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□ 周垂田
随着经济社会的发展，水资源管理工作在经历了对水源的分散型管理、供水定向管理阶段之后，目前已进入到一个对水的资源管理和需水定向管理阶段。水资源管理的对象包括对已经探明的水资源从资源登记、规划分配、开发利用、供水过程到用水、污水处理及回用、水资源保护等组成的完整的系统管理。管理的手段也开始步入行政、经济、法律、科技等手段综合运用的新阶段。管理的内容更加广泛，管理的层次日趋复杂，管理的任务极其繁重，必须建立一个与之相适应的现代水资源管理系统。 1．建立现代水资源管理系统是由水的自然属性和利用规律所决定的 水资源具有流域性、循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可替代性、经济上的利害两重性等自然属性。水资源始终处在降水、径流、蒸发的自然水文循环之中，而且大气降水、地表水、地下水三者之间是在互相转化的，这就要求人类对水资源的利用形成一个从水源到供水、用水、排水、处理回用的系统循环，也决定了人类对水的开发利用(包括防洪、治涝、需水、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等)的各个环节必须做到紧密联系，实行统一规划、统一调度、合理配置、统筹考虑，做到区域范围内水量与水质、地表水与地下水、城乡水资源作为一个整体进行统一管理，而不能人为地分割管理。因此，对于这样一种多层次、广领域、影响因素多、系统性强的自然资源的管理，必须有一套适合水资源特点、符合市场经济要求的现代管理系统。 2．建立现代水资源管理系统是经济社会发展的必然要求 随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，对水资源的需求不仅从量上而且从质上都提出了更高的要求。从水资源量的角度看，资源型缺水、供需矛盾突出已是不争的事实，目前全国年缺水总量300亿～400亿m3。我国水资源的综合开发利用程度是比较高的，严重缺水的山东省达到67.3%，而国际公认维持良好生态环境的水资源综合开发利用率不宜超过40%。即便是这样，由于水资源时空分布的不均匀性，我国每年都发生局部的洪涝灾害，仅1993～1998年全国洪灾造成的直接经济损失就高达9000亿元。从水资源质的角度看，工业、生活废污水70%以上未经处理就直接排人江河、湖泊，水域水体均受到不同程度的污染，既破坏了生态环境，又加剧了水资源短缺矛盾。这些问题都对全面建设小康社会、实现人与自然和谐相处、经济社会的可持续发展构成了严重威胁。因此，必须建立一个更加科学严密的水资源管理系统，按照系统的观点，运用循环经济理念对水资源实施统筹规划、综合治理、合理开发、优化配置、全面节约和有效保护。 3．建立现代水资源管理系统是解决水资源供需矛盾的最经济、最有效、最现实的途径 水资源短缺是所有水的问题的主要矛盾。无论是从水资源供需现状还是从分析预测来看，经济社会发展的需水缺口都很大，但资源型缺水的现实不可逆转，开发的潜力也十分有限，并且要付出越来越大的代价，唯一的办法只能通过内部挖潜，加强水的资源管理和用水管理来解决。与发达国家相比，我国通过加强用水管理来解决水资源供需矛盾的潜力还是很大的。农业用水方面，我国每公斤粮食的耗水量是发达国家的2.3倍，灌溉水利用系数在0.4左右，而很多国家已达到0.7～0.8；在工业用水方面，我国工业用水的重复利用率为53%，而发达国家为75%～80%，我国万元工业产值耗水量为91m3，而发达国家仅十几立方米。因此，建立现代水资源管理系统，通过加强对水资源的有效管理来实现水资源的优化配置和高效利用，通过加强用水的定向管理来提高水资源的利用效率，是解决水资源供需矛盾最经济、最有效、最现实的途径，也是当今世界水资源管理的大势所趋。 4．建立现代水资源管理系统是适应市场经济要求的必然选择 水资源作为关系国计民生的重要自然资源和战略性的经济资源，国家必须对其实行宏观调控，根据国民经济和社会发展总体布局，有计划、科学合理地把有限的水资源配置到不同的区域和行业，实现最佳的配置效率和使用效率。在市场经济条件下，水资源又具有商品属性，水市场的形成和水权交易是经济发展的必然趋势，而且已经成为现实。要通过经济利益的驱动，使短缺的水资源有利于合理配置和高效利用。这，就要求明晰水权，进一步强化水权管理，积极培育和发展水市场，健全完备水权交易、价格、信息、市场监督等方面的运行机制和水资源管理体制，确保在微观上促进用水户提高水的有效利用率，在宏观上优化用水结构，促进水资源使用从低效益转向高效益。要实现这个目的，就必须建立一个符合水资源特点、适应市场经济要求、以政府宏观调控和市场机制相结合制度为核心的现代水资源管理系统。 二、现代水资源管理系统的主要目标和基本内容 1．现代水资源管理的主要目标 确定水资源管理目标，应与当地的经济发展目标和生态环境控制目标相适应，不仅要考虑资源条件，而且还应充分考虑经济的承受能力。水资源管理的最终目标是努力使有限的水资源创造最大的社会经济效益和最佳生态水环境，也就是以最小的投人满足社会经济发展对水的需求。从可持续发展的角度看，水资源管理要实现4个基本目标：一是建立可靠的水资源供给与高效利用体系，二是建立完善的防洪减灾保障体系，三是建立良好的水生态安全保障体系，四是建立现代化的水资源管理体系。 2．现代水资源管理系统的主要内容 水资源管理，就是对已经查明的水资源进行资源登记，根据国民经济和社会发展需求进行规划、分配及转让，通过运用行政、法律、经济和科学技术等综合措施，保持当地有限的水资源处于良性循环状态，在得以更新恢复和永续利用的前提下满足人类社会和环境不断增长的用水要求。水资源管理属于水资源的权属管理，主要包含水的资源管理和水资源开发利用与保护的监督管理。因此，现代水资源管理系统是一个从水资源的规划到开发、治理、配置、供水工程、用水户、污水处理及回用、水环境保护等内容组成的复杂的、完整的系统。从管理的层次上看，主要包括3个层次：一是宏观管理层次，即对水的资源管理和对水资源开发利用的监督管理，由国家对已经探明的水资源从登记、规划分配、开发治理、分配以及资源的消长、变化、注销等实施的动态管理和权属管理。其主要任务是，从国家整体利益出发，通过确定方针、制定法律和政策、进行综合规划等实施有效的监督和指挥，以实现最佳的经济和社会效益。二是中观层次的管理，即供水定向管理，包括水资源工程建设和供水管理，主要任务是指导、组织、服务和协调。三是微观层次的用水管理，由水行政主管部门组织制定各行业的用水定额，下达用水指标，制定供水计划，考核用水水平。第二三层次实际属于水资源开发利用的产业管理。 3．现代水资源管理的基本原则 现代水资源管理要遵循以下几个原则：一是水资源属于国家所有，在开发利用水资源时，应当实现经济、社会、生态环境效益最大化；二是开发利用水资源要按照自然规律和客观规律办事，坚持兴利与除害并重，开发与保护同步，地表水与地下水、水量与水质统一，开源与节流结合、节流优先和污水处理回用，综合利用水资源；三是开发利用水资源要进行综合科学考察和调查评价，做到全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，充分发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水的关系；四是水资源的开发利用要维护生态平衡，有利于改善和修复生态环境，有利于经济社会的可持续发展；五是加强需水定向管理，实行总量控制和定额管理相结合的制度，全面节约用水，控制需水量过速增长。 三、建立现代水资源管理系统的基本途径 1．强化流域管理，建立流域与区域相结合的管理体制 水资源不同于其他自然资源，其特点决定了水资源的开发利用和管理保护，必须以流域为单元实行统一规划、统一调度、合理配置、统筹考虑。区域水资源管理实行涉水事务一体化，只脊实行一体化管理，才能真正实行水资源优化配置，提高用水效率，建立节水防污型社会，实现可持续发展。尤其要强化流域管理，建立以流域带区域、流域与区域结合的水资源管理体制。 2．加强需水定向管理，全面提高用水水平 用水管理是对社会各部门实行计划用水、合理用水的管理，是水资源管理进入需水定向管理的高级阶段，也是水资源管理系统运转的核心部分。计划用水和合理用水是用水管理的核心，节约用水是用水管理的主要内容和用水管理的结果，节水效果的好坏是考核用水管理成效的主要指标。要把节水作为一项革命性、战略性的措施来抓，对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，抓紧制定实施行业用水定额，严格考核监督。要加大产业结构调整力度，全面加强对节水工作的领导，建设节水型社会。各级水行政主管部门，要切实履行职责，依法对节约用水实行统一管理。要建立新的、科学的评价指标体系，科学评价水资源的合理利用情况，工农业用水水平，节水的技术经济条件，水资源的综合利用率，水资源与城市化率、经济增长速度、人口增长及生态环境等因素的平衡关系，制定正确的决策，提高用水效率，确保人口、资源与环境，经济、社会与生态协调发展。 3．高度重视水资源规划和水资源分配，加大水资源宏观管理力度 水资源综合规划和水资源分配的决定权，是政府管理水资源的重要决策与指挥职能，是水资源国家所有的具体体现。而取水许可制度是保证水资源系统规划和分配计划执行的行政手段，带有法律强制性，是对水资源开发利用实施监督的有效手段，也是水资源管理系统运转的关键措施。为确保水资源规划有效执行，可以设立专门组织或者组织有关部门定期对规划执行情况进行检查监督，严格考核。对因执行规划不力造成决策失误和重大损失的，要坚决追究有关部门和领导人的责任。按照优先保障城乡居民生活用水，合理安排工业、农业、生态等用水需要的原则，科学分配水量，科学确定用水规模和时序。城市发展规划、重大建设项目布局、产业结构调整等，要充分考虑水资源条件，与当地水资源承载能力相适应。严格执行取水许可制度，对现有的取用水单位包括城市供水部门没有办理取水许可的，要限期办理取水许可登记，逾期不办理的要依法进行处罚。新建、改建、扩建基本建设项目，必须进行水资源论证，未经论证的，不得批准取水，不予安排用水计划。 4．强化水的资源观念和商品观念，正确处理政府宏观调控与市场调节的关系 政府水行政主管部门不应再去管微观和非常具体的事情，而应将工作重心更多地转移到制定规划、政策法规、市场规则以及协调处理流域间、流域与区域间的宏观问题上来。要把政府对水资源的统一管理和市场机制的建立结合起来，建立“政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理”的运行管理模式。没有政府的宏观调控，没有政府的决策，水权无法分配。而单靠政府的行政手段也不行，还要通过市场运作建设水工程，培育水市场，促进水权交易，实现水产业的良性运行和健康发展。 5．强化可持续发展观念，实现人与自然和谐相处、经济社会协调发展 在水资源的开发利用中，一定要尊重自然规律，按自然规律办事，既要防止水对人类的伤害，也要防止人类对水的伤害，使人与自然、人与水和谐相处，经济社会协调发展。要防止人对水的伤害，光靠一般号召是远远不够的，必须依靠强有力的法律措施，实现刚性制约。围绕实现这一目标，一要进一步完善立法。就目前情况看，水利方面的法律规章是比较多的，但是随着社会的发展和加入WTO后我国法律和国际的接轨，都需要对现有法律进一步修订完善，同时尽快出台一些急需的法律法规。二要搞好规划。制定国民经济和社会发展规划，要坚持可持续发展的观点，充分考虑水资源的承载能力和水环境承载能力。基本建设项目的立项必须进行水资源论证和环境影响评估，决不能为追求一时的经济发展而影响整个经济社会的可持续发展。三要制定确保法律法规和水资源规划有效落实的得力措施。要充分发挥人大、政协、监察等部门的监督作用，发挥好上级对下级、执法主体对行为人、主管部门对社会水事活动的检查监督作用，确保水法律法规政策得到有效贯彻执行，确保水资源规划顺利实施。加大依法管理力度，建立权威高效的水资源管理执法体系。 6．综合运用行政、经济、法律、科技手段，全面提高水资源管理水平 在现代水资源管理中，既不能没有行政方法，也不能任意扩大行政方法的管理范围，更不能滥用行政方法甚至单纯利用行政方法进行管理。要更加注重运用法律和经济的手段对水资源进行管理。一是继续加大水法规宣传力度，进一步增强全民的水法制意识、水忧患意识、节水意识和公众参与意识。二是加大执法力度，大力查处各种水事违法案件。各级都应建立健全水资源管理行政执法体系、公安执法体系和司法组织体系，正确运用法律手段，促进水资源的依法管理。要善于运用市场经济的手段管理水资源，用经济的方法解决水资源开发利用和管理保护中的突出问题。要加快水资源管理的信息化建设，尽快形成一个包括各种用途的数学模型、地理信息、管理信息等内容的灵敏、准确、有力、高效的水资源信息网，全面、准确掌握水资源总量、丰枯变化、水量水质变化及运动变化规律，适时、准确掌握供水、用水及水环境信息，实施水资源的有效、科学管理。 ■ (作者单位：山东省水利厅) |