推进单一抗旱向全面抗旱转变

　　中国自古以来就是一个旱灾频繁的国家，近几年来，随着我国经济规模的不断扩大、人口的急剧增长和城市化进程的加快，旱灾发生的频率不断上升，影响的领域不断扩大，损失不断增加，促使我们重新审视和反思传统的抗旱方略。在2003年初的全国防办主任会议上，我们明确提出了我国的抗旱工作要推进由单一抗旱向全面抗旱转变，这是多年实践和探索的结果，特别是去年的抗旱工作，使我们对推进这一转变有了更加深入的认识和体会。从全面、协调、可持续发展的战略高度对新时期的抗旱工作进行重新定位和调整，推进由单一抗旱向全面抗旱转变，最大限度地减轻干旱灾害对经济社会发展的影响和对生态环境的破坏，这是21世纪我国抗旱减灾战略的必由之路。

　　一、准确认识中国的旱灾

　　我国的旱灾发生概率大、范围广、历时长，历史上发生的特大旱灾曾经造成赤地千里，民不聊生，给中华民族带来深重的灾难。历史上最早的旱灾记录见诸于商代的甲骨文，当时就有“人相食”的描述。东汉建武二十二年(公元46年)，蒙古高原发生大旱，游牧于这里的匈奴部落“人畜饥疫，死耗大半”。明崇祯五年至十五年(公元1632～1642年)，黄河流域发生持续10余年的特大旱灾，北京、河北、河南、山东、山西、陕西等地出现了“野绝青草”“寸粒不收”“飞蝗遍野”“流民塞道”“树皮食尽，人相食”的惨景。清乾隆五十年（1785年）大旱，旱区“草根树皮，搜食殆尽，流民载道，饿殍盈野，死者枕藉”。清光绪二年到四年(1876～1878年)华北大旱，灾区百姓“食草根，食牛皮，食石粉，食泥，食纸，食丝絮，食死人肉，食死人骨，路人相食，家人相食，食人者为人食”，这次大旱灾共饿死1000万人以上。1942年大旱是在持续两年干旱的情况下发生的，受旱地区庄稼枯死，农业绝收，大批灾民背井离乡、卖儿卖女，以草根树皮充饥，仅河南省就饿死300万人，濒临死亡等待救济者超过1500万人。

　　新中国成立以来，党和政府高度重视抗旱工作，组织实施了大规模的抗旱基础设施建设，先后修建水库8.5万余座，供水工程枷多万处，万亩以上灌区5611处，农村各类饮水工程315万处，使年供水能力由新中国成立初期的1000多亿m³发展到目前的5800亿m³，农田灌溉面积由1600万hm²发展到5533万hm²以上，累计解决了2.1亿人和1.3亿头牲畜的饮水困难。同时，大力推广以蓄水、保土、存肥为中心的各项早作农业技术，全国粮食生产能力由新中国成立初期的1000多亿kg增加到目前的4500亿kg左右。抗旱减灾工作不仅为我国解决近13亿人的吃饭问题提供了保障，也为我国尤其是改革开放以来的经济发展和社会进步奠定了坚实的基础。

　　从历史上的旱灾情况看，我国的旱灾具有以下特征：

　　一是灾害具有不可避免性。我国属大陆季风气候，季风的不稳定性造成降水年际、年内分布极不均匀。我国年降水量少于400mm的干旱、半干旱地区占国土面积的45%，而且水土资源的组合很不平衡，北京等13个北方省（区、市）耕地占全国的40.2%，而水资源量只占到全国的92%，干旱在许多地区已经成为一种经常性灾害。

　　二是灾害具有广泛性。在我国，旱灾危害地域十分广泛，不仅西北内陆地区经常遭受旱灾的危害，就连降雨量较多的东部地区，也由于降雨量年际、年内分配不均匀，常常出现季节性干旱。原来旱灾常发生在北方地区，而近年来，南方很多省区也时有旱灾发生，特别是2003年夏秋季，南方10省区大早，旱灾发生的范围之广、影响范围之大、损失之重都是历史罕见的。

　　三是灾害具有持续性。北方地区旱灾一般都会持续较长时间。在我国历史上，经常出现持续几个月甚至几年的连续干旱。海河流域1637～1643年出现持续7年的干旱。黄河流域1632～1642年出现过长达11年之久的干旱。长江中下游地区1958～1961年、1966～1968年分别连续4年和3年发生干旱。这些持续性干旱对社会生产力的破坏是十分严重的，引发了灾难性后果。

　　四是灾害具有相对可控性。受技术和经济水平的限制，我们目前还不能完全战胜干旱灾害，但几千年来我国历代人民为了生存和繁衍，在长期与干旱斗争的过程中，积累了许多有效的防旱抗旱办法。实践表明，只要尊重自然规律，通过行政、法律、科技、经济等手段，合理配置和利用水资源，规范人类自身活动，就能够降低旱灾对城乡居民生产生活、经济社会发展和生态环境的影响。

　　二、推进全面抗旱是历史发展的必然趋势

　　人类从自然界获取赖以生存和发展的资源，而人类施加于自然界的活动反过来又制约和影响着人类自身的发展。人类在其发展过程中，既要被动地接受干旱等自然灾害的侵袭，又由于对自然和生态环境的破坏，加剧了干旱灾害的危害程度。

　　分析我国干旱灾害频繁发生的原因，可以看出既有自然因素，也有人为因素。自然因素是由我国所处的地理位置及气候特点决定的。从人为因素来看，随着人口增加、经济社会发展、人民生活水平的提高，对水的需求不仅表现在量的增加上，而且对水质、供给保证率的要求也越来越高。长期以来，由于过度开发利用水资源，造成河网干枯、湿地消失，地下水位下降、地面沉陷、海水倒灌，土地沙化、自然植被退化，生态环境趋于恶化。另外，经济建设过程中出现的水污染和用水浪费等因素，也加剧了水资源的供需矛盾，导致一些过去水资源丰沛的地区也开始出现缺水现象，过去正常降雨年份不旱的地区，现在同样的降雨也会出现干旱，从而使旱灾发生频率增加，受旱程度加重。

　　认识来源于实践。传统的农业抗旱理念来源于中国几千年的农业社会进程。我国是一个历史悠久的农业国家，在几千年的发展历程中，旱灾影响的主要是农业。在当时的历史条件下，抗旱工作主要是针对农业来进行的，抗旱目的就是保障农业少受损失，因此就形成了单一抗旱的理念，甚至连抗旱的定义也为：在天旱时，采取水利措施使农作物不受损害。这在当时无疑是正确的。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国生产力水平有了很大发展，工业在国民经济中所占的比重越来越高，城市规模越来越大，人口越来越集中，旱灾对工业和城市的影响也逐渐显现出来。进入21世纪，旱灾的影响范围、程度、持续时间、对经济社会和城乡居民生活影响等方面都呈现出加重趋势。这时再沿用单一农业抗旱的理念无疑是错误的。

　　评价我国现阶段的干旱灾害，可以得出三点结论：

　　一是损失过重。1949～2002年，全国年均受旱面积2140万hm²，其中成灾面积920万hm²，因旱损失粮食142亿kg，占各种自然灾害损失粮食的60%以上。1949～1990年，因早造成农业、工业和牧业三项直接经济损失年均204亿元，干旱灾害造成的工业原料供应不足、发电量下降、航道断航等间接经济损失年均852亿元，两项合计超过1000亿元。20世纪90年代以来，我国旱灾损失占全国GDP的比例大约是2%，而美国是0.01%，我国是美国的200倍。

　　二是影响广泛。旱灾不仅影响农业，而且还扩展到城市、工业、生活、生态领域。目前，全国669座城市中有400座缺水，并且缺水程度还在加重，一些大中城市被迫实行限时限量供水，这不仅影响了城市居民的正常生活，也对城市社会经济的发展造成严重影响。干旱造成数千万人饮水困难、粮食短缺，带来严重的社会问题。干旱还导致许多地区生态环境恶化，严重动摇了经济社会可持续发展的基础。

　　三是趋势加重。全国年均受灾面积、因旱损失粮食及其占全国粮食总产的比例由50年代的1160万hm²、435万t、2.5%分别增加到1990～2002年的2693.3万hm²、2734万t、5.2%，从受旱面积、因旱损失粮食来看，进入20世纪90年代以后都有明显增加。受旱区域也由传统的北方和西部地区向南方和东部一些多雨区扩展。2001年长江流域发生了春夏秋连旱，2002年广东东部、福建西南部发生了新中国成立以来最为严重的干旱，2003年江南及华南地区发生了1991年以来最严重的夏伏旱。旱灾对经济社会的影响越来越大。

　　从抗旱工作的实际来看，最近几年抗旱的焦点和难点都是城市缺水和生态环境恶化问题，可以看出旱灾对城市居民生活和生态环境的影响越来越突出。因此，沿用过去传统的农业抗旱理念，远远不能解决当前面临的新情况、新问题。这说明当前我国的抗旱减灾能力和管理水平已不能适应经济社会发展要求。

　　另外，过去的抗旱手段比较单一，发生干旱时一般通过打井、修塘、提水和运水等方式增加供水，能保证人有水喝就行。随着抗旱领域的拓宽，过去天大旱人大干，遇旱抗旱、临时应对的机制已无法解决大范围的旱灾、众多的城市缺水和越来越突出的生态环境保护的新要求。因此，抗旱工作由被动抗旱转变为主动抗旱，积极防旱于未然是大势所趋。

　　三、关于全面抗旱的内涵实质

　　抗旱工作面临的新情况、新问题要求我们必须调整抗旱工作思路，推进由单一抗旱向全面抗旱转变。所谓单一抗旱，是指过去抗旱工作的重点是农村和农业，目标就是保障农业和农村经济稳定健康发展，并且大多是立足于抗旱而不是防旱，抗旱手段主要依靠工程措施。所谓全面抗旱，就是指根据经济社会发展要求扩大抗旱工作的领域和内容，从主要为农业和农村经济服务转变为为包括生态在内的整个经济社会发展服务，从只注重农业效益转变为注重社会、经济和生态效益的统一，最大限度地减轻干旱灾害对整个经济社会以及生态环境造成的损失和影响。

　　由单一抗旱向全面抗旱转变，其实质主要有三点：

　　一是拓宽工作领域。随着我国国民经济的稳步发展，城市化进程的加快，工业、服务业的快速发展，非农业用水需求急剧增加，这将导致城市缺水问题更加突出。另外，气候干旱加上一些流域或地区过度开发利用水资源，已造成生态环境日趋恶化。从当前，的形势来看，解决城市缺水和生态环境恶化问题已经成为更紧迫、更难解决的问题。因此，必须扩大抗旱工作领域，推进以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面抗旱的转变，统筹兼顾社会、经济和生态效益，这样才能最大限度地减轻干旱灾害对整个经济社会发展造成的影响。

　　二是要手段多样化。传统的抗旱措施主要是利用工程设施，对水资源的合理配置和节约保护等非工程措施重视不够。抗旱工作也是主要依靠行政手段进行指挥和部署。随着社会主义市场经济体制的日益完善，科学技术的快速发展，法制建设的不断进步，促使抗旱工作要由工程措施和行政手段为主向行政、法律、工程、经济、科技等手段综合运用转变，以进一步提高我国抗旱管理水平和减灾成效。

　　三是要变被动为主动。抗旱工作是一项包括旱前预防、灾期抗灾以及灾后恢复的完整过程。从美国等先进国家的经验来看，主动预防可以最大限度地减轻旱灾损失。从我国的实际情况来看，20多年的高速发展使经济规模急剧扩大，一旦发生严重旱灾将造成巨大的损失，而旱情显现后的应急抗御，其减灾效果是有限的。因此，社会经济的发展促使我们必须改变遇灾抗灾这种应急被动的抗旱工作方式。科技的进步也使我们在对旱灾的预测预报、信息处理、抗旱调度决策等方面的技术水平不断提高，为主动抗旱提供了基础条件。

　　推动抗旱工作由被动抗旱向主动抗旱转变，就是坚持“以防为主、防重于抗、抗重于救”的方针，在抗旱组织上加强领导，在制度建设上完善落实，在抗旱技术上不断进步。为了做好主动抗旱工作，要研究本地区旱灾发生发展规律，制定切实可行的抗旱预案制度，提前制订不同的抗旱减灾对策。另外，要吸收和运用国内外科技成果，尽快建立一个能够适时进行旱情信息采集、处理、传输的旱情预测评估体系，为抗旱指挥决策提供及时、准确的信息。

　　总的来说，推进由单一抗旱向全面抗旱转变，要求我们坚持按客观规律和经济规律办事，把经济社会发展和人民群众普遍关心的问题作为工作重点，着眼于改革、发展、稳定的大局，把保障人民群众供水安全和水资源可持续利用作为抗旱工作的重中之重，不仅要解决好粮食生产、经济发展用水问题，而且要解决好生态恶化、水环境污染问题。

　　推进全面抗旱除需要有适度标准的抗旱工程体系外，还应具备相应的社会管理体制、科学技术手段，并要调整人的思想观念、行为方式等等。目前，我国的社会生产力水平较以前有了很大提高，经济基础更加雄厚，法制建设正在稳步推进，信息技术更加发达，社会管理进一步改善，公众对生态环境更加关注，这些外界条件使我们实施全面抗旱成为可能。

　　近几年来，推进单一抗旱向全面抗旱转变已经经历了许多具体的实践，取得了重大成效。比如，通过强化流域水资源统一管理、统一规划、统一调度，黄河连续4年大旱不断流；塔里木河连续几年从博斯腾湖向下游调水；黑河连续3年省际分水成功体现了城乡生活、生产、生态全面、主动抗旱；实施了嫩江向扎龙湿地、长江水向南四湖及引岳济淀应急生态补水工程，体现了抗旱工作主动服务于生态环境保护。从2000年以来多次实施引黄济津应急调水，保证了天津市供水安全；在华北平原等地下水超采区，采取封井、限采等措施，保护地下水。在北方牧区通过建设优质高产的饲草料基地，推行舍饲、半舍饲、围封休牧、划区轮牧等措施，使大片天然草场得以休养生息，恢复和改善草原生态系统。

　　实践证明，推进单一抗旱向全面抗旱转变顺应了历史发展的趋势，贯彻了全面、协调、可持续发展的方针，体现了党的十六届三中全会“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求。实际上，全面抗旱也是水利部党组治水新思路在抗旱领域的具体体现，是新时期治水思路的重要组成部分。

　　四、推进全面抗旱的工作重点

　　我国不同地区自然地理和气候条件差异很大，经济发展水平各不相同，工程与非工程措施建设水平参差不齐。因此，各地要从本地的实际出发，根据各自经济社会发展要求，积极、稳步地推进由单一抗旱向全面抗旱转变。总的来看，要重点抓好以下几方面工作：

　　1．提高工程抗旱能力，逐步完善防旱抗旱工程体系

　　兴建抗旱工程设施，合理控制和使用水资源，这是做好抗旱工作的基础。实际上，自古以来灌溉设施就是抗御旱灾的重要手段。早在商周时代，我国就有了井田沟洫之制。到了秦汉时代，为了抗御干旱，保障和提高农业生产水平，开始修建了都江堰、郑国渠等大型灌溉工程。唐宋以后，随着农业发展的需要，北方的片灌、淤灌，南方的塘堰和湖田堤垸都有了很大发展，而提水机具畜力水车和龙骨水车的创造和推广，更为抗旱浇灌提供了重要的工具。从我国的国情出发，兴建抗旱水源工程要大中小并举，尽可能地拦蓄天然降本，科学利用地表水，合理开发地下水，在充分利用本地区水资源的基础上，再适度兴建跨流域、跨地区调配水工程。另外，要加强旱作农业设施建设，提高农田抗旱能力，改善生态环境。

　　2．加强抗旱信息管理，建立科学和完善的预测评价系统

　　全面、准确地掌握全国旱情发生发展过程及变化趋势，及时、科学地组织实施抗旱减灾工作，实现水资源的合理配置，这是最大限度地减轻旱灾损失的必要条件。当前，在进行全国防汛抗旱指挥系统建设的同时，首先要进行气象预报和土壤墒情监测站的规划和建设，使旱情基本信息建立在科学测报基础之上。

　　另外，要综合考虑影响旱情、形成旱灾的各种因素，制订一个适合全国的较为科学、合理的旱情和灾情评定标准，使旱情信息收集和评价工作统一化和规范化，为抗旱决策提供科学的依据，这是十分必要的。

　　3．增强抗旱工作的主动性，全面建立抗旱预案制度

　　抗旱预案就是在总结本地区干旱发生、发展规律的基础上，按照抗旱目标和调度原则，在分析预测水资源量和已有工程条件的基础上，制订不同旱情条件下的抗旱对策和措施。一旦发生旱情，就可以通过抗旱预案有序地采取行动，分阶段、分地域提出对策，科学调配各种抗旱资源，避免临渴掘井。制订抗旱预案是主动抗旱的一项重要举措，这种有针对性地提前准备的应急计划，比等干旱灾害发生后再临时反应更周密、更主动、更有效。因此，要实现主动抗旱，必须推行抗旱预案制度。

　　4．重视水资源的配置与节约，努力促进水资源统一管理

　　水资源的配置是抗旱工作中的重点和难点。例如，全国400多个缺水城市中有45%属于资源型缺水，解决的办法只能是在节水的前提下依靠做好水资源的大配置这篇文章。根据目前我国水资源开发利用状况及城市、农村干旱缺水的严峻现实，必须实施量水而行的发展战略，既要在条件适宜的地区继续加强蓄、引、提、调等抗旱水源工程建设，更要突出抓好节水和水资源优化配置。通过地下水和地表水、城市和农村水资源的统一规划、统一调配、统一管理，实现水资源与国民经济的合理布局，真正做到兼顾各地区、各部门利益，提高水资源的综合效益，保障经济社会可持续发展。对此抗旱部门要提出明确的建议。

　　关于节水问题，过去防汛抗旱部门研究得不够。实际上抗旱工作既包括需水管理，也包括用水管理。抗旱可以促进节水，而节水又有利于抗旱，两者相互带动，相互促进，关系非常密切。因此，要把建立节水型社会作为抗旱工作的重要任务，要促进因地制宜地研究、推广、普及应用先进的节水技术，强化节水措施，尤其是要发挥经济杠杆调节作用，抑制用水需求，提高用水效率，减轻供水和治理污染的压力。

　　5．突出近期工作重点，抓好城市和生态抗旱工作

　　按照国家发展规划，到2020年全国城市化率将达到50%左右，全国将有一半人是城市人口。由于城市缺水影响巨大，并且城市缺水问题还在进一步恶化，这就要求我们必须对城市抗旱工作给予特别的重视。要把城市抗旱作为推进全面抗旱的突破口，加强对公众的宣传教育，提高水资源短缺意识，在全社会形成节约用水、合理用水、防治水污染、保护水资源的良好的生产和生活方式。要理顺城市水资源管理体制，加强水资源统一管理，重视调水工作，使有限的水资源发挥最大效益。要加强城市水资源规划，加强备用水源建设，提高城市供水保证率。要挖掘节水潜力，建立节水激励机制，全力推动城市节约用水工作。多年的实践证明，做好城市抗旱工作是抗旱部门义不容辞的责任。

　　近几年我国许多地区生态恶化问题越来越突出，其实很多生态问题就是缺水的问题。不论是黑龙江扎龙湿地补水，还是黑河分水和塔里木河调水，实际上都是为了保护生态。现代社会的发展越来越依赖于生态环境系统的支撑，因此，我们在开展抗旱工作时，要把维系良好的生态环境作为一项重要目标，生态环境最低的合理用水需求应当受到非常的关注，特别是在严重缺水的西部和北方地区。在抗旱工作中，对应急性抗旱工程建设也必须提前进行规划论证，因为当发生旱情时，许多抗旱工程措施，如打深井、调水等，有可能是在掠夺生态用水或环境用水。

　　6．积极推进洪水管理，努力促使洪水资源化

　　如何科学合理地进行防洪工程建设和防洪调度，以达到合理利用洪水资源来抗御旱灾的目的，已经成为一项紧迫而重要的任务。1998年松花江发生大洪水，嫩江大堤多处破口进洪，其中胖头泡两处堤防决口，滞洪35亿m³，淹没土地1160km²，当时地方的干部群众都深受破口洪涝之害，但灾后发现地下水得到了很好的补充，其地下水的抗旱效益一直延续了几年。这个例子说明，解决缺水问题，必须把洪水作为资源来看待。实际上，随着水利工程除险加固工作的不断开展，水利工程的防洪标准相应得到提高，现代通信手段和气象预报水平的不断改进和完善，都为更科学地利用洪水资源奠定了基础。因此，在进行防汛工程建设和防洪调度时，一定要考虑水资源紧缺问题，比如通过科学提高已达标水库的汛限水位、恢复利用部分洼淀、发挥流域河网的调节功能、实施汛期跨流域调水等措施，加强上游洪水的拦蓄和中下游的蓄滞、分泄，做到防洪减灾与蓄水兴利并举，通过蓄滞、分泄和回灌减轻洪灾损失，弥补水资源的不足，也利于改善生态环境。民国期间李仪祉先生在《沟洫》《利用洪水与蓄水地下》等文中，对北方地区洪水利用和洪水资源化有精辟的论述，他认为：北方地区历来苦于干旱，丰歉不保，而每逢大雨，则河流陡涨，较平时水量大数倍、十数倍、数十倍不止，任其顺河道直泄大海，殊为可惜；若洪水破堤而出，无所约束，危害更大。平原地区若经营沟洫，其利有五：一是减少涝灾，二是减少水土流失，三是蓄水于地下，以备旱时利用，四是引河道洪水和养分人田间，或回灌地下，五是大洪水时，有引导地分杀水势，减轻洪水威胁或洪水灾害。

　　实现洪水资源化，是一项难度很大的工作，要在科学合理保证安全的前提下树立风险意识，既不能保守，也不能偏激，要从调整工作思路、工程布局、政策法规等方面人手，努力解决洪水资源化问题。

　　7．增强依法抗旱意识，探索旱灾保险制度

　　近几年的抗旱实践表明，单纯依靠行政手段解决水量分配、规范用水秩序、实施经济补助等各种水事问题的难度越来越大，已经很难满足抗旱工作需要，迫切需要推动抗旱工作以由工程措施和行政手段为主向行政、法律、工程、经济、科技等手段综合运用转变，尤其要强化法律手段。抗旱立法是实施主动抗旱的法律基础，通过立法才能明确各级政府、各有关部门、各种社会团体在防旱抗旱工作中的责任和义务，规范抗旱行为，化解抗旱矛盾，调整各种利益关系。特别是西部和北方地区，要加快抗旱立法进程，尽快用法律来规范抗旱行为。

　　保险是降低农业风险的主要途径之一，因为即使是非常完备的预防措施，也不可能而且也不必要完全抵御干旱的风险。目前，我国一半以上的耕地尚未彻底摆脱“靠天吃饭”的格局，而个体农民的自身抗灾能力更是极其有限。因此，必须根据我国经济社会发展状况，加快研究适合我国国情的旱灾保险模式，逐步建立具有中国特色的旱灾保险制度。　■

责任编辑 王晓平