政府在水资源统一管理中的角色定位
——深圳水资源管理若干问题探讨全

　　一、深圳水资源管理存在亟待解决的问题

　　1．水资源统一管理体制不完善

　　1993年，深圳市在充分调查研究的基础上，统筹考虑水资源的合理开发、利用和保护，借鉴香港水务管理的经验，组建了全国第一家水务局，实行水资源统一规划、统一管理、统一调度，初步改变了政府职能交叉、重叠，水资源分类、分部门管理的状况，基本形成了水资源统一管理与分级管理相结合的管理体制，实现了由传统水利向现代城市水务的转变。但是，这次改革并不彻底，主要表现在“一龙管水”的目标尚未完全实现。从横向看，涉水事务客观上仍存在着“多头管理”的问题，如全市的原水、自来水供应基本上实现了水行政的一体化管理，从水的“源头”管到了“水龙头”，但水管理的链条并不连续，排水及污水处理并不在其中，这就导致整个水循环、水利用的管理过程被截断，仍是“分水而治”；从纵向看，水资源管理条块分割，区、镇、村“分兵而治”的局面尚未根本改变，如全市的水资源并未有效整合，管理和调度脱节，影响了全市水资源整体优化配置和综合效益的发挥。与此同时，深圳地下水的管理体制也不够完善，地下水的开发利用和保护处于一种无序状态，一些镇、村及个人为了自身的利益，盲目开采，导致一些地区地下水位下降、海水入侵，引发一系列灾害性的后果。

　　2．水资源管理制度的执行存在“真空”

　　主要表现在：一是水资源论证制度没有得到有效的贯彻。近年来，深圳水资源论证制度的执行软弱无力，一些地区和部门的领导为了发展经济，更多的只是考虑经济指标、经济效益或经济发展的速度，很少注意到本地区水资源的承载能力；更有些发展商，只顾自身利益的实现，而把解决水问题的包袱甩给各级政府，这也是导致近些年来一些城镇居民为水的问题不断上访，甚至采取一些过激行动的原因之一。由于在经济发展过程中缺乏对当地水资源条件及用水需求进行科学论证和有效管理，从而导致河道污染蔓延、水生态系统恶化、用水日益紧缺等一系列问题。二是水资源紧张与浪费并存。一方面，深圳属于典型的资源性缺水城市，境外引水总量已占全市供水量的50%以上，不少地区常出现季节性缺水问题。据测算，到2010年，按现有供水能力，全市将缺水6.5亿m³；但另一方面，水资源浪费现象却十分严重，近几年来，深圳市先后斥资逾40亿元从境外引水，并每年花费数亿元完善供水的配套工程，为深圳引来“生命之水”的同时，全市每年浪费的水量据统计已超过了1亿m³。仅以洗车为例，目前全市大小洗车场超过1000家，按保守估计，一年消耗掉的淡水超过2000万m³，相当于西沥水库全年的蓄水量。另外，每年用于冲厕以及市政环卫如浇花、浇草、冲洗路面的淡水用量也非常大。三是水资源管理的法规还不完善，部门之间的管理职能还存在交叉，需要进一步理顺。

　　3．水生态环境逐年恶化

　　20多年来，随着城市规模的扩大和人口的增加，深圳水生态环境遭到了严重破坏，具体表现：一是河道污染严重。据最新河道普查结果显示，全市305条大小河流中有219条存在不同程度的污染，绝大部分达不到水功能、水质的要求，特别是经济较发达的区、镇河道几乎无清水可言。二是城市开发建设不断造成新的水土流失。目前，深圳动态水土流失面积已达90多km²，使水资源生态环境效益得不到充分发挥。三是原水水质呈下降趋势。全市主要饮用水源地和小(1)型以上水库水质达标率逐年下降，个别水源地的水质甚至超过地表水Ⅲ类标准。上述情况，同深圳这一国际化、现代化城市的要求相差甚远。

　　4．水资源再利用程度低

　　根据深圳市经济社会发展规划，2010年全市总需水量将达到19.43亿m³，其中80%的水量需从境外调入。但随着东江沿岸经济社会的发展，深圳周边地区对水资源的争夺将日趋激烈，开辟新水源的可能性不大，此后深圳经济发展所需的用水则主要靠挖潜和节约用水解决。然而，深圳目前水资源的开发利用还仅局限于传统水资源，用水形式单一，中水、污水、雨水、海水以及洪水资源等非传统水资源，尚未得到合理开发利用，其中海水、中水利用、污水处理回用等仅仅处于起步阶段。

　　二、政府在水资源配置制度构建中的价值取向

　　1．树立水资源资产的理念，是构建水资源科学配置制度的前提

　　长期以来，受传统的自然资源观影响，认为水资源不是资产，没有价值，可以任意使用。经济的发展，导致用水量急剧上升，使水资源的供给与需求之间产生了尖锐的矛盾。深圳尽管是市场经济发育比较完善的地区，但传统的用水价值观仍根深蒂固，这样导致的后果：一是水资源价值的变化，稀缺程度无法在市场中表现出来，政府难以通过市场调节来优化水资源的配置；二是由于对水资源资产价值缺乏正确评估，水资源资产在社会经济生活中的消耗速度和紧缺程度在价格信号中无法体现，政府难以用经济手段加大对水资源的管理与保护力度；三是水资源大量浪费，节约用水和水的再利用成为一句空话，政府在新水源开发上的包袱会越来越重。因此，改变传统的水资源管理观念，对各级政府来说尤为重要，特别是深圳，作为水资源严重缺乏的城市，将水资源作为一种资产来进行管理，承认它的价值并赋予它合理的价格，这是保证水资源优化配置、持续利用的必要途径。

　　2．管住原水资源，是构建水资源科学配置制度的根本

　　近几年，深圳的供水需求一直保持较高的增长态势，现有供水系统压力越来越大，与建设现代化国际性城市的要求不相适应。主要表现在，全市现有供水水源调蓄体系不够完善，水资源储备和调节能力难以抵御严重干旱和突发事件的影响。特别是原水资源，对境外引水有极强的依赖性。因此，政府部门应加大对全市水资源的整合力度，形成科学合理的水资源配置制度。

　　要实现上述目标，从深圳的实际出发，政府须在相当长的时间内牢牢控制原水资源的调度权、分配权和资产的处置权、收益权。原水资源是一种特殊的资源，具有明显的公益性、基础性、垄断性和外部经济性，政府对原水资源的控制已为国际社会普遍认同，我国的“南水北调”“引滦人津”“引黄济青”等工程也是由中央政府严格控制的。深圳的原水工程同样具有不可替代性，使用上具有排他性，因此，政府加强对这部分在国民经济和社会发展中具有战略意义的资产的控制和管理显得十分必要。具体的措施：一是由政府统一组织协调境外引水。在这方面，深圳与香港的情况有所不同，香港可凭借“一国两制”的政治优势，由中央政府出面协调，而深圳的境外引水则需要当地政府组织。二是坚持政府投资为主的原则。对水源工程和原水配置，要实行政府投资为主、市场运作为辅的投资管理模式，避免因企业行为而使原水资源的开发利用偏离公益性为主的社会目标。三是确立政府对原水资源统一调度的地位。在原水调度中，要坚决贯彻社会效益为主、人民群众的整体利益为主的原则，同时兼顾特区内外、不同地区间、不同用水户的用水需求，处理好防洪调度与原水调度之间的关系。四是坚持由政府决定原水价格的原则，避免出现由企业经营而产生的内在涨价动力的现象，从而实现全市经济社会整体效益的最大化。

　　3．加强对原水资源的整合，是构建水资源科学配置制度的必然选择

　　从深圳水资源的管理现状来看，一方面水资源严重缺乏；另一方面，水资源的管理还相对分散，要有效地整合这些资源，从技术层面上来说，要建立覆盖全市的原水供应网络体系。具体的目标是，要以东线（深圳市东江引水工程）、中线（粤港供水工程）、北线（深圳市龙茜引水工程）为干网，以水库群为网结，以科学合理的支线连接各水厂、各水源地，从而形成相互支撑、调度自如、互为备用、安全可靠的多水源网络系统，这一系统将有效地保障深圳的原水供应。从管理体制上来说，建立一种同上述原水网络系统相适应的管理模式势在必行，根据国务院关于水管单位体制改革的意见，借鉴国内大型原水工程管理经验，深圳原水网络系统的管理应列为“准公益性”事业来办，市政府成立相应的原水管理调度机构，并赋予该机构对全市提引水工程、骨干调蓄水库的原水进行统一调度、配置的职能，同时，该机构作为国有资产的出资人代表，受财政部门的委托，负责相应国有资产的统一管理，现有的各提引水工程、调蓄工程管理单位，在进一步精简人员的前提下，维持现行管理体制不变，水费收入，工程的维护、养护等列入财政预算，折旧基金用于工程的扩大再生产，单位内部逐步实现管养分离。

　　三、政府在水资源管理中的角色定位及主要职责

　　水资源作为一种“准商品”，在城市化进程中具有举足轻重的战略地位。在市场经济比较发育的深圳，要建立规范有序的水资源市场，政府必须正确把握自己的角色，明确主要职责。具体来说，主要体现在以下五个方面：

　　1．抓水资源的规划管理

　　10多年来，深圳把开展水资源规划作为水资源可持续发展的大事来抓，形成了通过从流域外引水解决水源问题的战略决策，大大缓解了水源紧张的状况。但近年来水源供给总量不足和水源系统抗大灾能力不强的问题重新摆在政府部门面前，给全市水源规划提出了新的要求。最近由计划部门和水务部门共同组织的《深圳市水资源综合规划》以及由水务部门组织的《深圳市水源及供水规划修编》，就是指导深圳未来水资源开发、利用、保护的行动准则，这些规划突出了开源与节流的有机结合，传统水资源与非传统水资源的合理利用，生活用水、生产用水、环境用水、生态用水的科学合理分配，近期和远期原水资源的开发、水资源优化配置的政府手段及市场机制等一系列重大问题，并提出了解决上述问题的技术措施、财政投入、政策及管理制度框架等。在这些规划的指导下，深圳水资源的管理就能走向健康有序的道路。

　　2．抓水权管理

　　与全国其他地区一样，深圳现行的水权管理体制也不尽完善。理论上水权归国家所有，政府、水行政主管部门代表国家负责水资源统一管理和监督，但实质上，水资源开发利用中各自为政的现象并没有根本改变。深圳作为严重缺水城市，政府部门要强化水资源的管理职能，必须建立符合深圳实际的水权管理制度框架。具体来说：一是要科学合理地界定水权，明晰水权。明晰水权要体现可持续发展和利用效益的原则，要明确水权的归属和取得水权的条件，同时明确水权的计量方式。通过界定水权，明确水资源使用者和经营者的权利和义务，提高单位水资源的配置效率。二是抓好水资源产权的初始分配。要根据水资源和水环境的承载能力统筹兼顾，使水资源产权分配首先满足生活需要，在此基础上再按计划分配至其他行业，实现由“以需定供”到“以供定需”的转变；其次，实行取水许可制度，由水行政主管部门对全市水资源统一规划，统一调度，统一发放取水许可证和征收水资源费，通过取水审批，给用户以取水权。另外，按照地表水与地下水统一调度、开源与节流相结合的原则，同时建立地下水和地表水的水权，避免只针对其中一类水（如地表水）建立水权而导致另一类水的过度开发。三是制定法规及政府监管措施，保证水权的实施。建立水权后，要及时登记水权，并结合水资源的共有权利和使用规定，制定完善的水权制度，建立一整套水权分配、转让、登记的水权体系。四是要建立政府宏观调控与市场机制有机结合的水权交易机制。依法有偿获得用水权的单位和个人通过调整产品、改革工艺、节约用水等措施节省出来的水资源，可以在法规的规范下有偿转让，从而逐步建立起“准市场”的水权交易制度，推动节约用水，促进水资源向高效率、高效益方向流动。

　　3．抓水量管理

　　20多年来，深圳已由一个落后的边陲小镇发展成为一个初具规模的现代化城市，同时，全市人均占有水资源量已由1979年的约6000m³下降至2000年的432m³（未计境外用水量）。供水安全问题，仍然是深圳经济发展的制约因素。深圳境内现有水源工程的供水能力受东江水量年际变化的影响较大。随着东江中下游地区经济的快速发展，东江水资源的供需矛盾将日益突出，因此，政府部门必须切实抓好水量管理，使水资源与经济社会保持协调发展。具体来说：一是对用水实行总量控制和定额管理，制定相关技术经济指标和政策，对实际用水量进行有效的监督，进一步提高水量分配的科学性。二是根据水资源的实际承载能力，针对地区人口和社会发展需求制定相对合理的年度水量分配方案和紧急情况下的水量调度预案，在全市范围内实施水量的统一分配和统一调度。三是要站在战略高度，作好水源发展规划，超前搞好水源布局，以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

　　4．抓水质管理

　　随着城市化进程的加快，深圳水环境污染日益严重，饮用水源安全受到威胁。近年来，深圳不断加大水环境综合整治的力度，使主要原水水库、河道的水污染趋势得到有效控制，水环境质量逐步改善。今后，政府部门在水质管理方面的主要职责：一是搞好水功能区划，按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定河道、水域的纳污能力，限制排污总量，以维护深圳良好的水环境；二是突出重点，强化重点区域的污染控制，保护好饮用水源，加强重点污染源治理，控制新污染源产生；三是建立供水水质督察体系，加大城市供水监管力度，建立系统的水质管理档案和水质信息发布系统，强化政府和社会对水质的监督，保障人民群众及用水户的权益；四是建立原水水质实时监控系统，对超标的原水水质要限制使用；五是抓好水质发展规划的实施，从深圳的实际来说，到2010年全市的原水水质要达到地表水Ⅱ类以上标准，自来水在特区内以及宝安、龙岗的中心城区要实现直饮。

　　5．抓水价管理

　　1993年以来，深圳按照“小步快跑，逐步到位”的原则，在全国率先进行了水价改革，不断加快原水、自来水价格改革的步伐，使全市原水价由改革之初的0.06元/m³提高到最高的0.78元/m³。但整体而言，水价管理仍落后于内地一些省市，水价改革还没有到位。面对水资源日益短缺的严峻形势，政府部门必须把水价管理作为水资源管理的一项重要内容来抓，最终建立水资源有偿使用的合理水价体系和水价形成机制。具体来说：一是按照水商品的属性，全面分析水价构成中的资源水价、工程水价和环境水价三个要素，研究污水处理价以及阶梯式水价制度，并结合本市实际，合理界定商品水价，改变人们对水资源无偿使用或无限量使用的传统观念。二是建立科学的供水价格形成机制，按照补偿成本、合理收益、优水优价、公平负担的原则确定供水价格，实行计量收费和超定额累进加价制度，以水价杠杆调节水资源供需平衡，发挥水价对水资源的优化配置作用。三是加强水价的宏观调控，要根据社会发展和人民群众的实际承受能力，确定合理的价格体系，既不能忽视水的商品属性，也不能忽略水的社会属性。

　　四、政府在水资源管理中的“有所为”和“有所不为”

　　1．建立高效的水资源市场运作机制，要抓住“源头”，放开“下游”产业

　　构建水市场是市场经济条件下解决水资源短缺及优化配置的有效途径和办法。深圳的市场经济发育较早，政策法规已逐步体系化，水市场的建立具有较好的体制保证及有利环境。同时，深圳水源中未来增加量的部分100%靠境外引水，原水供应在全市具有举足轻重的地位。因此，政府在加强水资源统一管理过程中，一方面要充分认识深圳城市供水建设模式和水资源管理体制的独特性，抓住原水产业不放松，实行政府“一龙管水”，即在抓好行业管理和科学规划的前提下，对境外引水工程、中型以上水库等关系国计民生的大型资源性资产，由政府部门成立专门机构进行相对集中的统一管理，以利于政府有效地行使社会经济管理职能，增强抵御大的水旱灾害的能力；另一方面，对原水以外的其他经营领域，如城镇供水、污水处理、排水、再生水回用产业，完全可以向国内外投资者或民营企业开放。但是，放开不等于放手，政府在宏观管理上必须到位。在管理手段上，对自来水供应，污水处理等产业可实行“特许经营”制度，通过特许授权和合同契约方式，规范政府同企业之间的关系，明确双方的法律地位，以及双方的权利与义务。目前，深圳市已率先出台实施了《深圳市公用事业特许经营办法》，鼓励社会资金、境外资本以独资、合资等形式从事公用事业特许经营。随着一系列相关配套措施和法规的出台，政府对这些公用事业的监管职能将得到较好落实。

　　2．对水资源实行科学合理的配置，要抓住宏观调控，放开微观管理

　　水资源具有公益性、生态性和不可替代的特征，不仅要满足人民生活、生产、社会稳定和维系生态系统平衡的需要，还要协调各用水单位的利益，发挥综合效益。根据深圳水资源的特点，应当建立一种以政府宏观调控，民主协商为主，市场调节为辅的水资源配置机制，充分发挥政府调控和市场配置的双重作用，保障水资源配置的科学合理性。一方面，政府要通过对水权交易市场的干预，保证水资源的合理分配和利用，特别对初始水权的分配，政府宏观调控及民主协商意义极为重大。政府通过组织社会各方的广泛参与，增加了水权及水量分配的透明度，保证了水权分配的“代内公平”；另一方面，对水市场中的一些微观管理行为，如水权的交易、水资源量的转让等，政府完全可以交给市场，让市场机制起作用。

　　3．对水资源的开发利用，要抓住关键的管理职能，放开具体的建设行为

　　搞好本地水资源的开发利用，政府要重点抓好规划及政策法规的制定，协调好水资源开发、利用过程中的各类矛盾，协调各种利益冲突，提高水资源的利用效率，而对各类具体的建设行为，则严格实行业主负责制。要改变过去政府部门设立“建设指挥部”的做法，政府不要包揽工程建设过程中的具体事务，这一方面削弱了政府的管理职能，另一方面也会给今后的工程管理带来诸多的不利。　■

（作者为深圳市水务局副局长）
责任编辑 李计初