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□ 刘 震
一、近5年来全国水土保持预防监督工作 1．“预防为主”的方针进一步得到贯彻落实，增强了全民的水土保持意识和法制观念 通过广泛宣传，严格执法，全民的水土保持意识和法制观念普遍增强，一方治理、多方破坏的局面正在改变，“预防为主”的水土保持工作方针逐步得到贯彻落实，呈现出“三多两少”的喜人局面。“三多”：一是社会各方面关心、重视、支持和参与水土保持多了；二是开发建设单位和个人能够依法履行防治责任的多了，西部大开发中的西气东输、西电东送、青藏铁路等国家重点建设项目的水土保持方案编报率达到90%以上，大型水利水电项目编报率达到了百分之百；三是部门行业围绕水土流失防治协作配合的多了，铁路、公路、电力等行业主管部门积极做好本行业开发建设项目的水土流失防治工作，主动要求本系统编报水土保持方案。“两少”：一是社会各界的阻力、干扰少了，特别是行政干预明显减少；二是严重违法案件少了，过去每年都有很多大案要案需要通过查处才能解决，现在造成严重水土流失后果的案件明显减少。 2．人为水土流失得到了有效遏制 近几年来，随着国民经济的快速发展，基础设施建设规模的不断扩大，每年造成人为新增水土流失面积在1万km2以上，弃土弃渣数亿吨。各级水行政主管部门以开发建设项目水土保持方案实施为核心，加强监督检查和执法力度，督促开发建设单位积极履行防治义务，推动了开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，初步形成了水行政主管部门行业监督管理、有关部门各负其责、共同防治水土流失的局面，使人为水土流失在一定程度上得到遏制。到目前为止，全国共审批水土保持方案19万个，开发建设单位投入水土流失防治经费300亿元，防治面积5万km2，减少水土流失量9亿t。其中，国家大型开发建设项目311个，开发建设单位投入水土流失防治经费180亿元，防治面积近1万km2。全国有7000多km的新建公路、1万多km的新建铁路实施了水土保持方案。凡是认真实施水土保持方案的项目，拦渣率在95%以上，植被恢复系数、扰动土地治理率在90%以上，有效地控制了人为水土流失，减轻了河道淤积，保障了防洪安全。 3．美化了环境，改善了生态 过去修建公路、铁路时由于没有采取水土保持措施，造成了岩石裸露，弃渣乱倒，植被破坏，河道淤塞，环境恶化的严重后果，并给主体工程自身埋下安全隐患。现在按照水土保持“三同时”制度，开发建设项目力求做到开发与保护并重，在防治水土流失、保障工程设施和生产安全的同时，注意与美化环境、改善生态相结合。实现修建一条公路、铁路，整治一条水系，建设一条绿色的通道，形成一条生态防护带，成为一道亮丽的风景线。开发一处工程，就美化一处环境，使其成为人们休闲、观光的好去处。 4．预防监督工作走上规范化的轨道 1999年6月，为深入贯彻实施《中华人民共和国水土保持法》及其实施条例，水利部在全国60个地（市）、1166个县（市、区）组织开展了水土保持监督管理规范化建设，实现了执法工作有制度、有标准、有程序。水土保持法律法规、监督管理和技术服务体系进一步完善，严格的立案一调查一处理一送达一复议一执行等案件查处制度逐步形成，开发建设项目水土保持方案的编制、报批、实施、检查、验收的各个程序日趋规范，建设项目水土保持“三同时”制度的落实得到了切实保障。通过规范化建设，水行政主管部门在有效行使《水土保持法》赋予的职能的同时，树立了水土保持监督执法的权威，确立了水土保持预防监督工作在保障经济社会可持续发展中的地位和作用。 近年来，全国越来越多的开发建设项目能够严格按照水土保持设施补偿费、水土流失防治费征收使用管理的有关规定，将收缴的“两费”用于水土流失综合治理，各地涌现出了一批带动作用强的示范工程。据统计，5年全国共实施返还治理示范工程项目6761个，综合治理水土流失面积5406km2，投入资金8.82亿元。返还治理工程从规模和质量取得了新的突破。 6．城市水土保持取得新进展 城市水土保持是水土保持工作的新领域。大规模的城市化、初期无序的过度开发带来经济社会迅猛发展的同时，也使许多城市沦为人为水土流失的重灾区，因此，城市水土保持工作的中心内容是在城市改扩建过程中依法落实水土保持规定，防治人为水土流失。在第一批城市水土保持试点的基础上，2000年11月，水利部又选定承德等30个城市，开展了第二批全国城市水土保持试点工作，共有26个城市通过验收。3年多来，这些城市投入城市水土保持资金16亿元，治理水土流失面积1200km2。开发建设项目水土保持方案编报率、水土保持设施补偿费征收率均达到90%以上，“三同时”制度落实率均达到95%以上，对开山采石、取土、挖沙等实施了有效监管，有效遏制了人为水土流失；市区人均公共绿地达到12m2，最高达到18m2，城市水系得到绿化，绿化率达到85%以上，人居环境明显改善，提高了城市环境质量，促进了城市水土保持与城市经济的协调发展。 二、当前水土保持预防监督工作中存在的主要问题 随着我国经济社会的发展，工业化、城市(镇)化进程加快，各类基础设施建设规模不断扩大，开山采石、挖沙取土等活动剧增，破坏了地貌植被和自然景观，造成了严重的水土流失，如不加以重视，势必影响国家西部大开发战略和全面建设小康社会目标的实现，制约我国经济社会的可持续发展，对国家的生态安全构成威胁。 面对严峻的形势，水土保持预防监督工作任务十分繁重和艰巨，与国家加强环境保护和依法行政的总体要求相比，水土保持监督执法工作还存在着一些不相适应的问题： 一是一些地方行政主管部门对水保监督工作重视不够，重治理轻监督的现象还比较普遍，执法力度不够大，仍存在着执法不严、违法不究的问题。 二是有些地区还存在行政干预、有法不依的现象，给水土保持监督执法工作带来了很大阻力。 三是严重违法案件时有发生，人为水土流失问题仍比较严重，监督管理不到位，与全面贯彻《水土保持法》的要求还有一定的差距。 四是全国的水土保持监测工作尚未全面展开，监测预报系统还不健全，对水土流失的监控时效性有待加强。 三、今后一个阶段水土保持预防监督的思路、目标和措施 水土保持预防监督工作要取得新的突破和进展，必须坚持成功的经验，同时要适应新形势，努力探索，调整思路，采取新的对策。当前和今后一个时期，全国水土保持预防监督工作的指导思想是：全面贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，坚持保护资源和保护环境的基本国策，按照全面建设小康社会的要求，全面实施《水土保持法》，坚持“预防为主、保护优先”的方针，大力推进分区防治战略，强化预防监督，落实管护责任，遏制水土流失及生态环境恶化的趋势，以坚决控制人为水土流失和维护国家生态安全为目标，不断提高人民群众的生活质量，促进人与自然和谐，以水土资源的可持续利用和维系良好生态环境，保障经济社会的可持续发展。 1．预防监督工作的目标 到2015年，建立完善配套的水土保持法规体系，健全执法机构，提高执法队伍素质，规范技术服务工作，全面落实水土保持“三同时”制度，落实管护责任，有效控制人为因素产生的水土流失，从根本上扭转生态环境恶化的趋势，使植被覆盖率大幅度提高，水土资源得到有效保护和可持续利用，为全面建设小康社会提供支撑和保障。建立水土保持监测系统，定期公告水土流失动态。 2．主要任务 （1）加强对生态环境良好区域保护工作的力度，制止人为破坏，充分发挥其应有的生态效益和社会效益。 (2)有效保护综合治理的成果，落实管护责任，使其经济效益、生态效益和社会效益得到持续发挥，生态环境良性循环。 (3)水土保持生态修复工程全面展开并取得实质性进展，实施封育保护面积120万km2，通过自然修复，使大范围的植被覆盖率得到恢复和提高，水土流失程度大幅度减轻。 (4)加强“四荒”土地开发的管理工作，规范“四荒”土地开发方式，在“四荒”开发中，落实水土保持“三同时”制度，有效保护天然植被和自然生态景观。 闽开发建设项目水土保持“三同时”制度得到全面落实，特别要加强对开山采石等小型开发建设项目的监督管理力度，开发建设与水土流失防治同步，水土保持方案报批率达到90%以上，使80%以上的废弃土石渣得到拦挡和防护，水土保持功能得到恢复，生态环境更加良好。 (6)有效控制城市开发建设中的水土流失，使多数城市(镇)人居环境有较大改善，人与自然更加和谐，生态良好、环境优美，到2015年，全国建立100个国家级、500个省级水土保持示范城市，建立1000个水土保持示范城镇。 （7）建立全国水土保持监测系统，建成水利部水土保持监测中心、7个流域监测中心站、31个省级监测总站、175个重点分站和典型区监测点的全国水土保持监测网络。结合全国防汛信息系统建设，充分利用现有水文站网，合理布设监测点位，全面提高数据采集、传输的质量和稳定性。在三峡库区、晋陕内蒙古接壤区、环京津风沙源区、退耕还林区、塔里木河及黑河下游区、南水北调等重点区域建立动态监测体系。每年对重点项目水土流失动态进行公告，每5年对重点地区进行一次公告，每10年公告一次全国水土流失状况。 3．总体布局与重点工作 第一，建立一批水土保持重点预防保护区。国家重点抓好子午岭，六盘山，桐柏山，大别山，大兴安岭，岷江、大渡河、白龙江、赣江、湘江上游山地植被保护区，呼伦贝尔、锡林郭勒草原植被保护区，首都水资源保护区，丹江口水源保护区，鄱阳湖周边保护区等预防保护重点工程。各级地方人民政府根据本地区实际，也要建立本辖区的重点预防保护区。明确保护区界线，并设立明显标志。对“四荒”土地的开发利用加强管理。 主要措施：加大保护现有植被的力度，严格限制森林砍伐，禁止毁林毁草开荒，25度以上耕地实施退耕还林、退牧还草；坚决制止一切人为破坏现象，减少人为因素对自然生态系统的干扰；推行以电代柴、以煤代柴，发展沼气，逐步改变燃料结构，发挥林草植被的生态功能；加强对“四荒”土地开发的管理，严格规范“四荒”及各类土地开发活动，实行保护性开发，减少对原生地貌的破坏，坚持山、水、田、林、路综合治理，开发与治理同步，恢复良好生态。 第二，国家和省、地、县要划定生态修复区。在地广人稀、生态脆弱地区建立重点生态修复区，国家将重点抓好：塔里木河绿洲、黑河流域绿洲、青海三江源区、准噶尔盆地、毛乌素沙漠和浑善达克沙地边缘、青海湖周边、白龙江上游的甘南及川北草原区、滇西三江地区等生态修复区。各省根据实际确定本省重点生态修复区。 主要措施：全面实施生态自我修复工程，加强监督和管理，改变粗放落后的生产经营方式，禁止乱采滥挖、过度放牧；科学合理安排生态用水，恢复植被，保护绿洲和湿地；实行舍饲养殖、轮封轮牧、生态移民，封禁育林育草，退耕还牧，休牧还草，通过生态自我修复，恢复其生态功能；开展牧区水利建设，建设高质量的饲草料基地，发展集约化、可持续发展的畜牧业。 第三，加强对各类资源开发和建设项目的监督管理。国家重点抓好：黄河中游晋、陕、内蒙古接壤区煤炭开发区，黄河中游豫陕晋有色金属开发区，新疆石油天然气开发区，陕、甘、宁、内蒙古接壤石油天然气开发区、长江三峡库区、东南沿海开发建设区以及国家重点建设的南水北调、三峡工程、西气东输、西电东送、青藏铁路等重点工程的监督管理。 主要措施：严格依法行政，强化监管力度，认真落实水土保持“三同时”制度；加强宣传教育，增强开发建设单位和施工建设人员的水土保持意识；科学制定防治方案和研究治理措施，有效保护生态环境，对工程建设中的各类开挖面、边坡采取护坡措施，弃土弃渣放置在规定的专门场地拦挡，裸露面恢复林草植被，施工场地进行综合整治，并落实水土保持设施的施工管理、监理、监测工作；各级水行政主管部门要加强执法检查，严把水土保持设施的竣工验收关；在监督管理区建立一批恢复治理示范工程。 第四，加强对重点治理工程的管护和维护。国家重点抓好有国家投资的黄河中游多沙粗沙区、长江上中游重点支流区、京津周边风沙源区、草原区、西辽河上游区、东北黑土区、海河流域太行山区、珠江石灰岩区等重点治理区成果管护监督。各级地方人民政府要对本辖区重点治理成果落实管护责任，同时，根据本地区实际，确定本级重点治理成果管护区，落实管护责任。 主要措施：制定保护成果的相关政策，调动治理区群众积极性，按谁治理谁受益谁管护的原则，落实成果保护责任，制定管护制度；设立管护标志，建设管护设施，定期报告管护区情况；实行集体、个人、专业队等多种管护方式，明晰产权和使用权；治理成果允许拍卖、承包、继承、转让，同时要明确管护责任；严禁随意占用和破坏治理成果；水行政主管部门加强检查、监督，对破坏治理成果的要依法严厉查处。 第五，加强城市水土保持及城镇化过程中的水土保持工作。国家主要抓好处于山丘区的经济特区和历史文化、旅游名城的水土保持示范城市工作；各省（自治区、直辖市）根据本地实际抓好代表不同类型区域的省级水土保持示范城市工作，各市（县、区）抓好水土保持示范城镇工作。 主要措施：保护城市自然地貌植被，严格控制开山采石，实施裸岩裸地治理；对开发建设区的建设实施严格管理，控制和减少建设过程中的水土流失；对城市水系进行综合整治，提高水系绿化指数和城市雨洪调蓄能力；增加城市绿地，恢复和提高城市生态系统功能，改善人居环境；对城市郊区实施水土流失综合治理，建设普及科学知识、开展实验研究、供市民观光休闲的水土保持示范小流域。 第六，全国水土保持监测系统建设。建立布局合理、覆盖全国的水土保持监测网络，对全国水土流失状况实施及时、准确、持续的监测，形成标准统一、定量准确、技术先进、时效性强的水土保持监测系统，建立水土保持定期公告制度。 主要措施：建立健全各级水土保持监测机构，培养专业水土保持监测技术人才，实现监测机构和监测人员资质管理，引进先进技术和设备，建立严格、规范的监测制度。 ■
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