黄河水资源利用与水权管理

□ 李会安 张文鸽

　　一、黄河水资源开发利用现状及存在的主要问题

　　1.黄河水资源开发利用现状

　　20世纪50年代以来，黄河流域修建了大量的蓄、引、提水工程，为黄河水资源的开发利用创造了良好的条件。目前，黄河流域已建成大中小型水库3100多座，总库容574亿m³；修建引水工程4600余处、提水工程2.9万处，在黄河下游还兴建了向黄淮海平原地区供水的引黄涵闸和虹吸120多处，设计引水能力达到了4200m³/s。目前，引黄灌溉面积已由新中国成立初期的80万hm²发展到了733万hm²。除此之外，黄河还向沿黄50多座大中城市、晋陕内蒙古部分地区能源基地以及中原、胜利两大油田和山东滨海地区提供了工业生产和人民生活用水，年河川径流耗用量达300亿m³。黄河以其占全国河川径流2%的有限水量，承担着本流域和下游引黄灌区占全国15%耕地面积和12%人口的供水任务，取得了显著的社会、经济和生态效益。

　　2.黄河水资源开发利用中存在的主要问题

　　(1)水资源供需矛盾突出
　　目前黄河供水地区年引用河川径流量395亿m³，耗用水量约300亿m³，黄河河川径流利用率已达53%，但仍然不能满足供水区国民经济发展的需要。近10年来，黄河流域每年实际缺水25亿～30亿m³，预测到2010年、2030年、2050年，黄河供水区总需耗用黄河水资源量将分别达到520亿m³，590亿m³，640亿m³,在充分利用地下水和保证生态环境低限需水量的条件下，正常年份黄河流域将缺水40亿m³，110亿m³，160亿m³。

　　(2)水质污染严重
　　近10年来，随着水资源的短缺和经济的发展，黄河流域水污染现象明显加重。上世纪90年代与80年代相比，年入黄污水量增加了1倍，达42亿t，水污染已从干流发展到了支流，从上游兰州段发展到了中下游。1999年黄河潼关至小浪底河段发生严重污染，影响到了黄河下游。目前黄河干流仅40%的河段水质可达到Ⅲ级。

　　(3)水资源冲突日趋尖锐
　　水资源的供不应求导致区域间、部门间、行业间用水冲突日趋尖锐，干旱年份生态环境用水难以保证，黄河下游断流现象时有发生。进入20世纪90年代，黄河下游断流现象尤为严重，其中1997年下游累计断流226天，断流河段长达700km，引发了严重的生态环境问题。1998年后，虽然通过黄河水量统一调度，实现了黄河不断流，但水量调度造成的区域间、部门间的经济利益纠纷尚未得到解决，黄河水资源冲突依然存在。

　　二、黄河水权管理存在的问题

　　1998年以来，水利部黄河水利委员会通过强化对黄河水量的统一调度，实现了黄河不断流。但目前的水量调度在很大程度上是依靠行政手段，较少考虑水量调度中的经济利益冲突。今后随着水资源供需矛盾的加剧，水量分配中的利益冲突将会更加尖锐，单靠行政手段难以适应水资源现代化管理的需要。因此，有必要强化经济管理手段，通过明晰水权，建立水市场，实行黄河水资源有偿使用和利益补偿，借助市场机制，优化水资源的配置。

　　虽然现行的法律、法规为水资源权属管理提供了基本的法律依据，但在实际操作中还存在许多问题。

　　1.水权界定不明确

　　水权是以水资源所有权为基础的一组权利，包括占有权、使用权、收益权和处分权等。目前，对水权的界定不明确，法律规定水资源属国家所有，但对于水资源的其他权能和完整的水权概念缺乏明确的界定。在黄河流域，作为水利部的派出机构，黄委只负责对黄河流域水资源开发利用的管理和监督，而真正利用黄河水并从利用中获益的是各水电站、供水公司、灌区等用户，这些用户如何获得黄河水的使用权，需要承担什么义务，对获得的使用权在什么条件下可以处置或转让等，缺乏明确的法律规定。虽然在《水法》中对取水权做了规定，也出台了一些关于取水许可的法规和行政性文件，但取水权并不等于水资源的使用权，同时《取水许可制度实施办法》第二十六条明确规定取水许可证不得转让。这些都限制了水市场的形成，阻碍了水权制度的改革。

　　2.水资源有偿使用机制和水价形成机制尚不完善

　　水资源作为国家战略性资源，在目前水资源短缺日益加剧、供需矛盾突出的情况下，建立健全有偿使用制度更为迫切。《水法》规定国家对水资源依法实行有偿使用制度，《水法》第四十八条规定获得取水权需缴纳水资源费，但对水资源费的征收办法、征收标准、征收方式、管理及使用等尚缺乏具体的规定。流域管理机构作为在流域内被授权行使国有水资源管理和监督权的代表，目前主要依靠行政手段，不利于市场条件下水资源的统一管理。另一方面，水价不合理，水价形成机制不健全。完整的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价三部分，但目前的水价大多仅考虑了工程水价，且不到位。低标准的水价不仅导致水资源的浪费，难以形成节约用水和高效率用水的激励机制，而且水权转让收益低廉，也不利于水市场的形成。

　　3.水资源补偿机制尚未形成

　　黄河流域用水户多，水权的转让不仅牵涉到转让方和受让方，而且有可能由于水体原有功能的改变，损害第三方利益。例如，省与省的水权转让可能影响到干流枢纽工程的正常运行；不同河段水权的转让可能改变区域水循环过程，从而影响到干流的水量和河道环境用水。近年来黄河不断流，实际上牺牲了上游电站的部分发电效益和灌区的部分灌溉效益。所以不仅要建立水资源有偿使用和水权有偿转让制度，而且也要建立水资源补偿机制，对水资源开发利用和水权转让中的受损方给予补偿。

　　三、黄河水权管理的基本思路和建议

　　水资源属国家所有，国家依法保护开发利用水资源的单位和个人的使用权和收益权，这是黄河水权制度的核心，也是水权管理改革的基础。针对黄河水权管理存在的问题，在水资源国家所有的基础上，建立水权制度，通过明晰水权，实行水权的有偿转让和市场交易，使不同区域、不同用水主体之间进行余缺水量的调剂，并使节水的经济主体从中获得节水收益，是黄河水权管理的基本思路。为实现黄河水权管理，建议：

　　1.明晰黄河水权

　　水权的界定是水权制度的核心和基础。根据黄河流域水资源管理状况，考虑实际操作的需要，建议黄河水权应包括：水资源所有权、使用权、取水权、配水量权。所有权属国家。使用权是沿黄有关省、自治区使用黄河水资源的权利，根据国务院批复的《黄河可供水量分配方案》，目前沿黄9省、自治区和河北省、天津市具有黄河水资源的使用权。但随着供水水源和水需求的变化，国家有权对各省、自治区的使用权进行重新调整。取水权是在获得黄河水资源使用权的基础上，用水主体依照有关法规在履行一定义务的条件下获得取用黄河水资源的权利。目前用水单位和个人，必须根据取水额度向黄委或地方水行政主管部门申请取水许可证，并缴纳水资源费，方可获得取水权。配水量权是在获得取水权的墓础上，根据黄委制定的年度分水计划和调度预案，用水主体在一定时间内使用一定水量的权利，只有配水量权具有排他性、可分割性和可计量性，是今后可以转让的水权。

　　2.建立科学的水价形成机制，实行水资源有偿使用

　　水权的分配实际上是利益的分配，水权的转让实质上是利益驱动下水资源的重新配置。转让的一方通过出售部分水权获取转让增值效益，购买的一方通过增加用水权获取用水边际效益，在这个过程中，水价的作用显得尤为重要。而目前黄河水价不仅低，而且与水资源供求关系联系不密切。因此，必须建立科学的水价形成机制，制定合理的动态水价，实行水资源有偿使用。

　　3.允许黄河配水量权的有偿转让

　　目前黄河水资源既紧缺，又存在一定程度浪费现象，其主要原因是缺乏节水激励机制。只有当节水收益大于节水成本时，用水主体才有节水的动力。建立水市场，允许水权交易，是用水主体获取节水收益的重要途径。目前黄河流域已开始进行水权转让的探索，少数用水主体经黄委同意，对部分取水权进行了转让，这种转让是永久性的转让，目的是为了满足新(扩)建工程取水的需要。而从合理配置和节约有限黄河水资源的角度来看，允许用水主体根据实际情况(如气候变化、农业种植面积调整等)临时转让其配水量权，将更能有效地缓解黄河水资源供需矛盾。

　　4.加强基础研究，为水市场的科学管理和有效运作提供技术支撑

　　水权的交易和水市场的有效运作需要完备的水信息和计量手段来支撑，而水资源的多变性和流动性给水权的交易带来了许多困难。为保障黄河水市场的有效运行，应加强基础研究和基础设施建设，如水资源供需形势预测、流域地表水地下水的转化规律、支流用水对干流水量的影响、合理的生态需水量、准确及时的水信息共享系统等。　■

(作者单位：水利部黄河水利委员会黄河水利科学研究院)
责任编辑 李计初