“一事一议”筹工形式初探

□ 曹光荣

　　农村税费改革后，中央明确提出三年内逐步取消水利劳动积累工和义务工，“一事一议”成为农村水利建设筹工的基本运作形式。这种筹工形式目前尚无完善的管理规范，各地正在寻求和探索能够实际运作的办法。湖北省宜都市为从实践中取得经验，在部分乡镇开展了试点。经过对一些成功的“一事一议”议事会的专题调查，从共性中得到了一些有益的启示。

　　一、“一事一议”议事会进入议事程序的前提条件

　　1.有发起人

　　“一事一议”议事会的发起人即议事会的组织者，召开议事会必须有一名或多名发起人。如宜都市聂家河镇柑子园村第二组24户村民举行的一次“一事一议”议事会，会议的发起人是一名村民。在他的倡导下，两个小时议定了本组自来水工程建设的投工、投资、责任人等7件事，参会村民根据会议形成的决议，各户均等投资、投工，铺设管道1200m，建成了自己的供水工程，82名群众吃上了自来水。

　　议事会发起者的人数和身份在各地情况各异，有的议事会的发起人只有一个，有的是一人倡议，数人支持。发起人中有基层干部，也有群众。但无论发起人多少或身份如何，有一个以上的发起人是“一事一议”议事会进入议事程序的必备条件。

　　2.群众对所议事项要求强烈

　　群众有要求是“一事一议”议事会启动的动因。成功的议事会之所以群众参会踊跃，意见统一快，是因为群众对议题有强烈的要求。如前例中的村民多年受无水吃的困扰，对解决饮水困难非常关心，所以群众对这样的议事会积极响应，所有接到通知的农户都按时参加了会议。

　　3.议事会范围内群众直接受益

　　从调查情况中看到，成功的“一事一议”会议，有些并不是一个村一个组那样的单位。有比小组更小的群体单元，也有由几个行政区各自的一部分组成的跨组、跨村甚至跨乡的群体。如姚家店乡长岭岗村103户村民参加的议事会，参会者是这个村第三、四、五组中的一部分，他们一致同意每户集资200元，将原饮料厂废弃的水塔改建为一个固定提水站。尽管他们各自的行政隶属关系不同，但有一个共同点：范围内所有的农产都直接受益。所以，“一事一议”议事会的范围无论是大于或者小于行政区，只要属于受益范围，这个范围内的群众很容易形成共识。这是议事会成功的重要条件。

　　二、“一事一议”议事会的原则

　　1.群众自愿

　　召开“一事一议”议事会，一般是发起人在发出通知时就向各农户说明：愿意参与的就到会，不愿参与的不强求，不加任何强制观点。群众知道不参加会议就不会受益，会仔细考虑发起人通知的内容，自己决定取舍。这种会议虽然属自愿参加，但大多数议事会召开时，被通知的对象会全部参加。

　　2.权利、义务一致

　　成功的“一事一议”议事会，参会村民都遵循“谁受益、谁负担”的权利、义务一致原则。这个原则有两层含义：一方面，想受益就必须投工投资；另一方面，谁不投工、不投资，就不能受益。正是“权利、义务一致”的原则把意见一致的农户凝聚在一起，把持有不同意见的农户排开在外，这是意见很容易统一的重要原因。这个原则也并非使那些当初不同意参会的农户永远不能受益，只要他们同意缴纳议事会确定的投工投资份额，仍然可以加入到受益体中。

　　3.公平负担

　　在义务分摊方面，农户投入一般实行“按受益户均等”或“按受益人均等”分摊。有些地方因条件特殊，议事会上也作出一些有针对性的特殊条款。如：聂家河镇一个供水工程，其中10户村民居住地位置较高，与大部分受益农户相比，需要增加提水成本。议事会就作出了“在水价中平衡”的决定。调查各地议事会分摊负担的方式，最初一般采取“平均负担”原则，随着所议事项的细化和深入，在强调平均负担的同时也会兼顾特殊情况，采用“公平负担”原则更为合理。

　　三、“一事一议”的基本特征

　　小型水利工程建设采用“一事一议”形式后，不仅议事会在召开的形式上与过去行政决定分配义务工的方式有区别，所议事项的内容也有自身的特点。

　　1.“一事一议”与行政决定在形式上的区别

　　(1)体现群众意见程度不同
　　“一事一议”是群众自愿做什么就做什么；而行政决定是以村、组等组织机构的意见为主。虽然村、组也代表着群众的意见，但“一事一议”的代表性表现得更直接。

　　(2)形成决议的方式不同
　　“一事一议”形成决议须在参加议事的全体受益群众中通过，而行政决定是按“少数服从多数”的原则在多数群众中通过或在群众代表中通过即可。

　　(3)组织者不同
　　“一事一议”会议有基层干部组织的，也有普通群众发起的；而行政决定只能由行政组织作出。

　　2.“一事一议”议定事项的特点

　　(1)用工采用货币决算
　　议事会议定的事项往往会有这样的条款：“各户投工按每个工15元的标准进行决算”。这样的条款表明，“货币决算”是“一事一议”用工数量的决算方式。群众普遍认为，这种决算方式有三方面好处：首先，它可以在农户家庭之间互补余缺。当前农村外出打工的人越来越多，缺劳力的家庭可以通过出钱来进行户与户之间的平衡。其次，有些收入较高的家庭虽然有劳力，但仍然愿意花钱请帮工，而自己有可能利用这个时间去获得更高的收益。第三，有些农户家庭有过剩的劳动力，又因种种原因不能外出打工，自愿多投工而得到工资。所以，“货币决算”的形式是十分必要的。

　　“一事一议”中出现的“货币决算”与过去农村摊派义务工中出现的“以资代劳”在形式上虽然相似，都用货币表示人工的价值量，但它们在体现农民的意志方面有本质区别。

　　(2)小规模格局
　　“小规模”是指受益范围在村以内的小型建设项目。“一事一议”要遵循群众自愿原则，以群众直接受益为前提，如果规模太大，群众受益不均衡或受益不直接的程度也大，就难以形成统一意见。从调查情况看，成功的议事会讨论的议题多数是村以下的小型公益事业建设项目，小规模仍是其基本格局。

　　(3)工程权属共有
　　“一事一议”议事会对他们所建工程的权属一般都用这样的表述：建成的工程归投资的农户所有，各户份额均等。这一表述表明：这种财产属于共有财产。但村民对这种财产行使所有权的方式与村民对公共财产行使所有权的方式有三点不同。第一，所有权人有特定的对象，如聂家河镇柑子园村供水工程的所有权人只能是参会的24户村民。而一般公共财产的所有者没有特定对象，只要村民户口属于这个行政区，哪怕是新搬迁来的农户，都可以享受所有者的权利。第二，所有权人对自己的份额可以转让。如农户搬迁时，可以将自己份额有偿转让他人。第三，具有排他性，即未投资的农户不能享受权利。但这种财产有一点与公共财产相似，即所占份额不能退出，因为使用中的财产不能分割。

　　(4)议定事项只具有一定约束性
　　成功的“一事一议”内容都含有“不投资、不投工者不受益”“少做一个工出资15元”这样的条款。这种条款表明，“一事一议”议定的事项也具有一定的约束性。但这种约束性不同于行政决定的约束性，它是在群众自愿的基础上产生的，主要靠受益群众互相信任、互相监督和限制受益来实现，不带惩罚性。而行政决定由于形成的机制不同，一般须采用行政、经济等一系列手段来维持正常实施，有些还带有一定的惩罚性。

　　(5)议事内容广泛
　　“一事一议”议定的事项不只是投工问题，它所涉及的事项包括建设项目的各个方面。成功的“一事一议”议事会所讨论的内容通常包括投工、投资、占地、原材料、工程负责人人选和建设管理等。但这种广泛性与行政决定的广泛性不同，它只限于基本建设项目所涉及的事项。而行政决定包括权限范围内所有的政治、经济与社会事务。

　　四、“一事一议”议事会的程序

　　“一事一议”议事会通常要经过如下程序。

　　①发起人从群众的意见中梳理出群众要求最强烈、范围最广、投资投工额度与当地村民承受能力相适应的议题。

　　②发起人到有一定影响力的村民中征求意见，听取这些人的意见和反映，以便在议事会上能首先获得这部分人的支持。

　　③发起人将需要交议事会讨论的事项(如建设内容、投工投资数额、工程建设负责人、建设时间、建设管理及建成后的工程运行管理等)整理成条，以备提交会议讨论时做到有条不紊。

　　④发起人将会议的目的、地点、时间、通知到各受益农户。

　　⑤议事会讨论的事项一般用“同意”或“不同意”表示各户意见。当议定的事项比较简单时，不用文字记载，靠村民相互之间的信任自觉执行。复杂的事项形成决议后参会人要签名确认，然后按决议执行。

　　这些程序完成后，将议定的事项交会议推荐的负责人执行。

　　五、几点启示

　　“一事一议”打破了一些传统观念，有其自身的特点和规律。因此，应用这种形式开展农田水利基本建设，在观念、工作方式和方法上必须做到与“一事一议”的特点和规律相适应。

　　①组织“一事一议”议事会，要树立按受益范围开展工作的新思维，不能把传统的按行政区域开展工作的模式作为固定模式。若按传统的以所管辖的行政区域范围来召集“一事一议”会议，群众利益可能不完全一致，结果是议而不决，难于形成一致意见。

　　②“一事一议”议题，要从群众的意见和要求中产生，不可强加主观意见。“一事一议”这种形式的出发点就是要尊重群众意见。因此，对“一事一议”的议题要广泛征求群众意见，特别是那些多数人关心、受益范围大、群众要求强烈的事项，应当作为重要议题组织受益群众讨论。

　　③基层干部既要当好发起人角色，也要注重支持群众中自发产生的发起人。村、组干部本身就是群众推荐或选举出来的代表，应当率先介入“一事一议”议事会，积极地做好组织和发起工作。群众中自发产生的发起人也应当受到重视，他们提出的议题来源于群众，有很强的代表性，绝不能因他们是自发产生的就撒手不管，应当正确引导，对合理的议题应当积极支持。

　　④基层干部要主动帮助群众做好协调工作。“一事一议”议定的事项涉及的问题很多，有些工作并不是群众自己能解决的。如占地问题、跨行政区域的横向联系问题，必须靠干部去解决。干部要根据“一事一议”的基本特点，对议定事项在实施中出现的问题，主动及时地进行协调解决。

　　⑤要善于对“一事一议”进行引导。政府支持和项目资金投入是对群众开展“一事一议”的重要支持。现实中，农民有许多想做的事因为投资太大而不能做。一旦有经济支持，可以迅速调动农民积极性，起到很好的引导作用。所以，要善于把各项政府投入和项目支持与“一事一议”结合起来，应用这些有利因素去促进农民通过“一事一议”来改善自己的生产、生活条件，政府投入的资金也能为人民办更多的事。

　　综上所述，“一事一议”是组织农民投入农村小型公益事业建设的重要形式，它对改善农村水利基础设施条件、促进农村经济发展具有重要作用。同时，这种形式也对农村民主政治建设、保护农民的合法权益具有重要意义。但我们也必须注意到：“一事一议”目前还只应用到投资额度与农民投入水平相适应的小型工程。投资较大、规模较大的工程仍然要按项目法人责任制、招标投标制和建设监理制运作。　■

(作者单位：湖北省宜都市水利局)
责任编辑 岳梦华