美国西部水权管理制度及启示

　　水权管理是指对于水权的分配、许可、收益、转让、交易、调整等活动进行管理与规范，对水权行使过程中相应权利与义务的履行情况进行监督检查。水权管理是水资源管理中的水资源权属管理。由水权管理而形成的一系列制度，称为水权管理制度。

　　水权管理制度包括水权的定量、水权的获得、对水权人进行管理、水权的分割与层层落实、水权的转让与交易等各个方面的内容。水权管理制度与一个国家或地区的政治体制、经济发展状况、法律制度、文化习惯、历史沿承等有着密切的关系。世界上没有两套完全相同的水权管理制度。其中，美国西部的水权管理制度是比较完善而又具有特色的。

　　一、美国西部水权管理制度的演变

　　美国在最初的殖民时期，沿用英国的普通法和1804年的拿破仑法典，实施河岸权原则，即毗邻水体和水域的土地所有者拥有水权。此时的水权
是一种依附于土地的权利。

　　随着农业灌溉在美国的发展，河岸权原则日见弊端，因为它限制了那些非毗邻水源的土地所有者的用水权。于是，一个不以毗邻水源的土地所
有权为基础的水权管理制度诞生了，并最终发展成为占用权原则。占用权原则的形成与发展得益于美国西部“淘金热”中“谁发现谁拥有”这一惯例的推广，即：谁先占用了水资源，谁就优先取得了这部分水的支配权与使用权。这样，土地开发和利用中对水资源的引取不再受河岸权的限制。美国西部水资源短缺，为提高水资源的利用率和促进经济发展，大多数的州采用占用权原则。

　　美国水资源分配与水权法的形成，是以源于欧洲法律体系的原则为基础的，但是西部各州根据各自的情况分别加以修订，形成了不同的水权法律法规体系，加之法院的相关判例也形成了一些管理措施与制度，所以西部各州的水权管理体系各不相同。如加利福尼亚州建立在优先占用权原则下的最初的水权通报与记录制度，在20世纪20年代以前，已逐渐发展成为后来的水权许可登记制度。其他承认优先占用权原则的州，也分别建立了与加州相似的制度与程序(例如不同的水权许可制度)，从而形成了水权管理制度的初始形态，其主要内容是水权的分配。水权许可、登记制度克服了优先占用权自身的不足，如占用权的不确定性等，成为西部水权管理的核心。

　　在水权管理的初始阶段，水资源并不短缺，水权管理的主要内容是进行水资源分配(通过水权许可、登记来实现，以量化的指标来表示)和保护水权人的用水权利。进入20世纪40年代以后，竞争性的经济活动、城市用水及更为广泛的环境和社会目标对有限水资源的需求日益增长，从而导致了竞争性用水的出现。这样，水权管理制度受到了美国各界的高度重视并随之不断得到调整与改革。这些调整与改革主要表现为消除对水权的转让与交易的障碍、强调对水资源的合理配置(如满足河道内用水权)、启用公共所有权以调整或削弱水权人的权利保障程度、满足公益性用水需求等。

　　二、美国西部现代水权管理制度的特点

　　美国西部现代水权，是在上述对初始形态的水权制度进行不断调整与改革后形成和完善的，是一个比较复杂的体系。但归纳起来，可以看出它具有以下几个主要特点：

　　1．按优先权进行水资源的分配登记

　　美国西部水资源分配采用取水许可制度，使用水资源应按规定交纳水费或水资源费，由州指定的单位或机构收取。水资源的分配和使用由水的
主管部门进行控制，并在服从国家规定的方针政策原则下进行管理。水资源分配以满足优先权和“有益的”经济活动为原则。从用水优先权来看，几乎西部各州都规定家庭用水优先于农业和其他用水，但在时间上一般根据申请时间的先后被授予相应的优先权。当水资源不能满足所有需求时，水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需求。

　　例如，科罗拉多河流经6个州，流域面积63.2万km²。在流域内6个州反复讨论的基础上，1922年达成了《科罗拉多河协议》，形成分水方案，下游的加州、亚利桑那州、内华达州一共获得750万英亩英尺的用水权。1928年《波尔得峡谷工程法》又分割了一部分水权，其中加州获得的水权为440万英亩英尺。1931年，加州通过《七边优先权协定》，继续分割自己的水权份额，并制定了一个水权优先顺序：该协定分给农业用水权385万英亩英尺，农业水权的优先顺序是Palo Verde灌区、农垦局的Yuma工程、Imperial灌区、Coachella山谷水工程。当规定的水量得不到足够的保证时，优先权低的用水户就必须服从优先权高的用户的用水需要。

　　水资源分配的目标有两个：

　　其一，要达到国家经济利益的最大化。各州水权机构在授予水权时，不是以经济或财务原则为基础，而是通过一整套管理程序，以水资源有益利用、公众信任和不伤害其他水权持有者等为原则，其中公众信任原则日益受到重视。例如，《国家环境政策法》赋予公众参与水权许可从申请、编制到审查、批准的全过程的权利，公众参与水平较高。1983年2月，加州最高法院作出了一项具有里程碑意义的裁。决，宣布洛杉矶市对于从莫诺湖流域引水的水权要服从公众信任原则。莫诺湖是内华达山东麓一片美丽水域，湖中的藻类和盐水虾吸引着数百种候鸟。由于从该湖的主要支流引水过量，湖水已经减少一半，盐浓度翻了一番。1993年，洛杉矶市在确定莫诺湖的水权时指出：该湖是“国家环境的、生态的和景观的财富，不应当用它作实验，哪怕是短短几年”。

　　其二，水资源分配的另一个目标是保护环境。在西部，环境价值取得了较高的优先权。许多州还对水资源进行特别的控制，以服务于鱼类和野生动物，水资源可以优先分配给它们。在《国家自然风景河流法案》中也划出一些河系，以阻止联邦开发或参与开发与该法案目的不一致的水利工程。

　　2．比较发达的水权交易市场

　　在美国西部，大多数水权交易通过市场来进行，由水权管理部门批准，办理有关手续，交付相应费用，买进水权或出售多余的水权。然而，政府需要保留或购买一些水权，以维持带有公益特点的用途，比如水上娱乐、养鱼以及保护水生态环境。在美国西部的加利福尼亚州，当地政府就保留了一部分用水权，用来满足日益增长的娱乐和环境要求。

　　水权作为财产权，其转让程序类似于不动产。水权的转让必须由州水机构或法院批准，且需要有一个公告期。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让。近年在美国的水交易市场上出现了Water2Water公司，目的在于建立一个透明的和公正的水市场中枢，买方和卖方都在这里进行各种类型的水交易，使水资源得到更好的配置。另外，美国西部还出现了水银行，水银行将每年的来水量按照水权分为若干份，以股份制形式对水权进行管理，从而方便了水权交易。1991年，45天内水银行竟买到了10亿m³的水，其买人价为10美分/m³，卖出价是14美分/m³，这些水大多数来自休耕地用水和地下水。水银行对这些水进行合理的配置，据估计，带来的经济效益达3.5亿美元。

　　供水紧缺引起的用水竞争，促进了活跃的水市场的出现，并促进水向使用价值高的用途转移，水富裕户通过销售多余的水权获得财产收入，缺
水者可以通过购买水权来满足需求。在美国西部，水市场中的绝大部分水交易是从农村转向城市。

　　3．水权交易有公正的水权咨询服务公司作中介

　　这一点在美国的水市场中表现得特别明显，水权咨询服务公司在美国水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨
询服务公司。例如，怀俄明水权咨询服务公司是一个专职经营水权管理的服务公司，州管理机构和其他利益集团想要废除某水权时，水权所有者为了捍卫自己应有的权利，可以委托该公司提供各种记录档案和其他必需的证明材料。同时该公司还可为委托人的水权占有量以及水权的有益利用提供专家证词。此外，该公司还为委托人提供以下的服务：对水权的有关档案材料进行鉴定，完成详细的水权调查报告，做水权管理计划，对水权的实际价值进行评估，代理诉讼，对灌区进行审查并对灌区公司资产进行评估。

　　4．完善的水法律体系

　　美国的水法律体系有两个层次，一是联邦参、众议院通过的水法律，用来约束全国的所有水事活动；二是各州因地制宜制定的地方性水法律。美国水法律体系是典型的案例法，体系比较健全，一切水事活动依法办事。大中型水工程的规划、兴建和管理，都要通过法律程序决定，而获取水权是工程兴建的第一步。在水权管理上，参与水事活动管理的政府机构、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若发生违法行为，通过法律手段给予纠正。

　　美国的水法律体系是随着社会的不断发展而完善的，不同历史时期水资源开发的目标不同，因而制定出的水法律的侧重点也不一样。如1902年
通过了《垦殖法》，成立了内务部垦务局，以承担西部17个州干旱地区的水资源开发任务；1965年，国会通过了《水资源规划法案》，并成立联邦中央水资源理事会；1969年，颁布了《国会环境政策法》；1972年，颁布了《清洁水保护法》等。

　　三、美国西部现代水权管理制度面临的问题与解决方法

　　美国现代水权管理制度中存在的最主要的问题就是水权冲突。有国家之间与州之间的水权冲突，有水权优先权之间的冲突，有河道内水权与河
道外水权之间的冲突，以及水权的公有属性与私有属性之间的冲突等。

　　国家之间与州之间以及国家与州之间的水权冲突，可以1944年墨西哥和美国签订的《墨西哥水资源条约》为例。该条约规定，墨西哥每年分享科罗拉多河的150万英亩英尺水资源。由于科罗拉多河水资源本来就极其缺乏，这一决定使得美国与墨西哥之间产生了水权冲突；而由此又导致流域内各州的合法水权总量在很大程度上超出了供给能力。该条约的优先权使有关州政府之间以及水权拥有者之间的分水协议面临着难题。

　　此外，印第安人保留地的水权是美国出于国家的目的而确定的。由于各州政府的水权管理产生了与印第安人保留地水权呈竞争性开发的后果，
所以美国高等法院支持联邦政府建立印第安人保留地水权。这一水权是在联邦法律下产生并独立于州政府法律而存在的。这样，产生了联邦与州政府水权系统的冲突，造成了一些水权的不确定性。

　　一些水权的确认可能会发生在全部水资源已被完全分配了的河流上。例如，科罗拉多河流域一些州的水资源一直被其他州所使用，但美国高等
法院还是确认这些州在分水协议中固有的那份水权。这样，加州一直引取利用的科罗拉多河水权数量就被削减了55万英亩英尺，从而产生了州际水权冲突。

　　优先占用权是一种占统治地位的水权原则，即“时先权先”原则。随着西部城市的扩大、工业的发展、城市人口的迅速增加，一些新的水权，如城市生活用水、工业用水以及环境用水等，在取得优先权的时间上远远比旧有的灌溉水权为后。法庭判例中，增加了对这些新的水权的保证，由此形成了优先权之间的冲突。

　　美国在20世纪70年代以后，随着环境法的实施，对环境保护的力度大大增强，新的河道内用水权(如保护河道中的基本水流，挽救濒危物种等)
受到了高度的重视。为了保证从已分配的水权中调整一定的水权用于河道内用水，西部各州开始利用公共所有权，采用公共托管原则(又称公共信托或信任原则)，增加了河道内水权的份额，以满足公益性用水需求。河道内用水的增加，损害了河道外引用水水权的稳定性，引起了河道内水权与河道外水权之间的冲突。

　　河道内用水与河道外用水的冲突，实际上反映了私有水权与公有水权之间的冲突。20世纪90年代以来，美国干旱的西部地区面临的最重要的政治和经济挑战之一，就是满足日益增长和变化的对优质水的社会需求。法庭在进行水资源分配的判决时，采用公众信任原则，使环境价值取得了较高的优先权，而环境用水是公有水权。因此，过去已签发的水权许可(私有水权)可能因服从法庭判例而失去效力。由此而形成了公有水权与私有水权之间的冲突，这实质上是水权的公有属性与私有属性的冲突。

　　20世纪末以来，河道内水权(又称为内径流水权)成为美国学术界广泛关注的焦点。为了环境保护的目标，必须保证有足够的河道内水权，而这
又与优先占用原则相冲突。这也反映了美国私法与公法之间的冲突。公众信任原则的实施，大大减弱了原先获得的水权，增加了水权的不确定性和
对水权管理的难度。

　　四、启示

　　美国现代水权管理制度是世界上比较完善的水权管理制度之一。然而这一制度是各州以各自的形式发展起来的，经历了一个较长的历史过程。不仅美国东部与西部的水权管理体系不一样，而且在西部，各个州的水权管理也没有完全相同的两个系统，但是它们有很大的相似性。这些水权管理体系涉及水权的分配、分类，优先权的确定，水权许可程序，水权许可管理，水权的裁决，水权纠纷的解决，水权的转让与销售等内容。这些对于我国水权管理制度的形成与确定，具有很好的借鉴作用。

　　此外，美国现代水权管理面临的水权冲突，应该引起我们的思考，尤其应充分认识到水权的公有属性与私有属性可能引起的矛盾与冲突。在进行水资源初始分配时，要保证足够的公益用水与生态环境用水，并在制度层面上保证这部分水权不受侵害。　■

参考文献：

1 John R. Teerink, Masahiro Nakashiim. 《美国日本的水权水价与水分配》. 刘斌等译. 天津：天津科学技术出版社，2000
2 魏衍亮. 《美国州法中的内径流水权及其优先权的问题》．长江流域资源与环境，2001. 4

(作者单位：武汉大学水利水电学院)
责任编辑 李计初