汪安南
临淮岗洪水控制工程(以下简称临淮岗工程)是淮河治理的基础支撑性骨干工程，也是国家“十五”重点工程。工程跨河南、安徽两省，占地拆迁及移民安置(以下简称移民安置)工作战线长，涉及地区多，移民群众大多经济状况不佳。工程曾于1958年动工兴建，1962年因经济困难下马，移民安置工作有不少遗留问题，存在大量历史积累的矛盾。因此，必须深入研究移民安置工作中存在的问题，采取有效措施，妥善予以解决，为工程建设实施提供保障。
一、移民安置的主要内容
临淮岗工程占地包括永久和临时两部分。永久占地包括建筑工程占地、工程施工占地、管理工程占地和移民安置建房占地，共1280hm2；临时占地包括主坝和南、北副坝56个料场占地，共1157.4hm2。
工程移民安置涉及安徽省霍邱、颍上和阜南3县的9个乡(镇)共82个村。实际拆迁农村人口26363人。拆迁楼房5435间计125398m2，拆迁砖瓦房，3689间、计58570m2。涉及企业单位29个，职工3587人，拆迁企业总占地面积6.94万m2，房屋总面积13233m2。影响3县事业单位共45个，占地总面积10.69万m2，房屋23779m2。
二、移民安置的基本方法
1．明确管理模式
根据水利部及安徽省、河南省人民政府《临淮岗工程建设领导小组第一次会议纪要》精神，临淮岗工程移民安置工作由安徽省具体负责组织实施，由项目法人按照批准的总体初步设计中相应内容和概算投资，与安徽省人民政府授权的一个负责机构(安徽省临淮岗洪水控制工程领导小组办公室)签订包干协议，工程移民采用“项目法人管理，省级包干负责，县为工作基础”的管理模式。
2．落实任务责任
按上述管理模式，项目法人——淮河水利委员会临淮岗工程建设管理局与安徽省临淮岗洪水控制工程领导小组办公室签订了《临淮岗洪水控制工程占地拆迁及移民安置工程建设管理与投资包干协议》，安徽省及工程所涉及的六安、阜阳两市，霍邱、颍上、阜南3县以及各乡镇逐级签订投资包干协议，并成立由各级主要职能部门参加的专职移民工作机构，明确了各级移民机构职责。
3．建立奖罚制度
建立健全了监督及奖罚制度，对工作中组织得力、措施得当、征迁顺利、成绩显著的单位和个人及时给予表彰和奖励。对工作不力、推诿扯皮、设置障碍而影响工作的，视情节予以处理。
4．强化宣传工作
卓有成效的宣传让广大群众理解移民政策和支持工程建设，也让全社会了解移民群众为工程建设所做的贡献。各级移民实施机构分片包干进村人户进行宣传，张榜公布移民征迁的各项补偿标准，设立专线电话解惑答疑，接待群众来信来访，尽量把矛盾化解在萌芽状态。
5．坚持依法移民
在移民安置过程中认真执行有关法律、法规和政策，对历史遗留问题及实施中出现的各种利益冲突，认真听取群众意见，实事求是，妥善处理，依法实施移民安置和扶持移民发展生产。对少数人的不法行为依法打击，保障了群众的合法权益，维护了工程建设的外部环境。
6．严格资金管理
高度重视移民资金的管理，地方各级移民机构制定了相应的资金申报、审批、发放、使用和监督管理办法和制度，提高了资金的使用效益，把有限的资金真正用于移民安置工作。
7．做好实施计划
项目法人组织设计单位认真做好移民安置设计的复核与补充工作，对实物指标进行认真、详细的复核调查。根据移民安置总体设计和工程建设进度安排，因地制宜编制分期实施计划，做到了与当地的总体规划相衔接，使其科学、合理，具有可操作性，为征迁工作的顺利开展创造了条件。
8．加强监督管理
项目法人充分重视，设立专门机构，安排专职人员，密切配合地方各级政府，把移民规划设计方案、移民资金落到实处，严格按照国家基本建设程序对征迁工作进行全方位严格管理。
三、存在的主要问题
1．前期工作薄弱
一方面，由于临淮岗工程移民安置的复杂、前期工作的反复、可研估算投资的制约和规划设计工作的欠缺等因素，使得移民安置初步设计与实际情况存在不少差异，给移民安置增加了一定的难度。另一方面移民安置前期工作中缺少健全的公众参与制度，移民群体没有更多的发言权和知情权，始终处于一种被动和弱势状态，一些方案过多考虑节省投资，没有充分考虑移民群众能否接受，群众意见大，使得部分群众采取消极态度，造成部分工程无法按工期实施，给工程建设带来很大的负面影响。
2．各种利害冲突多
一是由于移民安置本身的复杂性和群众利益的相关性，历史遗留问题多，一些群众不能完全理解政策，加上少数乡村干部操作不当，极易形成部分群众上访；二是在长期的农村工作中，基层干部与群众之间积累了大量矛盾，移民群众对基层干部缺乏信任，难以形成相互理解支持的工作局面，并因移民安置中的一些问题产生新的矛盾；三是少数不法分子借移民安置，企图揩工程的油，煽动群众阻挠施工、聚众上访；四是群众之间土地纠纷等其他矛盾解决不了，影响施工。
3．移民经济困难、依赖性强
主体工程所在区域属于沿淮行蓄洪区和低洼易涝地区，经济贫困，存在相当一部分特困居民户，无力建房，影响拆迁和安置工作。部分群众不愿远迁，要求就近安置，个别地方移民建镇后一些群众不愿进镇安置，在行洪区内建房居住，使安置工作处于两难境地，也给今后行洪区的运用带来新的问题。移民在一定程度上存在着依赖国家的心理，认为自己为工程建设作了很大贡献，国家应给予更多经济补偿和政策优惠，这种消极的心理不利于移民安置和移民的稳定。
4．移民安置政策不配套
按照1999年1月1日颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》，征迁标准比老土地法有较大提高，且还涉及占补平衡、复垦等问题，而大中型水利工程建设征地补偿和移民安置标准由国务院另行制订，但目前仍未出台。临淮岗工程在方案设计和批复过程中执行的是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(1991年国务院74号令)，实际上执行的是老土地法，给实施带来不少困难。另一方面，2001年11月，国土资源部、国家经贸委、水利部等三部委下发了《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》，对大中型水利工程征迁执行新土地管理法做出了一些规定，但在审批中无法执行，又造成了政策上的不配套，带来新的问题。
5．管理模式有待完善
“项目法人管理，省级包干负责，县为工作基础”的管理模式曾成功地运用于不少大型水利工程的移民安置，总的来说基本满足了临淮岗工程移民安置管理的要求，在实施中取得了不少成效，但实践中也存在着体制不／顷、机构层次多、责任不够明晰、效率低等问题。特别是“县为工作基础”的环节，各县掌握不一，有的将责任下放到乡村，项目管理的层次增加，难度加大。
四、移民安置的对策
1．在移民安置过程中，地方政府和有关部门应发挥积极作用
本工程中有相当一部分移民群众的生活相对比较困难，要改善他们的生产、生活条件，需要政府和社会各方面的大力帮助和扶持。地方政府和有关部门应当依据国家的总体经济、社会发展形势及发展战略，做到：一是要积极调整农业结构，因地制宜地发展种植业、畜牧业、农产品加工业，发挥移民安置区的不同优势产业。二是要改善基础条件和生态环境，加强移民安置区基础设施建设，改善移民生存环境。三是要制定优惠政策，发挥当地农村乡镇企业和致富带头人的示范作用，借大范围移民的机会，对有条件的移民区域加快小城镇建设，发展二、三产业，转移部分移民劳动力，带动区域经济的发展。
2．要从“群众利益无小事”的要求出发，严格按照规范认真做好移民安置各阶段前期工作
在实施前期要尽可能补充完善设计，在以国家有关政策与规定为依据的基础上，充分考虑群众思维方式和接受能力，更好地贴近群众需求，以利于移民安置的实施。要逐步建立和完善公众参与制度，广泛征求和听取移民群众的意见，增加规划设计方案的可操作性和实施中的公开、公平、公正。
3．进一步加强宣传
将国家补偿的原则、范围和标准让广大的移民群众知晓。对政策性的矛盾和不均衡问题要善于宣传，讲究策略，用群众能接受的方法去做好说服、宣传工作。
4．认真研究制订与新土地法相配套的水利工程移民安置政策
有关部门要认真研究制订水利工程移民安置新政策，当务之急是要按照新土地法的有关规定，尽早颁布新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，有关地方也要加快修订水利水电工程征用土地和安置移民办法。在新的条例和办法未颁布前，地方人民政府要组织国土资源、财政和水利等部门，根据工程移民安置的批复情况，结合当地的实际，落实好土地报批工作，保证工程建设用地的需要。
5．要进一步完善移民安置的管理模式，加强移民安置的项目管理
项目法人要加大对移民安置监督管理的力度，充分发挥中介机构的作用，加强对移民资金使用的监督检查。省级移民机构要在移民安置中发挥核心作用，全面负责移民安置的实施，协调处理移民安置中出现的重大问题。移民安置工作要切实做到县为基础，县级移民机构要认真组织移民安置的具体实施。要实行移民安置项目监理，保证项目的／顷利实施和移民安置工程的质量。项目法人和各级移民机构要进一步明晰责任，减少一些程序性的环节，提高移民机构的工作效率。
(作者单位：河海大学)
责任编辑 侯亚东