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□ 左顺荣
《中华人民共和国行政处罚法》(以下称《行政处罚法》)和水利部《水行政处罚实施办法》，规范了水行政机关依法行政、水行政执法人员依法办案的程序。但水行政处罚活动中应用较为广泛的水行政处罚法律文书还没有统一的规范，甚至连案件的名称都没有规定。水行政处罚法律文书作为水行政机关依法行政、水行政执法人员执法活动的书面形式，其自身具有特殊的严肃性。规范与否，直接体现水行政机关的执法水平，反映水行政执法人员的法律素质。笔者工作在水行政执法第一线，现仅就水行政处罚法律文书的规范问题谈几点粗浅认识。 一、“水行政处罚案件”名称的确定 “相对人违反水法律、法规的规定，由有管辖权的水行政机关依法查处的案件”如何简称，是规范水行政处罚法律文书首先要解决的问题(这里笔者称为水行政处罚案件)。水利部印制的要求各级水行政机关每年上报的案件统计报表称之为“水事违法案件”，而有些省份的类似报表或案件表格则称之为“水行政违法案件”“违法水事案件”“水行政案件”“水事案件”等等，笔者认为均不妥。理由为： (1)案件前加“违法”一词语意重复。首先，“案件”一词《辞海》的解释为：涉及法律问题，经司法机关立案受理的事件。这说明“案件”是经过司法机关审查受理而立案的事件，也就是说司法机关案件审查人员认为所审查的事件有违反法律规定的事实。至于解释中的“司法机关”应当作广义的解释，因为行政机关依据行政法律法规立案受理事件，已经成为现代国家行政管理之必需。这样，将“相对人违反水法律法规、由水行政机关立案查处的案件”称之为“水事违法案件”或“水行政违法案件”，显然“违法”的语意有所重复。 (2)表述为“水行政案件”容易产生歧义。“行政案件”一词在上海辞书出版社的《法学词典》解释为两种含义：一是公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为依法请求法院审判的案件；二是由行政机关依行政法律法规处分的案件。同理，“水行政案件”也具有上述两种意义，因而将其用于“相对人违反水法律法规、由水行政机关立案查处的案件”的简称是不合适的。 (3)称为“水事案件”容易与其他行政机关处理的“涉水”案件混淆。至少有两种这样的情况，一是相对人违反的水法律法规的规定，其执法主体为水行政机关，但已达到治安处罚甚至刑事处罚的时候，就需要移送公安机关处理；二是相对人违反的水法律法规，其执法主体为其他行政机关(如《水污染防治法》的执法主体是环境保护机关)。而这些机关为将“违反水法律法规的案件”区别于其办理的其他案件，往往称之为“水事案件”。这样，“水事案件”的意义即为所有“违反水法律法规的案件”，并非特指“水行政机关查处的、相对人违反水法律法规的案件”。 综上所述，为避免上述三种情况的缺陷，宜将“相对人违反水法律法规、由水行政机关立案查处的案件”简称为“水行政处罚案件”。 二、水行政处罚法律文书应包括的内容 水行政处罚法律文书是指具有水行政处罚权的水行政机关或其他水行政主体，对违反水行政管理法律法规、依法应当给予水行政处罚的公民、法人或其他组织，依照《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》的规定所制作的具有法律效力或法律意义的一系列文件的总称。水行政处罚法律文书是一种执法类的法律文书，按照水行政处罚案件的办案流程，一般应包括立案类、调查取证类、告知类、决定类、执行类、结案类、其他等七类文书。具体内容如下： (1)立案类文书：水行政处罚案件举报登记表、水行政处罚案件立案审批表。 (2)调查取证类文书：现场笔录、询问通知书、询问笔录、陈述笔录、先行登记保存通知书、抽样取证通知书、采取(解除)强制措施审批表、封存(查封、暂扣、扣押)物品通知书、封存(查封、暂扣、扣押)物品清单、收缴物品清单、案件调查终结审批表。 (3)告知类文书：水行政处罚事先告知书、水行政处罚听证告知书、水行政处罚听证通知书、水行政处罚听证笔录。 (4)决定类文书：水行政处罚决定审批表、当场处罚决定书、水行政处罚决定书、没收物品清单。 (5)执行类文书：罚款催缴通知书、延期(分期)缴纳罚款审批表、延期(分期)交纳罚款批准书、强制执行申请书、强制执行通知书、强制执行决定书。 (6)结案类文书：结案审批表、案件移送审批表、案件移送函。 (7)其他文书：责令改正通知书、送达回证。 三、水行政处罚案件法律文书名称的规范 水行政处罚案件的法律文书是水行政行为的书面载体，理当通过一定的名称表现出来。这里的文书名称并非《国家行政机关公文处理办法》规定的文种名称，也不可直接套用司法文书的相关名称，应该是根据水行政行为的阶段、性质，或者说是程序性文书还是实体性文书来确定的水行政法律文书的名称。可以借鉴《国家行政机关公文处理办法》和长期以来行之有效的司法文书中的有益因素，形成自己独特而规范的水行政法律文书体系。这里需要注意的是，水行政法律文书和司法文书的区别容易理解，和行政机关公文的区别却不易接受。应当看到，适用《国家行政机关公文处理办法》的行政机关的公文，大多数是广义上的行政规范，即抽象行政行为居多。而水行政法律文书大多数是具体行政行为的书面表述，理应有自己的文书格式和规范名称。一般来说，应从这几方面来把握案件卷宗文书名称的确定：一是程序性，如各种告知书、通知书、送达回证等。二是实体性，如水行政处罚(处理)决定书、强制执行决定书。三是事务性，如各种登记表、笔录、调查终结报告、有关凭证。四是其他，如鉴定、估价委托书等。 四、水行政处罚案件卷宗法律文书的排列顺序 为了规范水行政处罚案件卷宗，有必要对水行政处罚案件卷宗的法律文书排列顺序作出规定。笔者根据多年的水行政执法实践，结合公安、司法部门案件卷宗法律文书的排列，认为水行政处罚案件卷宗法律文书的排列顺序，应按照“突出案件全貌、兼顾办案流程”的原则进行排列。具体顺序如下： (1)水行政处罚案件受理、立案登记表。 (2)水行政处罚案件终结调查报告。 (3)水行政处罚案件结案审批表。 (4)水行政处罚(处理)决定书(或者不予水行政处罚决定书)。 (5)责令停止水行政违法行为通知书。 (6)水行政机关先行保存证据批准书。 (7)水行政机关先行保存证据清单。 (8)水行政处罚案件调查经过。包括现场笔录、勘验笔录、讯问笔录、谈话笔录、检查笔录、鉴定结论、图片资料。 (9)水行政机关抽样取证批准书。 (10)水行政机关抽样取证清单。 (11)通知书或不予立案通知书(用于送达举报人等)。 (12)案件移送通知书。包括：①经初步调查，该案为其他水行政机关管辖的移送；②经初步调查，该案为其他行政机关管辖的移送；③经初步调查，该案为司法机关管辖的移送。 (13)案件移送说明。需要注意三点：一是对于相对人的违法事实刑、行相连的，根据《行政执法机关移送案件的规定》，对涉嫌犯罪的案件必须移送，否则承担法律责任；对已做出水行政处罚的，不停止执行；对未做出水行政处罚决定而移送公安机关，公安机关审查后未立为刑事案件的，水行政机关依法再予处罚。二是对于相对人的违法事实刑、行可分的，在将案件移送司法机关进行刑事处罚的同时，水行政机关可以就相对人的行政违法行为做出处罚。三是对于相对人的违法事实已达到需要公安机关进行治安处罚的情况下，水行政机关可以在案件移送的同时，制作《行政处罚建议书》一并随卷移送。 (14)处罚建议书。根据相对人对本机关所辖水利工程设施的毁损，向该案有关处理机关提出处罚建议。 (15)水行政处罚案件强制措施决定书。 (16)水行政处罚案件予以行政处罚的各种通知书、告知。包括水行政处罚(处理)决定告知书、送达回证等。 (17)水行政处罚案件听证程序的文书。包括水行政处罚听证通知书、水行政处罚不予听证通知书、听证委托书、听证公告、听证笔录、听证意见书、送达回证等。 (18)水行政处罚案件执行程序的文书。包括强制执行决定书(水行政机关依据职权自己组织强制执行)、强制执行申请书(申请人民法院强制执行)。 (19)水行政处罚案件执行隋况记录。包括警告文书、省级财政罚款凭据、采取补救措施恢复工程原状的记载、吊销的许可证复印件、省级财政没收凭据、其他水行政处罚的记载。 (20)领导对案件的批示、指示。 (21)重大水行政案件集体通案记录。 (22)相对人毁损水利工程设施的估价委托书。 (23)相对人毁损水利工程设施估价表。 (24)强制执行费用计算表及相关票据。 (25)其他需要列卷的文件、文书。 ■ (作者单位：江苏省三河闸管理处) |