晋中市水利工程管理体制改革的实践

　　山西省晋中市有9座中型水库、3个万亩以上灌区，有效灌溉面积3.98万hm²，占全市水地面积的28%。9座中型水库控制流域面积2912km²，担负着7座县城、50个乡镇、50余万口人、6万hm²耕地以及7条国、省级交通干线的防洪保安和37万人口、22个大中型企业的生活、生产用水。这些水利基础骨干工程，也是晋中市经济社会发展的重要支撑。

　　晋中市有12个中型水管单位，随着形势的发展，这些水管单位在计划经济体制下形成的管理和运行模式，已远不能适应新形势的需要，暴露出
体制不顺、机制不活、机构臃肿、人浮于事、管理粗放、效益衰减等诸多问题，致使多数水管单位生存困难，更谈不上发展。

　　晋中市的中型水管单位管理体制改革，是在2001年全市小型水管单位改制基本结束的基础上开始进行试点工作的，2002年10月全面推开。两年来，按照国办45号文件《水利工程管理体制改革的实施意见》(下称《实施意见》)精神，紧紧围绕体制转换和机制创新两大任务，牢牢扭住水管单位分类定性、财政补贴、确权划界、水价调整、社会保障五项重点，积极探索，攻坚克难，使水管体制改革取得了实质性进展。截至目前，12个中型水管单位已全部进行了分类定性，有7个单位落实了财政定额补贴，5个单位明确了财政供养人员，完成确权划界面积1031hm²，占到应定面积的96.7%；农业水价和非农业水价都进行了调整，基本接近了成本水价；水费计收率提高了17个百分点，解决了近500名职工的社会保障问题，内退、清退、分流富余人员200余人。通过改革，全市水管单位新的管理体制和运行机制初步形成，新的水价形成机制和计收办法初步完善，新的用人机制和社保体系初步建立，开始步人良性发展的轨道。

　　一、加强领导，政策引导、行政主导、督察指导，保障改革

　　1．加强领导，明确责任

　　晋中市委、市政府对水管体制改革高度重视，专门成立了“水管单位体制改革领导组”，由市委副书记任组长，副市长任副组长，市委办公厅、市政府办公厅、市水利局、发展计划委员会、财政局、编办、人事局、物价局、国土资源局、劳动保障局、地税局、环保局等相关单位一把手为成员。各县也相应成立了由分管农业和农村工作的县委副书记为组长、副县长为副组长，相关部门参加的领导机构，并明确领导组长是水管体制改革的第一责任人。提出要用3年时间分3批全面完成12个中型水管单位的改革任务。

　　2．理清思路，完善政策

　　为了使改革更贴近实际，增强可操作性，晋中市出台了一些政策性文件。2001年10月份，根据水利部、山西省的有关精神，在深入调查研究的
基础上，市政府以市政发[2001]82号文件出台了《晋中市中型水管单位管理体制改革实施意见》，并以市委、市政府名义召开了全市水利工程经营管理工作会议，对改革工作进行动员和部署，明确了改革的意义、目的、任务、方法、步骤。2002年9月，国办45号文件印发后，市委、市政府又召开了由各县(区、市)委副书记、水利局长、水管单位负责人和市直人事、编制、计划、财政、物价、国土等相关部门领导参加的座谈会，总结了介休洪山、平遥惠柳婴灌区两个试点单位改革的基本经验，对照45号文件要求，重点讨论和研究了水管体制改革中的政策问题。会后，市政府印发了“专题会议纪要”，就水管单位分类定性、财政支持、水价调整、确权划界、工程管理等提出了具体要求。2003年4月，针对水管单位改革中出现的一些新情况、新问题，市政府又以市政办发[2003]24号文印发了《关于加快水利工程管理体制改革的意见》，进一步明确了改革的重点和目标。

　　3．督察指导，推动落实

　　晋中市水利局作为全市的水行政主管部门，担负着指导、协调水管体制改革的重要任务。上要为领导当好参谋，下要帮基层搞好服务，同时还承担着水管单位改革领导组办公室的职能作用。为此，水利局组建了改革督察指导组，采取综合督察了解面上情况，联合督察解决难点问题，专项督察落实阶段任务，个别督察促进后进转化的办法，深入开展督察指导工作。2003年以来，由局领导带队，分4次对确权划界、定性定补、水价改革、社会保障等重点问题进行了督察指导。

　　二、主动协调、上下互动、部门推动，服务改革

　　水管单位体制改革涉及人事、编办、财政、物价、国土、社保以及乡镇农村。为了发挥各部门的积极作用，创造良好的改革环境，晋中市采取了三条措施。

　　1．自觉唱主角，主动抓协调

　　晋中市水利局作为水管体制改革的主管单位，在具体操作中，采取了走出去拜访，请进来座谈，合起来督察的办法，积极争取相关部门的理解和支持。“走出去拜访”，就是主动与相关部门联系，反映水管单位的现状，宣传改革的意义，登门求援，取得支持。“请进来座谈”就是邀请相关部门到水管部门进行“会诊”，汇报改革中存在的问题，提出初步解决的办法，交流沟通，达成共识。“合起来督察”，就是借助相关部门的行政职能、行业优势，联合起来对仅靠水利部门解决不了的问题进行专项督察，跟踪落实。这样不仅为水管单位改革营造了良好的外部环境，而且对密切部门之间的业务往来，促进事业的共同发展起到了积极的作用。

　　2．上下聚合力，齐心搞服务

　　由于市委、市政府领导的高度重视，各部门的理解和支持，形成了市、县两级党委、政府，上下两级主管部门密切配合、相互支持、合力攻坚的良好局面。在确权划界工作上，市、县国土部门大力支持，联合下发了《关于抓紧做好水管单位确权划界工作的通知》，不仅在工作上优先安排，而且在收费上还酌情减免。在落实灌区定性、定编和定补上，平遥县编制、人事、财政等部门，主动深入灌区，对灌区的财务收支、机构设置、人员编制等情况进行调查核实，并提请县政府办公会议进行专题研究，使问题很快得到落实。在水价调整上，市物价局专门抽调了一名副局长和部分业务骨干同水利部门组成联合督察组，对水价执行情况以及水费计收办法等进行督察。督察组深入水管单位和受益乡村，查资料，访用户，讲政策，提建议，有效地促进了水价的到位和以量计收的实施。督察结束后，对发现的问题进行了通报，提出了具体的整改意见及要求。

　　3．社会齐参与，舆论做先导

　　为了使社会各界理解、关心、支持、参与水管单位改革，充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，晋中市先后在《中国水利报》《山西经济日报》《晋中日报》等刊物上发表文章，组织报道，并邀请晋中日报社、晋中电视台进行专题采访，开展集中宣传。水利局还随时编发动态，及时反映改革进展情况和典型经验，分送市县两级4套班子主要领导及水利、水管单位和市直有关部门，这一举措，对水管单位的改革起到了互相借鉴、均衡发展的促进作用。

　　三、重点突破、难点攻坚、热点求稳，求真务实，落实改革

　　为了使水利工程管理体制改革尽快取得实质性进展，改革领导组把握改革态势，紧紧扭住水管单位关乎生存发展的重点问题、历史遗留下来的
难点问题、职工普遍关心的热点问题，抓突破、搞攻坚、求落实，使改革不断取得新突破。

　　1．重点问题抓突破

　　性质界定不明、投资渠道不畅，是影响水管单位生存与发展的主要矛盾，也是引发诸多问题的症结所在。因此，晋中市从一开始就把水管单位的性质界定和落实同级财政支付政策作为改革的重点和突破口。改革前，全市12个中型水管单位中，除寿阳县蔡庄水库属财政全额拨款的事业单位外，其余11个均为自收自支事业性质。依据《实施意见》的有关规定，晋中市对12个中型水管单位的性质予以明确。把水管单位划分为两个类型和两种情况：第一类是承担防洪、排涝等纯公益性任务的单位。蔡庄水库经过除险加固改造，主要功能是防洪，对石太线铁路、太旧高速公路以及下游村镇进行有效防护。水峪水库从建库至今一直以防洪为主。榆次田家湾水库虽属万亩灌区，因渠系不配套，水资源缺乏，已失去灌溉能力，但所处位置却十分重要，对南同蒲铁路、太榆公路、太原(武宿)飞机场等担负着防洪保安作用。按功能应定性为纯公益性事业单位。其余9个水管单位根据功能定性为准公益性事业单位，属第二种类型。

　　准公益性事业单位又分为两种情况：一是郭庄、石匣、云竹、庞庄、郭堡水库，平遥惠柳婴、祁县昌源河灌区等7个水管单位，既承担防洪任务，体现社会公共效益，也承担灌溉、供水任务，部分水库还兼有水力发电功能。但其经营性收入远不能满足管理以及经常性的维修养护费用支出。对这种情况的准公益性事业单位，按照事企分离的原则，把供水、发电、水产、养殖等经营性职能分离出来，转变为自收自支、自负盈亏的企业。二是介休市洪山水利管理处和祁县里村电灌站，是以灌溉、供水经营性为主的水管单位。洪山灌区是介休市水利骨干工程，对全市经济社会发展起着至关重要的作用，而且兼有泉域保护和4座小型水库的防汛任务。从近年财务收支情况看，其收入仅能满足管理和运行费用，维修养护和更新改造资金严重不足，因此定性为准公益性事业单位，但事业人员编制需要压缩。祁县里村电灌站，按其承担的任务本应定性为企业，但由于在汾河改造治理中工程不配套，取水口脱流，不具备灌溉能力，近年来，职工只能依靠种植养殖和发展多种经营维持生计。特别是国家投入大量资金建成的泵站设施和渠系工程还需要管理和养护。建议暂定性为准公益性事业单位，给予一定的财政补贴，待工程完善后，具备了自收自支的能力再转为企业。水管单位的性质明确后，按照《实施意见》的规定，经过县财政部门的测算、核定，分别落实了财政支付的方式及数额。其中有7个单位共落实财政定额补贴资金93万元，全市12个水管单位每年可得到财政支持150余万元。

　　2．难点问题搞攻坚

　　水利工程的确权划界和水价调整历来就是水利管理的难点，也是改革中需要解决的主要问题。晋中市的水利骨干工程大多建于20世纪五六十年代，在当时的历史背景下，诸如土地占用、淹没赔偿等遗留问题，基本没有得到解决，土地权属不清给工程管理、经营和保护造成很大困难。加之时隔久远，有些资料散失，给确权划界工作带来很大影响。

　　在确权划界上，晋中市按照尊重历史、承认现实、依据政策、妥善解决的办法，针对不同情况采取不同的解决方式，稳妥地推进了确权划界工作的顺利进行。对因淹没赔偿问题影响到确权划界的，由当地政府按照合理负担、量力而行的原则加以解决。对界限不清的问题，由水利、国土部门会同有关乡、村，按确权划界的政策和标准重新进行核定。左权县石匣水库在土地部门的大力支持下，对管理和保护范围重新进行了界定，同周边两镇17个村签订了协议书，对有些权属已经明确，后又被侵占的，由当地政府责令限期退还。目前，水管单位的确权划界工作已基本完成。

　　在水价调整上，按照市场规则，合理制定水价是确保水利工程良性运行的前提。所以，在改革中晋中市根据水利工程供水价格上存在的成本核算、水价核定、水费结算环节上“三个不到位”的实际，采取抓到位、促调整、清拖欠的办法，落实了水价标准，规范了水费计收标准。农业水价体现成本补偿，合理收益的原则，由过去的不足0.05元/m³，提高到O.15～0.20元/m³，并确定10%为季节浮动价；非农业供水按照供水成本、上缴税金及合理利润核定，由0.15元/m³～0.3元/m³提高到0.4元/m³～0.8元/m³。在农村通过建立用水户协会等群管组织，改变了末级渠系的水价管理，实行“终端水价”和“水量、水价、水费”三公开制度，接受群众的监督。在非农业水价上实行了合同制管理，明确了供需之间的责权利。通过以上改革，不仅使供水价格趋向合理，而且规范了水价管理，促进了水费计收，水费计收率由过去的65%提高到82%，水管单位的水费收入也由过去的年300万元左右提高到650万元以上。

　　3．热点问题求落实

　　水管单位普遍存在着机构臃肿，人员过剩，人才结构配置不合理的问题。因此，人事制度改革既是水管单位内部管理机制改革的重点之一，也
是职工十分关注的一个热点问题，如果处理不好，就会造成负面影响，增加不稳定因素。为此，晋中市采取因人施策、稳妥推进的办法，热点问题
冷处理，千方百计求落实。首先从改革用人机制人手，建立公开、公平、公正，择优上岗的人才竞争机制，做到上岗的理直气壮，离岗的口服心服。其次从做好思想工作人手，引导职工转变思想观念，调整个人心态，正确对待改革，迎接市场挑战。第三，从解决人员出路人手，针对不同情况采用了不同的安置办法。同时，充分利用水管单位的自身优势，开发水土资源，发展多种经营，承揽工程项目，为分流和下岗职工提供新的就业门路。此外，市水利局还积极组织协调，多方筹措资金200余万元，解决了近500名职工的社会保障问题，稳定了职工情绪。这次改革，全市水管单位共精简和分流200余人，没有出现一例“吵、闹、告”的现象。

　　按照山西省政府晋政发[2003]16号文件精神，晋中市将在巩固改革成果的基础上进一步深化改革。为此，今后将在以下方面加以落实。一是围绕人事改革抓管理。要认真执行国家定岗标准，全面推行岗位聘用制和全员合同制，并通过实施管养分离，不断提高水工程的管理和养护水平，降低工程运行成本。二是扭住水价调整增效益。要认真贯彻落实新的《水价管理办法》，坚持依法计收水费。同时，要积极培育水市场，加强节水建设，调整供水结构，提高水工程的整体效益。三是瞄准库区开发促经营。要继续完善确权划界工作，并严格资产管理，充分利用水土资源和有形资产大力开展多种经营，不断增强经济实力。四是落实岁修资金保运行。要按照国家《水利工程维修养护定额标准》，积极筹集水利工程维修养护岁修资金，要将市级水利建设资金的1/3、河道维护管理费的全部用于水工程的维修养护，确保水工程的安全正常运行。五是强化内部管理上水平。结合中型水库的除险加固，重视水管单位的水利信息化建设，提高管理的现代化水平。搞好档案资料的整理归档，年底前要有1/3单位达到省一级档案管理标准。　■

(作者单位：山西省晋中市水利局)
责任编辑 王晓平