学习贯彻行政许可法 规范水行政许可行为

　　一、行政许可法将政府行政审批制度纳入法制化轨道

　　1．行政许可的内涵及目的

　　行政许可的内涵：行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为，也就是通常所说的行政审批。

　　行政许可的目的：设定行政许可的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，有利于保障和监督行政机关有效实施行政管理，遵循经济和社会发展规律，促进经济、社会和生态环境协调发展。

　　2．行政许可法的主要内容及特点

　　《行政许可法》共8章83条，从行政许可法的设定、实施两个环节全面统一的规范行政许可行为。其主要内容：强调行政许可要贯彻公开、公平、公正、合法、信赖、保护等基本原则，限定行政许可范围和行政许可的设定权，明确行政许可的实施机关及职权，规定实施行政许可申请受理、审查、审批等程序；规范行政许可的费用，建立行政许可监督检查机制，强化行政许可法律责任。可见，行政许可法是一部非常重要的法律，比较好的贯彻了行政审批制度改革的精神，统一规范了行政许可行为，建立了行政许可制度，原则性、针对性、创新性、操作性都比较强，体现了合法规范、高效便民、权利保障、防治腐败四大特点。

　　二、水行政许可是政府实施行政许可的重要组成部分

　　水利部是国务院水行政主管部门，其在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授权的水行政许可职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，行使本行政区域内的水行政许可职责。可见水行政许可是政府实施行政许可的重要组成部分。根据现行的《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律、行政法规的规定，水行政许可包括以下几种情况：

　　1．水行政主管部门直接行使行政许可的职权

　　取水许可。《水法》第四十八条规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。

　　河道管理范围内建设项目许可。《防洪法》第二十七条规定，“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。前款工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行”。

　　河道采砂许可。《水法》第三十九条规定，“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定”。在国务院规定没有出台之前，1988年6月10日国务院3号令颁布的《河道管理条例》第二十五条规定，“在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥，必须报经河道主管机关批准”；第四十条还规定，“在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费”。

　　开垦荒坡地许可。《水土保持法》第十五条规定，“开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地，必须经县级人民政府水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地，经县级人民政府水行政主管部门批准后，方可向县级以上人民政府申请办理土地开垦手续”。

　　2．水行政主管部门联合办理行政许可的职权

　　排污口许可。《水法》第三十四条规定，“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批”。还有《水污染防治法》第十三条第二款规定，“在运河、渠道、水库等水利工程内设置排污口，应当经过有关水利工程管理部门同意”。

　　围垦河道许可。《水法》第四十条规定，“禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准”。

　　在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目的许可。《防洪法》第三十三条规定，“在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告”。

　　城镇填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的许可。《防洪法》第三十四条第三款规定，“城市建设不得擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤；确需填堵或者废除的，应当经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准”。

　　建设项目水土保持方案许可。《水土保持法》第十九条规定，“在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。在山区、丘陵区、风沙区依照矿产资源法的规定开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须持有县级以上地方人民政府水行政主管部门同意的水土保持方案，方可申请办理采矿批准手续”。

　　从上述情况看，法定水行政许可事项并不多，但事关责任重大，有直接关系到国家安全、公共安全、生态环境保护，涉及人身健康、生命财产安全等特定活动，也有直接关系到有限水资源的开发利用，优化配置，节约保护，支撑经济社会可持续发展，都是需要按照法定条件予以批准并赋予特定权利的事项。这就要求各级政府水行政主管部门和工作人员在实施水行政许可中，必须依照行政许可法作为行政纲领、行为规则。

　　三、规范水行政许可行为是全面贯彻行政许可法的必然要求

　　随着《行政许可法》2004年7月1日正式实施，将引起权力和利益格局的变动，规范水行政许可行为是全面贯彻行政许可的必然要求。从现在起就要做好各项准备，采取生动活泼的形式，加强对《行政许可法》的普法宣传，让人民群众了解这部法律，特别是水行政许可制定机关和实施机关的工作人员要深刻领会、掌握这部法律，清理不符合行政许可法的有关规定，在起草国务院《河道采砂许可制度实施办法》，修订国务院《取水许可制度实施办法》等行政法规，以及有关水行政许可的地方法规，水利部规章或者规范性文件时，主要从以下几个方面加强规范水行政许可行为。

　　1．依法规范水行政许可的主体、内容、程序、健全各项制度

　　水行政机关是否严格依法行使其职权，切实保护公民的合法权益，做到水行政许可主体合法是关键。水行政许可的主体是能够以自己的名义在法定范围内享有行政许可权利，履行法定义务，并能承受一定法律后果的水行政机关，法律、法规授权的流域机构，以及公民、法人或者其他组织。前者是水行政权利主体，后者是权利义务主体，都是行政法律关系的主体，具有唯一性、排他性，不能随意而行。权利主体要严格按照法定的权限履行职责，对超越职权、滥用职权，不履行和不认真履行法定职责义务的行为应加以规范。依照桁政许可法》规定，水行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施水行政许可行为，并对该行为的后果承担法律责任，受委托机关不得再委托其他组织或者个人实施水行政许可行为。行政许可实施机关只能在其法定职权范围内对依法设定的行政许可事项审批，或者提出审查意见，不得越界、越权、越级审批。水行政许可权利义务主体符合法定条件、标准的，申请或者委托代理人，有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视，并对其许可事项的活动实施有效监督，申请人必须履行法定义务。

　　水行政机关是否严格履行法定职责，认真维护公共利益和水事秩序，做到水行政许可内容合法是重点。水行政许可的内容是水行政法律关系的客体，是水行政法律关系主体权利义务所指的事项。对行政许可事项“混乱”、审批条件层层“加码”的做法，需要依法规范。《行政许可法》明确规定，水行政机关所实施的水行政许可事项只能是法律、行政法规设定的水行政许可事项，地方性法规设定的部分水行政许可事项，国务院决定和省级政府规章设定的临时性水行政许可事项。审查、审批申请人办理的水行政许可条件和内容，只能是法律、法规和规章规定的范围，任何行政
机关不能在其规定范围之外增加任何条件和内容。如果水行政机关再以其他规范性“红头文件”，政府会议决议，上级机关或者领导指示、通知等方式增加审批、许可条件或者审查内容等要求，就是违反《行政许可法》的规定。

　　水行政机关是否严格遵守法定程序依法公开、公平、公正的审批，便民服务，做到水行政许可程序合法是保障。水行政许可程序是水行政机关依法受理、审查、审批申请人从事特定活动的步骤、方式、形式、时限的总和，是水行政许可的重要环节。对水行政许可程序冗长烦琐，态度生硬，办事拖拉，需要依照《行政许可法》的新规定加以具体规范。受理是前提，水行政机关应建立“一次性告知受理条件制度”，对有关水行政许可事项、依据、条件、程序、期限、主体以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等，在办公室场所或水行政机关网站上公示。对公示内容负有说明、解释，提供准确、可靠信息的义务，没有公示和告知的内容不得要求申请人。建立“窗口式办公制度”，水行政许可受理机关对符合法定条件标准的水行政许可申请，无论是申请人或者委托代理人提出申请，无论是采取到办公场所或者是通过信函、电报、电传、电子邮件等方式提出的，都应及时接收，并对提交的申请材料进行形式审查，水行政机关受理或者不予受理申请，都应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。审查是关键，建立“一站式服务制度”，水行政机关应当对申请人提交的申请材料进行公开、公正的实质性审查，依法应由下级受理审查后报上级决定的水行政许可，下级应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报上级，上级不得要求申请人重复提供材料。根据法定条件和程序，若需要对申请材料的实质内容进行核实的，必须由两名以上工作人员进行。建立“听证制度”，水行政机关发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，要求听证的水行政机关应当在20日内组织听证。建立“期限制度”，水行政审查审批必须在法定期限内完成，一般情况，一个行政机关办理为20日以内、统一或联合办理为45日以内；如遇特殊情况不能办结，经水行政机关负责人批准，可分别延长10日、15日，并将延长理由告知申请人。水行政机关对水行政许可申请进行审查结束后，应当在法定期限内作出书面决定，并加盖本行政机关印章。予以水行政许可的决定应颁发水行政许可证件，不予以水行政许可的决定应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。决定自作出之日起10日内必须向申请人送达。

　　2．依法强化水行政许可法律责任，廉洁行政，再造水利形象

　　建立健全水行政许可补偿制度、赔偿制度和追偿制度，强化水行政法律责任，保护管理相对人合法权益。水行政法律责任，是水行政权利主体即水行政机关和法律、法规授权的组织因履行国家水行政职能给管理相对方造成损害后果，必须承担的法律责任。水行政许可缺乏稳定性和可预期性是当今水行政管理实践中最突出的问题。按照《行政许可法》规定，依法取得行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。水行政机关应建立“补偿制度”，如果因所依据的法律、法规、规章修改，废止或者客观情况已发生重大变化，水行政机关需要依法变更或者撤回已生效的水行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。建立“赔偿制度”，因水行政机关或工作人员违法过错，导致行政许可撤销而受到损害的，受害人有权依法要求赔偿。建立“追偿制度”，以增强水行政机关和工作人员的责任感和使命感，树立水行政的权威和形象。

　　建立水行政许可廉正监督机制，持之以恒从源头防治腐败行为，行政为公，服务于民。水行政机关和法律、法规授权的流域机构，是国家水行政职能的主要实施者，在行政法律关系中，它是行政权利主体，同行政管理相对方发生行政法上权利义务关系，在行政监督法律关系中，它处于被监督的法律地位。大多数水行政领导干部和水行政工作人员都能认识到自己身份和手中权力具有两重性，即身份是人民公仆，权力是为人民服务。在近几年来水行政许可实施过程中出现了“暗箱操作”和权钱交易，或者打政策的“擦边球”，滥用职权变换形式公开索取、收受所谓的“技术审查费”“审验费”等，设立“小金库”以谋取私利的苗头，这些现象严重损坏了水行政机关的权威和形象。对此，《行政许可法》作了明文的禁止性规定，如行政许可申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用；行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收取他人财物谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。行政机关实施行政许可所需经费应列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。为此，水行政许可应与时俱进，从源头上预防腐败，依法建立水行政许可实施机关与监察机关之间的监督运行机制，即水行政机关自受理水行政许可申请一开始，就应该向本行政机关监察部门报告，监察部门应掌握许可过程有关廉政的全部行为，并在水行政许可程序结束后，向申请人出具水行政许可有无擅自收费，索取或者收受财物或者谋取其他利益的《水行政许可廉政证明书》。水行政许可机关应下大力气培养一支勤政、务实、高效、服务、廉洁的水行政队伍，“公生明、廉生威”，再造水利形象，推动水行政管理整体水平再上新台阶。　■

(作者单位：水利部黄河水利委员会黄河上中游管理局)
责任编辑 李计初