各级防汛指挥机构在发挥整个淮河防洪工程体系的防洪作用的思想指导下，分步骤、分阶段地实施重点工程的调度，局部调度服从服务于整体调度，重点工程的调度在整个防洪体系调度的大框架下有效地进行，在及时准确的气象、水情信息支持下，依靠上游水库拦洪错峰，运用茨淮新河、怀洪新河两条人工河道分泄洪水，启用行蓄洪区滞蓄洪水，利用入江水道、入海水道、分淮入沂和灌溉总渠等工程排泄洪泽湖洪水，通过整个淮河防洪体系的调度，使洪水始终处于可控状态，做到了“拦、分、蓄、滞、排”合理安排，实现了对洪水的科学有效管理。 第四表现在城市防洪建设不再把提高防洪排涝标准作为唯一目标，而是城市防洪建设与搞好城市供水相结合，与搞好城区水环境相结合，与美化绿化亮化城市相结合，为人水协调共处创造条件。近几年，浙江、福建、江苏等省的城市防洪建设在这些方面积累了丰富的经验。 二、管理规范化 管理规范化是实现防汛抗旱工作“两个转变”的关键。5年来，各地从以下几方面推动防汛抗旱管理规范化工作：一是加强防汛抗旱法制建设，制定和完善法律法规，加强执法和监督，以法律手段规范防汛抗旱行为；二是加快防汛抗旱正规化、规范化建设，进一步建立健全各级防汛抗旱指挥及其办事机构，加强各级机构的能力建设；三是进一步健全和完善以行政首长负责制为核心的各项责任制，依法明确和细化社会各部门的防汛抗旱职责，做到统一指挥、各负其责；四是加强基础工作，为规范化管理提供依据；五是要加强防洪区、堤防保护区、洪泛区的社会化管理，规范人类社会活动，增强风险意识，对社会发展过程中所出现的各种不合理的行为和趋势加以控制。 2002年5月和2003年5月，松花江和淮河相继成立防汛总指挥部，为两流域防汛工作的统一指挥、统一调度提供了组织保证。 2000年5月，国务院发布了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，使我国的蓄滞洪区运用补偿工作步人了法制轨道，为解决蓄滞洪区运用难的问题奠定了基础。2000年、2001年和2003年，按照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对河南老王坡、泥河洼蓄洪区和安徽潆洼蓄洪区进行了规范性运用补偿，取得了显著效果。 2002年，针对一些地方存在的任意侵占河道，违章设障、乱采砂石、采伐堤防防护林等违法行为，加强法制宣传和执法监督力度，各级防汛抗旱指挥部门依据《防洪法》加大对河道设障的查处力度，先后依法清除了长江武汉市外滩花园、重庆市菜园坝违章建房、四川省雅安市青衣江休闲广场等18项违章建设项目，在河道内违法设障现象得到一定程度的遏制。同时，抗旱立法工作起步，国家防总组织有关部门开展了《抗旱条例》的起草工作。2002年11月，安徽省出台了全国第一部地方性《抗旱条例》。辽宁、河北、天津等省(直辖市)分别出台了《计划取水节约用水管理条例》《用水定额管理办法》。 各级防办从实际出发，加强基础理论研究，扎实推进各项基础工作的开展。江河洪水调度方案、重点蓄滞洪区运用和人员转移预案、防台风预案等逐步完善，可操作性明显增强；水库汛限水位研究和试点取得阶段性成果，为利用洪水资源进行了有益的探索；根据防洪工程的变化情况，推动了防汛特征水位调整工作；国家防总组织开展了《抗旱预案导则》、农业旱情评价标准的编制、抗旱战略研究等工作；辽宁省编制了《2002年水旱田抗旱预案》和《城市供水预案》，湖北省针对各类水利工程编制了抗，早调度方案，北京市完成了抗旱预案的前期工作，浙江省开展了干旱风险图的编制，黑龙江省编制完成了《抗旱规划》等。 国家防总针对我国水库数量多、系统开发条件差、研究起点低、应用水平低的开发建设现状及水库调度多阶段、多目标和高性能要求，于1998年开始组织实施“全国水库防洪调度决策支持系统工程”项目研究，解决了水库防洪调度决策工作中长期存在的信息种类单一、采集传输速度慢、准确性差及调度决策随意性大、雨洪资源利用率低等问题。2002年11月通过水利部组织的鉴定，专家一致认为“该项目研制的系统在整体上达到了国际先进水平，在多系统集成、多目标决策、水库洪水资源安全利用方面达到国际领先水平”。 三、洪水资源化 我国不仅水资源短缺，而且时空分布不均，全国大部分地区降雨量的70%集中在汛期，甚至是汛期当中的几场洪水，且年际丰枯变化很大，容易形成非涝即旱、早涝交替发生的局面。开发利用洪水资源，将洪水资源化是新时期防洪保安全、抗旱保供水、生态保良好的必然选择。 近年来，各地采取工程、预报和调度等综合措施，在洪水资源化方面进行了成功的尝试。2001年淮河全流域干旱少雨，淮河干流蚌埠闸连续断流70天，各大中型水库，洪泽湖和沂沭泗水系的南四湖、骆马湖内的蓄水先后降至死水位以下。7月20日以后，沂沭泗地区降大到暴雨，局部大暴雨，出现旱涝急转，防汛工作进入紧急状态。与此同时，淮河干流降雨仍然较少，干旱日益严重。为了尽可能利用沂沭泗地区的这一次洪水资源，在水利部淮河水利委员会和江苏省防指密切配合下，沂沭泅水利管理局科学调度，实施“引沂济淮”，将本来应排人大海的沂沭泗地区近12亿m3的洪水调往严重干旱的淮河干流下游河道和洪泽湖内，不仅缓解了淮河于流下游的旱情，而且改善了洪泽湖内的水质和湖周边的水环境，取得了显著的经济效益和社会效益。 2003年，淮河发生了新中国成立以来第二位大洪水，淮河防总根据淮河流域水旱灾害特点，结合近年来洪泽湖地区安徽、江苏两省水资源状况，7月29日在征求两省意见的基础上，提出了下阶段洪泽湖洪水调度意见，适当抬高洪泽湖运行水位，利用洪水资源，提前做好后期抗旱的准备。7月下旬，安徽省及时关闭响洪甸、梅山等大型水库泄洪隧洞，两座水库拦蓄洪水3.66亿m3。安徽省还将行蓄洪区堵口排水、结构调整与蓄水抗旱有机结合，既减轻排涝压力，又利用了洪水资源。 四、技术现代化 技术现代化是推动防汛抗旱工作的动力。近几年，各地都在防汛抗旱工作中积极引进、开发、运用计算机、卫星、微波、遥感遥测等技术以及各种高效节水先进技术和新材料、新设备、新工艺，有力地推动了防汛抗旱技术现代化。全国有27个省级防指建立了不同规模的局域网，有近1/3的省份初步形成了覆盖省、市、县三级防汛抗旱系统的计算机广域网，初步建成了气象、水雨情信息接收处理系统和防汛会商系统，开发了许多先进实用的防汛指挥调度、旱情监测、台风预警等应用软件。湖南、上海、黑龙江等10多个省(自治区、直辖市)级防指建成了较高水平的大屏幕防汛会商及会议系统，江苏、浙江、福建等省建成了远程会商系统。随着软件开发和硬件建设的不断完善，防汛抗旱信息处理更加方便快捷，工作效率显著提高，防汛抗旱现代化建设迈出了坚实的步伐。 国家防汛抗旱指挥系统工程自1995年提出总体设计以来，历经8年时间，不断修改，反复论证，2003年6月第一期工程可行性研究报告得到国务院批准。目前正在组织初步设计，年内可以完成。2003年应急工程建设的实施方案已经通过了水利部的审查，正在编制招标文件，即将开展大规模建设。2004年汛期，连接水利部与流域机构、各省(自治区、直辖市)的计算机骨干网可以投入试运行。在此之前，中央于1998年和1999年先后2次投资1.52亿元，开展了应急工程建设和前期工作，已经建成21个水情分中心示范区和4个工情分中心试点。1998年以后先后建设的国家防总和淮河防指、安徽省防指及王家坝四地之间的异地会商系统，在2003年防汛抗洪中发挥了重大作用。淮河防指根据最新洪水预报成果，多次利用异地会商系统对即将采取的调度方案与安徽省防指、国家防总进行防汛会商，实现了现场对话，四方会商，实时监控，如身临其境。7月2日淮河防汛到了是否启用王家坝闸的关键时刻，回良玉副总理亲自参加会商会，高效成功地实施了潆洼蓄洪区分洪。在启用怀洪新河、大型水库为淮干洪水错峰等重大决策时，异地会商系统都大大提高了防汛决策的效果和效率。 五、保障社会化 防汛抗旱是社会公益事业，是一项社会化很强的工作，在为社会服务、保障社会发展的同时也受到社会发展的影响和制约。抗御水旱灾害需要工程设施和非工程设施的不断完善，同时也需要全社会的广泛参与，共同承担防汛抗旱责任和风险。近几年各级防汛抗旱机构从完善体制、理顺机制、强化法制等方面着手，推动保障社会化，并取得了显著成效。首先表现在抗旱服务组织的发展壮大上。到2002年底，全国已有29个省(自治区、直辖市)建立县级抗旱服务队1653个(其中国家级、县级抗旱服务示范队508个)，乡镇级抗旱服务队9000多个。河北、山西、山东、四川、陕西、安徽等21个省(自治区、直辖市)成立农民抗旱协会920多个，协会会员达122.3万户。初步建立了一个以国家级示范县抗旱服务队为核心，以一般县级抗旱服务队为基础，以乡镇抗旱服务分队为依托，村级抗旱小组和农民抗旱协会为纽带的抗旱服务网络。第二表现在防汛机动抢险队伍建设上。1998年以来，防汛机动抢险队伍建设取得了突破性进展。全国已建成各类专业抢险队300支，其中有70支重点防汛机动抢险队。中国人民解放军还建成了18支抗洪抢险部队。这些防汛机动抢险队的技术力量和装备水平都达到较高水准，在历次抗洪抢险中发挥了主力军的作用。 ■ (执笔：黄朝忠) |