国家防总秘书长水利部副部长
鄂竟平
按照党的十六届三中全会精神和水利部党组的治水新思路，在防汛抗旱领域应当实现两个转变：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。
所谓控制洪水，是指按照人们的意愿，主要通过工程措施改变洪水的自然状况，调控洪水的相关要素，以达到防洪减灾的目的。对于什么是洪水管理，大家认识不一致。综合国内外的观点，初步定义为：人们理性协调人与洪水的关系，承担适度风险，规范洪水调控行为，合理利用洪水资源以满足经济社会可持续发展需要等的一系列活动的总称。
一、控制洪水向洪水管理转变的历史定位
1．中国洪水灾害概况
(1)我国的洪涝灾情
我国洪涝灾害历来很频繁。据统计，自公元前206年至1840年的2046年中，我国发生较大洪水灾害共计984次，平均两年左右就发生1次。1949年以来，我国因洪涝灾害年均农田受灾面积6667万hm2，大约也是两年左右发生一次较大洪灾。1990年以来全国年均洪涝灾害损失在1100亿元左右，约占同期全国GDP的2％。遇到发生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，该比例可达到3％～4％。
1931年江淮大水，洪灾涉及河南、山东、江苏、湖北、湖南、江西、安徽、浙江等八省，淹没农田973.3万hm2，受灾人口达5127万，占当时八省总人口的四分之一，死亡40万人。1998年全国29个省份遭受了洪涝灾害，农田受灾222.6万hm2，成灾138万hm2，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。
(2)对我国水旱灾害的总体评价
从总体上评价我国的洪涝灾害，不难得出三点结论：
一是经济损失过重。1990年以来，我国年均洪涝灾害损失约占同期全国GDP的2％，而美国和日本分别为0.03％和0.22％。我国洪涝灾害损失占国家GDP的比例是美国的60多倍，是日本的8～9倍。
二是对经济社会的影响过大。改革开放之后，我国经济社会快速发展，人们已经无法设想“75.8”大水时板桥、石漫滩水库垮坝重现的后果。随着社会的进步，各类媒体对洪涝灾害日益关注，受灾后宣传报道所带来的影响明显加大。
三是仍然呈加重的发展趋势。1949～1990年我国年均因洪涝成灾约440万hm2，而1991～2002年增为820万hm2。单位面积的经济损失也在增加，据分析，在发生同等量级洪水的情况下，我国20世纪50年代每平方公里的淹没损失为21.9万元，到90年代上升到137.3万元，增加了5倍多。
因此，从总体上讲，在今后相当长的一个时期内，洪涝灾害仍然是中华民族的心腹之患，洪涝灾害的防治仍然是我们水利部门的中心工作。
2．我国现行防洪方略的主要问题
从人与水的关系来看，我国防洪大体上已经经历了两个历史阶段：
一是人适应水的阶段，以人类被动适应自然为主要特征。在人类发展的初始阶段，生产力水平低，改造自然的能力有限，人类怕水，把水看成神。在这一阶段，人类“择丘陵而处之”，以躲避洪水灾害。对于这个阶段人与水的关系，我国古人有许多论述，如“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱，而水用足；下毋近水，而沟防省(管子·乘马)。”
二是要求水适应人的阶段，以人类主动改造自然为主要特征。随着生产力水平的提高和人口的增加，人类改造自然的意愿和能力在增强。特别是人口增加后，人类对土地的需求不断增长，迫切需要对水进行控制，通过建设水利工程来改造河川、调蓄洪水等以保障经济社会的安全。
从整体上看，我国目前仍处于防洪的第二个阶段。依靠工程控制洪水仍然是防汛的主要手段，最大限度地保障人民生命和财产安全仍然是防汛的主要目标。在这个目标指导下，我们成功地抗御了新中国成立以来发生的多次大洪水，如1954年江淮大水，1963年海河大水，1998年长江、松花江大水等，取得了令世人瞩目的伟大成就。控制洪水的思路对过去的防汛工作发挥了重要的指导作用，在当时这一思路是正确的。但是，随着经济社会的发展，特别是生态环境问题的日益突出，这个防洪方略在执行过程中暴露出不少问题，越来越难以适应新形势的需要。
(1)各类防洪工程的负面影响
一是对堤防的负面影响估计不足。堤防在抵挡洪水的同时，还存在一些负面影响，如存在溃堤风险，而且溃堤造成的灾害损失通常远远高于没有堤防保护时的损失；有些助长了对土地不合理的开发利用，盲目缩窄河滩和围垦湖泊，挤占了河湖调蓄洪水的天然空间；加剧了未受堤防保护区域的洪涝灾害风险；多数堤防没有沿着天然河道岸线修建，以满足设计行洪能力为目标，拉直堤线修建，改变并可能恶化沿河、滨湖地区的生态环境和自然景观。
二是对水库的负面影响估计不足。水库存在溃坝风险，一旦溃决会在短时间内对下游造成毁灭性的破坏；水库改变了下游河道天然径流状态，对自然生态环境造成不利影响，特别因改变了水沙关系所造成的影响更为 严重，不合理的调节运用甚至会造成下游河道人为洪峰或断流；坝前增加的大量水体改变了该地区天然的岩石受力状况，可能会诱发地震、滑坡、崩岸等灾害。
三是对蓄滞洪区的负面影响估计不足。蓄滞洪区的设立影响了当地的经济发展，多数蓄滞洪区内群众生产、生活十分困难，与非蓄滞洪地区形成明显对比。外界在蓄滞洪区不敢投入和建设，农民自身也不敢多投入，导致区内基础设施较差，经济发展速度缓慢。多数蓄滞洪区已成为当地最贫困的地区。
(2)防洪工程体系存在的问题
一是注重区域利益而忽视对流域的影响。考虑和处理防洪问题往往局限于保护区，而忽视整个流域的利弊与得失。如在确定城市为重点保护区时，要求相应的工程体系对此进行保护，这样就会给上下游其他区域甚至整个流域带来负面影响，增加其他地区的防洪风险。
二是注重单一效能而忽视多方影响。防洪工程一定程度上解决了防洪安全问题，但随之也带来资源、生态、环境等方面的新问题。不少地区对防洪自身工作考虑得多，对与之有关的抗旱、水资源利用、水土保持等水利工作，以及农业、林业、地方产业结构的调整、生态环境改善等问题考虑得少，参与得不够。长此下去，既不利于自身的可持续发展，也难以做到防洪为经济社会的可持续发展提供重要支撑。
三是注重近期防洪安全而忽视远期对经济、社会和生态环境的影响。修建工程以追求眼前利益为主，缺乏对防洪问题和因修建防洪工程所产生问题的长远和战略性的考虑。在防汛工作上，重视应急事件的处理并很有成就，对防汛规范化工作、基础工作重视不够；对当前的工作考虑得多，对将来的工作部署和安排考虑得不够周全和深入。
3．控制洪水向洪水管理转变是新时代的要求
一是不能适应当前人与水之间确立的新型关系。1998年大水后，除了加大治水投入外，人们已经开始从社会经济、生态环境、人口资源等更加宽阔的视野来探讨防洪问题，已经认识到靠工程措施难以完全控制洪水，洪涝灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。既要强调防洪保安全，还要注重洪水资源的利用和良好生态系统的维系。
二是不能适应我国体制上发生的巨大变化。计划经济时期，防汛工作主要是通过行政手段来指挥和部署，随着社会主义市场经济体制的建立，单纯依靠行政手段组织协调的难度越来越大，迫切需要建立有效的社会管理 和经济调节机制、完善的法律和社会保障体系，依靠完备而有约束力的法规、合理的灾害救助补偿办法、适当的经济调节手段等，来开展防汛工作。
三是不能适应我国社会形态发生的巨大变化。我国过去的社会结构较为单一和稳定，流动性差，群众习惯于听从上级的号召。改革开放以来，社会 日益多元化和信息化，城乡流动加快，人们更多地注重和相信自己的判断。如果处理不好洪涝灾害与人的关系，就容易引发社会问题。
四是不能适应我国经济发展水平的变化。改革开放以来，我国综合国力大大增强。据统计，1980年我国国民生产总值为4518亿元，财政收入为1085亿元，人均国民生产总值为460元。2003年，我国国民生产总值达到116694亿元，财政收入突破2万亿元，人均国民生产总值为1090美元。但目前我国的防洪减灾能力还难以适应当前的经济发展水平，一旦发生严重的洪涝灾害，造成的经济损失还可能大大增加。
五是不能适应生态环境的变化。随着我国经济快速增长、城市化和工业化进程的加快，用水量大大增加，致使一些江河断流、河湖萎缩、水污染严重，土地、草场退化、荒漠化加快，沙尘、暴增加，生物多样性受到威胁。目前我国已经进入了世界上空气污染和水污染最严重的国家之列。我国北方尤其是西北地区严重缺水，生态环境十分脆弱。当前我们的防洪目标、工作着眼点和实施手段考虑生态环境方面的需求甚少。
由控制洪水向洪水管理转变，是我国历史发展到今天的必然选择。它既是对我国当前抗洪方略深层次的提升，也是对国内外抗洪减灾先进经验的总结，更是防汛工作适应我国经济社会发展新形势，为全面建设小康社会提供支撑，保障经济社会可持续发展的必由之路。
二、控制洪水向洪水管理转变的内涵实质
1．实现由控制洪水向洪水管理转变的内涵
(1)洪水管理的目标
一是逐步解决控制洪水所带来的固有问题，减少其存在的各种负面影响。要遵循与河流共存、社会公正的原则，追求人与自然、人与人之间的和谐，力求重新塑造人与水的关系。
二是最大限度地满足国民经济发展、社会进步和生态安全的需求。遵循保障发展的原则，提供可靠的安全体系。
(2)洪水管理的内涵实质
一是适度承担风险。中国只能实行有风险的洪水管理，这是由我国的特殊国情决定的。我国人口众多，整体 经济发展水平相对落后，所以既不可能让大多数河流湖泊都恢复到天然状态，也不可能投入巨资修建防御所有量级洪水的工程。国内外的防洪实践已经证明，要完全消除洪涝灾害是不可能的。美国的防洪工程体系控制了江河年径流量的60％，而中国才达到22％，但即便是美国也要承受防洪风险。由此可见，我国实行洪水管理，适度承担风险是合理的，要靠标准适度和功能合理的防洪工程和严格的管理，把洪水风险减轻到经济社会发展可承受的程度。
承担适度的防洪风险还要求全社会全面、公正、公平地分担洪水风险。过去修建蓄滞洪区来保护重点区域，是转移了这些区域的洪水风险。过去修建的水库堤防也是将部分风险转移到了其他区域。洪水管理就是要对所转移的风险负责。国家对蓄滞洪区运用进行补偿，这就是一种风险补偿。今后，要进一步明确和合理分担防洪保护区给非防洪保护区带来的洪水风险。对因建设堤防和水库、裁弯取直等造成其他区域洪水位抬高、洪水加快下泄等转移的风险，也要按照公平、公正的原则落实风险补偿。另外，对凡是因为防洪工程建设而造成生态、环境、景观、历史文化等受到破坏的，也要研究和落实补偿机制。
二是规范人的活动。过去防洪工作偏重于控制洪水，考虑的是如何管住水、管好水，考虑人的问题不多。引入有风险的洪水管理后，就必然要涉及对人的管理，强调人与水的和谐。我们在控制洪水的同时，要给洪水以出路。在有条件的地方，要适当地转移人口，力求做到人不与水争地。
在有防洪风险的地区要通过制定法律法规、加强宣传教育，规范土地开发利用行为，规范人的生产和生活行动，主动防范和适应洪水风险。要逐步提高社会公众的防洪参与意识，让每个人都知道大家有承担洪水风险的责任和义务。
三是努力促使洪水资源化。我国水资源严重短缺，洪水资源化问题必须提到各级政府和水利部门的议事日程上来。1996年海河大水，流域各省全力以赴把洪水安全送人大海。紧接着的几年，海河流域来水偏枯，人们开始意识到对于长期干旱的地区，适当承受损失而留住洪水反而能够产生更大的效益。1998年嫩江大堤胖头泡段堤防决口，滞洪35亿m3，淹没土地1160km2，损失较重。但几年后，地方政府和群众都说虽然当时决口进洪淹得惨，但地下水得到补充，比较起来利大于弊。这两件事使人很受启发。
洪水资源化，就是要利用洪水自身有利的一面，最大限度地发挥洪水对我国经济社会和生态环境可持续发展的正面作用，这是摆在各级防汛抗旱部门面前的一项紧迫而长期的工作任务。
民国期间，李仪祉先生在《沟洫》《利用洪水与蓄水地下》等文中，对北方地区洪水利用和洪水资源化有精辟的论述，值得认真学习和借鉴。
(3)洪水管理是对控制洪水理念的继承与发展
继承与发展主要体现在六个方面：一是维系良好的生态是洪水管理追求的重要目标之一，而控制洪水则主要考虑保证防洪安全。二是洪水管理既重视受保护的重点地区利益，也重视蓄滞洪区、滩区等的利益保护，注重寻求风险转移和利益补偿的平衡。三是洪水管理针对我国特殊的水资源形势和日益增长的水需求，更加注重洪水的资源化。四是洪水管理强调修建防洪工程要适度，不仅工程标准要适度，还要注意流域整体防洪功能的发挥，注意区域之间利益的协调与平衡。五是洪水管理更加重视洪水监测预报、科学调度与决策等非工程体系的建设和完善，使现有防洪工程体系能公平公正地为全局服务。六是洪水管理更加重视防洪法律法规体系建设，强调要加强管理，规范社会和人的活动，主动规避和承担风险；同时要加强社会保障体系建设，提高承受洪涝风险和灾后自我恢复的能力。
2．控制洪水向洪水管理转变的理论基础
从控制洪水向洪水管理转变的内涵分析，其理论基础主要包括以下三个方面：
一是唯物辩证法。按照马克思主义唯物辩证法的观点，我们要用发展、运动和全面的观点来认识事物，而不能孤立、静止、片面地看问题。人和自然界最基本的关系是相互依存、相互作用的关系。100多年前，恩格斯就在《自然辩证法》中告诫我们：“不要过分陶醉于人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”
历史经验告诉我们，人类无法完全消除洪涝灾害。人类要学会与自然和谐相处，在以工程技术措施改造洪水的同时，要调整经济社会的发展模式以适应洪水的影响。适应并非消极躲避，而是尊重自然规律，综合利用法律、经济、行政、工程、技术等措施来有效协调人与自然的关系，以满足经济社会可持续发展的要求。
二是科学的发展观。从历史发展的进程来看，人类在发展初期被动地接受洪水等自然灾害的侵袭。当人类改造自然的能力提高后，在能够将自然资源转化为眼前的短期利益时，往往忽视取得这些利益所付出的长远代价，破坏了自然即生态环境，从而加剧了各类灾害的危害程度。当前防汛面临的新情况、新问题，既有我们对洪涝灾害发生发展规律认识不足的原因，也有社会总需求超过自然承受能力不得不为之的原因。
从根本上说，实现控制洪水向洪水管理转变就是树立并落实坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。就是正视防汛面临的宏观形势和客观环境变化，尊重自然规律，与时俱进，积极探索防汛新思路、新理念。既要防治洪涝灾害又要规范人类自身活动，既要控制洪水又要给洪水以出路，既要防汛抗洪又要维持良好的生态系统，实现人与自然的和谐相处和经济社会的可持续发展。
三是风险理论。所谓风险理论，是以实现系统整体和长远的最大利益作为管理的目标，而不是最大限度地满足局部地区当前的最大需求。风险管理的基本特点是追求适度与有限的目标。风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整人与自然及人与人之间基于洪水风险的利害关系。
风险管理涉及人与自然两大因素，其根本的问题在于如何为具有不同价值观念、利害关系相冲突的群体寻求理解、和谐与合作的基础，关键在于把握适度。风险管理的措施需要根据管理对象的具体特点来确定。风险主要包括积极的和消极的风险，短期的和长期的风险，可承受的和不可承受的风险，固有的和附加的风险，内部的和外部的风险，可控制的和不可控制的风险，可回避的和不可回避的风险等等。对于不同类型的洪涝灾害进行风险分析和比较，有利于因地制宜确定合理的减灾措施。
3．实践充分证明转变的必要性与可行性
提出控制洪水向洪水管理转变不是标新立异，而是防汛工作与时俱进的必然选择。
(1)控制洪水向洪水管理转变是适应历史发展的必然结果
人类防洪即将进入以人与自然和谐相处为标志的第三阶段。虽然洪涝灾害不能完全控制和战胜，但人类在利用自然的时候，有能力增强自身适 应与承受风险的能力，通过规范和调整自身的行为，达到人与自然的和谐。如今这一观念已经被各国普遍接受，成为世界各国治水理念的主流。尽管我国洪涝灾害的防治力度在不断加大，但灾害造成的损失仍在增加，已经对经济建设和社会稳定构成威胁。事实证明，只有实现控制洪水向洪水管理转变，才能走可持续发展之路，这是历史发展的必然选择。近几年的实践已有充分的证明。
比如，长江的蓄滞洪区在过去的实际运用中逐渐发现一些问题，特别是1998年大水期间，问题得到充分暴露。于是，“平垸行洪，退田还湖”这样一个新思路应运而生。2003年淮河大水之后，国家和地方都在深人考虑如何合理控制蓄滞洪区内的人口问题，汛后已经开始迁移区内的部分群众。就三门峡水库而言，近50年来其三次大的功能和运用方式的调整和工程的功过评述本身就体现了治水认识的不断深化。
(2)任何理论都源于实践并在实践中接受检验和发展
远古时期人类被动地适应水。生产力发展和人口增加后，人类通过建设水利工程来主动抗御洪涝灾害。进入工业社会后，世界各国大规模修建水利工程，用以滞蓄洪水，变水害为水利。但人们逐渐发现，水利工程规模的扩大和数量的增加，并没有扼制住洪涝灾害损失居高不下并呈现增长的趋势。仅仅依靠水利工程来防治洪涝灾 害是不够的，迫切需要从可持续发展的理念出发，统筹处理洪涝灾害，合理利用洪水资源，对洪涝灾害实施风险管理。在这样的客观条件下，以控制洪水向洪水管理转变为标志的防汛新思路应运而生。
控制洪水向洪水管理转变不是纯粹的理论研究成果。实践证明，这种转变顺应了历史发展的要求，是来源于实践的产物，因此完全能够用来指导当前和今后一个时期防汛的各项工作。
2003年抗御淮河大水的实践充分体现了洪水管理的理念：一是有效地调控各类水库、堤防和蓄滞洪区，适度承担了风险，体现了风险管理的理念；二是为避让洪水仅安徽省就转移了100多万人，汛后又大力调整了蓄滞洪区的人口布局，体现了规范人的行为的理念；三是后期拦蓄了一部分洪水，注意了洪水资源利用问题。2003年的成功实践使我们深深体会到，虽然提出控制洪水向洪水管理转变的时间不长，但实践证明它是一个正确的思路，对今后防汛工作具有重要的指导作用。
推进控制洪水向洪水管理转变符合人与自然和谐发展的客观规律。但实现这种转变，不仅需要一定标准的工程设施，还需要相应的社会管理水平、科学技术基础、人的思想观念和行为方式的转变等。我国幅员辽阔，各地区的自然条件和经济社会发展水平也不一样，在防汛实践中，要充分考虑区域特点，因地制宜地丰富、发展和修正控制洪水向洪水管理转变的理论。
三、控制洪水向洪水管理转变的实现途径
1．实现控制洪水向洪水管理转变需要的条件
实现控制洪水向洪水管理转变需要一定的条件，要找准位置，不能超越历史阶段。从总体上看，实现这种转变包括以下几个方面的必要条件：
(1)经济发展水平
要实现对洪水的调控，首先要有控制洪水的工程体系，这是实现人与自然和谐的基础和前提，而工程体系完善程度和当地经济发展水平关系很密切。中国是一个发展中国家，由于经济条件的限制，不少地区防洪工程体系还不完善，没有达到合理控制洪涝灾害的程度。因此，根据不同区域的经济发展水平和约束条件，因地制宜实施防洪工程体系建设是实现控制洪水向洪水管理转变的重要条件。
(2)社会发展水平
实现控制洪水向洪水管理转变，对防汛管理体制、法律和社会保障体系等方面提出了更高的要求，要求社会在具有不同价值观念或利害关系冲突的个人、利益集团之间，建立实现和解和合作的框架，也就是说要建立有效的社会管理体制以及较为完善的法律和社会保障体系，依靠完备而有约束力的法规、适当的灾害救助补偿办法、合理的经济杠杆调节手段来制止侵占江河湖泊的行为，实施有效的灾害防抗与救助，这些条件是确保人民群众防洪安全的基础。各地要根据社会发展水平，为本地实行控制洪水向洪水管理转变创造条件。
(3)文化发展水平
防汛工作是一项社会性系统工程，必须依靠全社会的重视、关心和积极参与，依靠行政管理人员、专业技术人员与社会公众更好的沟通与合作。公众的文化素质、思想观念、行为方式是实现这种转变的重要环节。“水文明”是人类防治洪涝灾害方面尊重自然、利用自然、改造自然、回归自然上表现出的较高的社会文化形态，是人类在水资源利用和水利发展上的最高目标。如随着人们对洪涝灾害认识的进一步深化，防洪工程建设开始考虑与生态环境结合，城市防洪工程与城市美化和风景建设融为一体，这些都是“水文明”进步的标志。
(4)科技发展水平
科技是防汛的基础要素，是提高防汛水平的必要手段。目前我国防汛现代化水平不高，新技术的基础研究和应用研究都较落后。要实现控制洪水向洪水管理转变，必须加强国际交流与合作，积极引进国外先进技术，促进传统技术和现代先进技术的融合，不断提高防汛科技含量，提高流域性防汛工程体系的综合调度水平，充分发挥其防洪调度的潜力。当前的工作重点是要提高查险、抢险水平，积极研究、引用新技术、新材料和新设备，全面推行防汛办公自动化技术，提高工作效率和工作水平。
2．实现控制洪水向洪水管理转变的主要途径
(1)承担适度风险，建立标准适度功能合理的防洪工程体系
选择有风险的洪水管理模式，就要确定适度的防洪工程标准体系，科学确定防御对象和防洪标准。防洪标准既不能无限提高，也不能太低。防洪标准要与国家与地方的财政承受能力、遭受灾害以后的社会经济影响以及灾后重建的恢复能力等相适应，同时还要考虑防洪工程对自然和生态环境、人民生活质量的提高等的影响，合理确定功能。
要按照所确定的工程的功能和标准，继续加强大江大河大湖治理，加快堤防建设和重要河段的河道整治。病险水库除险加固要逐级落实任务和责任，保证质量，争取早日完成，确保水库的安全运行和效益的充分发挥。结合退田还湖、移民建镇，推进蓄滞洪区安全建设。加强城市防洪建设和海堤建设。
(2)在有效控制风险的前提下，因地制宜地建立洪水资源综合利用体系
要以流域为单元，以科学调控和合理利用为主要手段，充分发挥洪水的水、沙资源优势，满足经济社会和生态可持续发展的需求。要以增加洪水在流域内的停留时间与存量、进行水资源在流域内外的丰缺调配为目标，最大限度地蓄积、滞留、调配流域内和流域之间洪水资源。工程措施主要有水土保持、雨水资源利用、地下水回灌、水库拦蓄、洼淀蓄洪、湿地调蓄、流域内外的调水工程等。非工程措施主要是科学决策，延长洪水预报的预见期、提高预报精度，通过优化水库、蓄滞洪区等工程的联合调度等，最大限度地挖掘各类工程的潜力。
要建立利用洪水合理调配河流水沙平衡的调度体系，通过优化调度水库、水电站等，以改善泥沙在水库、河道内的淤积或冲刷状况，延长水库、堤防的使用寿命，改善水电站、河道工程的运用工况。要建立洪水利用的生态保护体系，通过水土保持、淤地坝建设、水量调度、湿地恢复、地下水回灌等措施，逐步恢复和改善流域水生态系统。要建立利用洪水改善江河湖泊水质、沿海地区海水入侵、因地下水超采而造成地区沉降、因内河缺水而造成影响航运等其他类型灾害的工程和调度体系。
(3)依靠法律法规科学防控洪水、主动规避风险，实现防洪效益整体最大化
我国的防洪法制建设还刚刚起步，配套法规还很不完善，人们的法治意识还比较淡薄。各地要根据防汛工作实际需要，从法律、行政法规、部门规章和技术标准四个层次上，抓紧制订立法和制度建设的计划，并积极开展工作。要通过法律法规等形式，进一步明确和规范各级行政首长和相关政府部门在防汛抗洪工作中的管理权限、职责、任务和分工，建立工作评价和责任追究制度；推动洪泛区、蓄滞洪区、河道和防洪规划保留区的管理，规范经济社会发展的各项活动，减轻可能造成的灾害损失；规范汛期的工程抢险、防洪调度、救灾捐助、防洪补偿、物资调运、媒体宣传、灾害评价等行为，明确各类突发事件的处理工作程序；进一步规范台风和山洪灾害的防御工作；对已经正式实施的法律法规，要加强执法检查，维护法律的权威性和严肃性，并根据情况适时对有关法律法规进行修订。
要按照洪水管理的新要求，不断探索和实践洪水调度与防汛决策的新思路，进一步修订和完善防御洪水方案和洪水调度方案。水库、蓄滞洪区、分洪河道以及有控制工程的大型湖泊的调度运用以及超标准洪水情况的具体应对措施是方案修订的重点。从过去的防汛实践来看，这些工程的防汛调度和超标准洪水的应对措施往往原则性强，可操作性不强，增加了实时调度中协调、决策和具体运用的难度，容易激发矛盾、贻误决策时机，甚至造成决策错误。至于洪水资源利用、生态环境保护等因素，就考虑得更少。要综合运用各种措施，确保标准内洪水安全，遇超标准洪水把损失减少到最低限度，同时最大限度地减少防汛抗洪对社会经济发展和生态环境保护的负面影响，最大可能地变害为利，充分利用洪水资源。
(4)加强社会保障体系建设，稳步提高社会的有效管理水平
加强社会保障体系建设的关键是完善管理体制，建立良好的机制。要继续完善防汛工作行政首长负责制，建立责任追究制度。要明确社会各部门、各行业承担的防汛任务，依靠公众，坚持军民联防。要推进防汛机动抢险队建设，建立防御山洪等灾害的群测群防体系，走专群结合的道路。要研究建立防汛社会化投入保障机制和补偿机制，确保防汛有一个稳定的投入渠道。
要在规范洪泛区管理和建立洪水灾害评价制度即洪水风险图投入运用的基础上，推行洪水保险，最大限度地化解洪水灾害风险，增强抗灾救灾能力。从长远看，建立和完善洪涝灾害保险制度，对于分散灾害风险，提高灾后重建能力，增强全社会的水忧患意识，具有十分重要的意义。
(5)广泛动员教育，提高公众参与意识和应变能力
今后洪水管理的对象将逐步延伸到人的行为，影响到我们的社会系统。社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。社会进步造成人们对于生命与生态的价值、库区居民对生活方式选择的权力、区域公平性等问题产生不同的认识。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，将成为洪水管理的工作任务之一。美国1968年生效的防洪保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡；淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地，这些现象都表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反应做出调整。
因此，必须高度重视洪涝灾害防治知识的教育，以增强全民的水忧患意识，提高自我保护能力和参与防灾救灾的自觉性。要通过制作各种有关防灾减灾的专题片，利用广播、电视及互联网向公众播放，普及防灾减灾知识，增强公众的参与意识和应变能力，使得防洪救灾工作有序进行，避免盲目性和不确定性。
(6)稳步提高防洪科技水平，努力实现防汛工作现代化
要充分运用先进的科学技术、手段和装备，不断提高洪水预测预报、信息处理、调度指挥决策、抗洪抢险和防汛工作后评价等的科技水平，大力推进防汛技术现代化。要以防汛指挥系统建设为龙头，大力推进防汛信息化建设。防汛信息化可以提高信息采集、传输的时效性和自动化水平，是防汛现代化的基础和重要标志。
要跟踪世界上先进的防洪技术和管理理论研究动态，学习和借鉴国外先进的技术和管理经验，积极开展防洪适用技术和管理理论的研究。如防洪工程体系优化调度研究、水库溃坝洪水演进分析、堤防意外溃决分析、洪水风险分析和管理、生态型防洪工程建设研究等。其中生态型防洪工程建设在欧洲甚至在日本都得到广泛的认同，值得我们关注。它强调在防洪工程体系建设中尽可能保留江河湖泊的自然形态，已建的防洪工程要通过改造，保留或恢复湿地、河湾、急流和浅滩，改进护岸工程的形式和施工材料，为动植物的栖息繁衍提供条件，同时达到自然补充地下水资源、合理调控洪水演进速度、保持河流自然景观等综合目的。
3．推进控制洪水向洪水管理转变要注意的具体问题
(1)洪水管理不排斥修建防洪工程
提出控制洪水向洪水管理转变的观点后，社会上包括防汛部门在内的一些同志，担心推进洪水管理就不再去修工程，而是靠风险分担和人为调度来抗御洪水。这种说法是不对的。特别要说明的是：洪水管理不排斥修建防洪工程，洪水管理的前提和基础就是要有适度标准的防洪工程体系作为支撑。现在还有相当多的地区防洪工程体系没有达到洪水管理所需要的标准。今后一个时期内还要继续大力兴建和完善防洪工程体系，只不过在兴建的时候要更加注意标准要适度、功能要合理。
(2)要正确处理洪水资源化和防汛抗旱的关系
洪水管理提倡洪水资源化绝不是一个单向问题。洪水利用就必然要承担风险。利用得越多，防洪风险就越大，抗旱效益也越大。洪水资源化把防汛和抗旱联系在一起，这是一项难度很大的工作。我们既不能过于保守，求安全，忽视经济社会对水资源的需求，也不能盲目强调洪水资源化，忽视安全。近几年来，有的省为了多利用洪水而无限制地抬高运用水位，甚至将水库水位提高到汛限水位以上7～8m运行，对水库安全构成重大威胁；有的省为了保安全，降低设计汛限水位，有的地区汛期降了2～3m，浪费了宝贵的洪水资源。这两者都是偏激的行为，不可走极端，要采取科学的态度。
(3)不能盲目效仿国外，尤其不能照搬西方发达国家的经验
控制洪水向洪水管理转变是对以往国内外防汛实践经验的总结和升华。
美国地广人稀，洪涝灾害影响人口和经济产值占全国的比重低，洪水管理上对工程和非工程措施同时倚重，近几年突出强调要加强土地利用管理，大力推行洪水保险。日本土地资源稀缺，洪涝灾害影响面积虽小，但受灾人口和经济产值占全国的比重很高，洪水管理主要靠高标准的工程措施，以确保万无一失，但20世纪90年代以来开始日益重视防洪带来的环境和生态问题。欧洲的德国、法国、英国等国家，在治水思路上总体上介于美国和日本之间，并各有特点。德国、法国前几年试图学习和借鉴美国“给洪水以回旋空间”的做法，恢复和扩大河流两岸的湿地面积，受到了环保人士的积极支持和拥护，但由于当地私人企业、社区和部分居民的坚决抵制，最终计划大多落空，无法实施。
近几年来，控制洪水向洪水管理转变在我国已经有许多具体的实践，取得了重大成效。这些成效的取得归根结底就在于立足中国的国情，科学理解洪水管理理念的精髓，因地制宜，创造性解决我国防汛中存在的实际问题。
(4)重在解决各自的问题
实现控制洪水向洪水管理转变需要有一定标准的防洪工程设施，还应具备相应的社会管理水平、科学技术基础，并及时调整人的思想观念、行为方式等。我国各地区差异大，洪涝灾害的成因和特点各不相同，工程与非工程措施建设水平参差不齐。因此，各地实现这种转变一定要因地制宜，近期，对于经济发展水平高，防御水旱灾害的工程和非工程体系相对完备，管理水平高，减灾调控能力强的地区，推进控制洪水向洪水管理转变的重点应当在工程标准化、防洪保护区规范管理、水资源合理有效利用、洪涝灾害保险试点等方面，要率先实现控制洪水向洪水管理转变，在全国起到示范和带头作用。
对于基础条件一般的地区，推进控制洪水向洪水管理转变近期的重点应当选择在工程体系的完善，工程标准和管理水平的提高方面，要正确处理防洪与兴利的关系，确保人民生命安全，财产少损失。
对于基础条件较差的地区，推进控制洪水向洪水管理转变近期的重点应选择在加强基础设施建设，合理提高工程的防洪标准。要转变观念，认真学习先进地区的好经验，吸取教训，合理开发利用水资源和保护生态环境，少走弯路。
(5)推进控制洪水向洪水管理转变不可等待观望
虽然推进控制洪水向洪水管理转变需要一定的硬件和软件墓础，但也不可消极等待，而要结合本地的实际稳步推进这种转变，并且要努力创造条件开展工作。
一是要调整观念。推进控制洪水向洪水管理转变要求我们首先在思想上树立科学的发展观和风险观，摒弃传统的防洪理念，由与自然抗争和无节制地向大自然索取转变为人与自然和谐相处。
二是要调整思路。大家要对传统的防洪思路进行全面的反思，做出新的调整。
三是调整工程。我们要依靠工程来防汛抗洪，既充分发挥工程的作用，又要有风险意识，认识到工程的局限性和负面影响，不能完全依赖工程来防洪。要从无节制地追求防洪工程的高标准，转变为建立标准适度、功能合理、承担一定风险的防洪工程体系。
四是调整法规。要通过构建防洪法规体系，达到依法防洪的目的。各地要依据现有法律法规，制订和完善地方的实施办法和细则。
五是调整体制。一些地区防汛工作的现有管理体制不适应控制洪水向洪水管理转变的要求。这些地方要认真研究，加快改革步伐，尽快扭转不利局面。
六是提高调度决策水平。各地要对防汛工作的组织领导、指挥决策等管理工作进行分析评价，找出不足之处，不断完善，提高防汛管理水平
总之，从控制洪水向洪水管理转变，既不能毕其功于一役，也不能等待观望。既要解放思想，又要实事求是，根据经济社会发展的需求，积极、稳步推进控制洪水向洪水管理转变。
责任编辑 王晓平