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□ 水利部副部长 鄂竟平
一、总结经验，坚定做好预防监督工作的信心 近5年来，各级水行政主管部门认真贯彻落实《水土保持法》和党中央、国务院关于生态环境建设和保护的一系列重大决策，广大监督执法人员在实践中不断探索，积累了许多好的经验和做法，也给了我们很多启示。 1．适应形势发展要求，准确定位，是做好预防监督工作的前提 我国是一个发展中国家，正处在工业化和城市化进程中，经济高速增长，加之西部大开发战略的实施，许多基础设施建设都在大规模地进行，伴随着人口的不断增加，对自然资源的开发强度越来越大，生态环境承受着巨大的压力，防治人为水土流失、改善生态环境成为一项紧迫的战略任务。面对这样的形势，这几年来，各级水行政主管部门以贯彻《水土保持法》为契机，把预防监督工作作为水利工作的一项重要内容，在各级人大、政府和有关部门的支持、配合下，做了大量工作，为有效遏制人为水土流失，保护生态环境，促进经济社会的可持续发展作出了积极贡献。实践证明，落实“预防为主、保护优先”的方针，把预防监督作为水土保持工作的重中之重，强化执法，这个定位是准确的，是贯彻好《水土保持法》的前提。 2．全面履行法律赋予的职责是做好预防监督工作的根本 各级水行政主管部门在贯彻《水土保持法》的过程中，认真、全面地履行法律赋予的职责。经过多年的努力，一是基本形成了一套有水利特色的水土保持法规体系和指导监督执法工作的规范性文件，为水土保持预防监督工作的开展奠定了坚实的法律基础。二是依法初步建立了各级监督执法机构，形成了一支覆盖流域机构、省、地、县、乡五级的监督执法队伍，为监督执法工作的顺利开展提供了组织保障。三是通过行使水土保持监督检查、水土保持方案审批和“规费”征收三项基本行政职权，建立一系列相应的制度，规范了开发建设单位和个人的行为，减少了人为破坏，落实了“谁开发、谁保护、谁造成水土流失谁负责治理”的规定，使监督管理成为水土保持一项新的重要职能。 3．勇于探索和开拓为预防监督工作注入了活力 各地在执法实践中，注重探索，不断完善工作的思路和方法。一是不断强化预防监督，建立完善的配套法规，使所有行政管理和监督执法活动都有法可依，建立执法体系，依法明确执法主体，保证了执法主体合法化和监督工作各项制度的落实。建立健全资质、标准、设计、审查、审批、监理、监测、评估、验收等技术服务体系，保证开发建设项目水土保持工作科学、有序、优质、高效进行，为行政管理和生产建设提供有效服务。二是坚持把宣传同执法有机结合起来，开展广泛深人的宣传教育活动，执法检查经常化、制度化，使全社会的水土保持意识和法制观念普遍增强，开发建设单位和个人做到知法、守法。三是注重与有关部门的合作，调动行业主管部门的积极性，协助把好审批关、验收关，加强督促检查，共同防治水土流失。四是集中突破难点，积极争取人大、新闻媒体和广大群众的支持，通过曝光、监督、举报、信访、强制执行等措施，坚决查处大案要案，解决执法中的难点问题，创造良好执法环境，推动《水土保持法》的全面实施。五是开拓城市水土保持的新领域，建立了在城市开展水土保持的新机制，在抓好面上水土保持工作的同时，加强城市开发建设过程中的水土流失防治工作，保护和改善城市生态环境。 4．发扬“不畏艰难、勇于拼搏”的精神是做好预防监督工作的关键 开展水土保持预防监督工作没有先例可循，广大监督执法人员在工作中面对新的问题，坚持不懈，勇于拼搏，不断完善工作思路和措施，注重调查研究，讲求方法策略，推动了预防监督工作向前发展。实践证明，水土保持预防监督队伍是一支特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献、能打硬仗的队伍，既敢于执法，又善于执法。尤其是在执法过程中逐步形成了一种“不畏艰难、勇于拼搏”的行业精神，成为推动水土保持预防监督工作向前发展的内在动力和不竭源泉。 二、认清形势，增强做好预防监督工作的责任感 预防监督是水土保持工作的一个新领域，仍然处于探索和发展阶段。但是应该看到，随着国家可持续发展战略的实施和依法治国基本国策的深入贯彻，水土保持预防监督在保护生态环境、减少自然灾害、提高人民生活质量、促进经济社会发展中的地位和作用越来越重要。 1．加强预防监督是国家实施可持续发展战略的必然选择 为了遏制生态环境严重恶化的局面，党中央、国务院做出了一系列建设和保护生态环境的重大决策，实施了一系列重大生态建设工程，如退耕还林、防治风沙、开展水土保持重点工程建设等，都是为了促进人与自然的和谐相处，保持经济社会的持续发展。水土保持预防监督就是通过法律、行政、经济和技术等手段控制人为造成的水土流失和生态环境破坏，使开发建设过程和人类活动中对生态环境的破坏降到最低限度，协调好开发建设和保护生态环境的关系，保障生态建设与修复实现预期目标，从而保障经济社会健康发展。因此，加强水土保持预防监督就成为国家实施可持续发展战略的必然选择。 2．加强预防监督是实践新时期治水思路的重要内容 水利部党组根据中央水利工作方针和形势的变化，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水新思路。水土流失，特别是人为水土流失，对我们实现新时期治水思路是一个重大障碍。因此，按照人与自然和谐相处的要求，走可持续发展水利之路，就要坚持在生态脆弱的地区，加强预防监督，同时转变经济增长方式，避免人类活动对生态系统的破坏，充分发挥大自然的自我修复能力，实现人与自然和谐；在生态良好的地区，要搞好水土保持和水资源保护，建设和维护良好的水生态系统；加大对建设项目的管理力度，防止在开发过程中造成新的水土流失。 3．加强预防监督是依法行政的基本要求 水土保持预防监督工作是《水土保持法》赋予水行政主管部门的一项行政管理职能，是下一步政府职能加强的一个重要方面。《行政许可法》的发布，对依法行政提出了新的要求，对水土保持预防监督工作也会产生直接影响。一是《行政许可法》把生态环境保护纳入行政许可的范围，明确水土保持预防监督工作是法律规定的行政行为，要充分运用好这个权力，发挥好预防监督在保护生态环境中的重要作用。二是《行政许可法》特别强调负责执法的部门对贯彻法律负有法律责任，贯彻不好就是失职，同样要追究责任，也就是有权必有责，用权受监督。《行政许可法》要求继续建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率提高。 4．要清醒认识预防监督工作面临的困难 尽管水土保持预防监督工作取得了很大成绩，积累了丰富的经验，面对新的形势要求，我们要清醒地认识到预防监督工作还有很大差距。一是人们的水土保持意识和法制观念还不够强，是预防监督工作中最大的障碍。重经济利益忽视生态环境保护，重建设轻保护的现象，以及掠夺式地利用资源和环境的生产方式仍然十分普遍，这是导致长期以来一边治理、一边又造成新的破坏，生态环境恶化的趋势始终没有从根本上扭转的重要原因。此外，有些地方存在行政干预、有法不依的问题，给执法工作增加很大的难度。二是落实《水土保持法》的具体规定遇到阻力，是预防监督工作中最突出的难题。在水土流失重点防治区的管理上，在治理成果的管护、生态良好区域的保护和对农业开发、林木采伐的监督上，在对开山采石等小型项目的管理上，落实的结果都与《水土保持法》规定的要求存在很大差距；还有，“三同时”制度还没有得到全面贯彻落实，有的建设项目没有按照法律规定报批水土保持方案，有的建设项目虽然编报了方案但没有认真组织实施等，这些问题仍是今后工作中的难点。三是目前水土保持监督执法能力不够强，是预防监督工作中迫切需要加强的薄弱环节。一些地方重治理轻监督、重要钱轻执法的思想严重，造成监督管理不到位、管理机制不完善等问题，更突出的是机构能力建设不到位和执法人员素质不够高，这是当前最急需解决的内部问题，经过努力可以解决，关键是对预防监督工作的定位要明确。 三、加大力度，扎实推进水土保持预防监督工作 1．提高认识，全面贯彻“预防为主”的方针 水土保持预防监督工作是《水土保持法》赋予水行政主管部门的一项重要职能，贯彻好“预防为主、保护优先”的方针，控制人为水土流失，关键在执法，各级水行政主管部门必须给予高度重视，只有认真履行职责，才能不辱使命。各级水行政主管部门的领导，一定要从坚持科学发展观，从依法行政，从保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的高度来认识监督执法工作的重要性，必须把预防监督工作当作大事来抓，摆上水利工作的重要议事日程，列入年度目标考核，明确责任，及时研究和解决监督执法工作中遇到的问题，为监督执法机构和人员创造好的工作环境和条件。水利部门的建设项目要率先执行好水土保持“三同时”制度。负责水土保持的领导同志，要把预防监督放在水土保持工作的首位，坚持预防监督和治理工作两手抓，两手都要硬，正确处理好“防”和“治”的关系。 2．加强监督执法队伍建设和能力建设 《水土保持法》及其实施条例都明确了水土保持监督机构的执法地位，现在关键是建立健全水土保持监督执法体系。有防治水土流失任务而没有水土保持预防监督机构的地方要依法建立专门的机构。执法队伍是能否贯彻好《水土保持法》的组织保障，必须要有一支关系顺畅、组织严密、纪律严明、运行有力的专职执法队伍，并且要把它建设成一支思想好、业务精、作风正、素质高的队伍。因此，要严把人口关，选拔那些思想作风好、具备专业水平、精通法律知识的人员充实和加强监督管理队伍；要定期组织培训，严格执行考核上岗的录用制度，建立各项执法责任制，提高素质，提高服务质量和水平；要加强管理和思想教育，依法持证上岗，树立良好执法形象，防止执法腐败，树立服务意识，文明执法，在执法中服务，在服务中守法；要加强监督执法机构能力建设，保证监督执法活动有稳定充足的经费来源，加强监督执法队伍的装备；要完善技术规程规范，积极引进推广先进适用技术，提高服务的技术水平。只有这样，才能依法行政，更好地服务于国家经济建设。 3．进一步加强面上的监督管理 按照《水土保持法》的规定，根据新形势发展的要求，防治人为水土流失，需要在广阔的范围开展监督执法，而不能仅停留在点和线上，预防监督工作要从五个方面来扩大领域。第一，在生态良好的区域和特殊的生态功能区落实保护工作，如“三江”源区、重要的水源库区、林区的保护，要作为预防监督内容之一。第二，治理成果区的管护。保护好治理成果，重点是落实产权和管理责任，对其生态效果、经济效果要进行维护，实现良性循环。此外对治理成果的监测，下一步也是监督要考虑的。第三，加强生态修复的管理和保护工作，严格限制人们不合理的生产建设活动，促进生产方式的转变，为发挥生态的自我修复能力、恢复植被创造条件，实现人与自然和谐。第四，加强城镇化过程中的水土保持工作，保护和绿化、美化水系，做好开发区的水土流失防治工作。第五，加强开山、采石、取土等矿产资源开发的管理，落实水土保持“三同时”制度。同时，要加强“四荒”资源开发的监管，控制农业开发中的生态破坏和水土流失。 4．继续开展监督执法规范化建设工作 水土保持监督工作是一项政策性很强的工作，涉及面宽，影响广泛，代表政府的形象，必须规范管理，要把规范化建设作为一项长期工作来抓，不断提高执法效率和执法水平，减少执法的随意性，树立良好的执法形象。通过规范化建设，做到：执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四合法”；水土保持方案审查审批工作公开、透明、高效，保证公众的知情、参与和监督权；行政执法文书和档案资料标准化；执法检查经常化、制度化；继续规范开发建设项目水土保持“三同时”制度，按程序严格把关，对有法不依的单位和个人要依法严肃查处；对单位和人员管理实行资质管理和准人制度，按照优胜劣汰的原则严格管理；水土流失防治费和水土保持补偿费的收缴和使用管理，严格按国家规定执行收支两条线和专款专用。同时，还要推行政务公开，推进电子政务建设。 5．加强协调，调动社会各方面的积极性 这些年的监督执法实践证明，水土保持监督必须注意发挥社会各方面的力量和积极性，才能取得比较好的效果。因此，要积极争取各级人大、政府的支持，加大对法律执行情况的检查力度，督促政府和各有关部门贯彻水土保持法律法规。要加强同相关行业部门的协作，理顺工作关系，明确行业主管责任，巩固和深化水土保持方案制度，组织开展联合检查活动，解决项目建设中的水土流失问题。要围绕矿山开采、城市水土保持等，加强同有关部门的协调，争取达成共识。水土保持方案的资质管理，仍然应面向有关行业部门，开放式搞水保，发挥各专业部门设计单位的技术优势。在监督执法中，要同环境保护、矿产管理、草原、森林等执法队伍加强配合，要取得公检法部门的支持。同时，要发挥群众监督、社会监督和舆论监督的作用，配合做好水土保持监督管理工作。 四、求真务实，进一步做好其他各项水土保持工作 1．突出抓好国家重点工程的建设与管理 近几年来，国家先后上马了一批水土保持生态建设重点工程。特别是2003年连续启动了淤地坝、黑土地和珠江上游三个项目，社会影响很好。要做好以下工作：一是坚持成功的技术路线。以小流域为单元，优化配置各种措施，综合防治，优先搞好淤地坝、坡改梯、坡面水系和水源工程建设，努力改善农村生产生活条件。水土保持治理要结合农业产业化经营，搞好沙棘、马铃薯等经济林果和作物的开发，增加农民收入。二是切实落实有关管理制度。所有国家重点工程2004年都要全面推行建设监理制、项目建设公示制、群众投劳承诺制、资金使用报账和产权预先确认制五项制度，同时要因地制宜推行项目法人责任制和招标投标制，落实建后管护责任。要加大对有关制度落实情况的督促检查力度。三是确保资金安全。建立配置合理、程序严密、制约有效的工程管理运行机制，从项目安排、工程实施、工程验收等环节加强对权力的监督。加强资金使用稽查，搞好项目审计，确保资金使用安全，严厉打击和严肃处理工程建设中违法违纪行为。四是重点加强对新上项目的管理。淤地坝、东北黑土区、珠江上游三个新上项目受到社会各界的高度关注，一定要加强管理，确保项目建设取得成功。要认真落实三个专题启动会议的精神，规范前期工作、工程建设与项目审批程序，落实有关制度，把工作做深、做细、做扎实。 2．大力推进生态自我修复工作 充分依靠生态系统的自我修复能力，加快水土流失防治步伐是可持续发展水利的一项重要内容。几年的实践证明，这项政策措施是非常成功的，各地生态修复工作不仅取得重大进展，而且取得了显著的成效。各地要再调整思路，提高认识，转变观念，改进方法，采取有力措施，确保生态自我修复工作取得更快、更好的发展。一是要继续抓好国家水土保持生态修复试点工程和“三江源”区、黑河、塔里木河的生态保护工作。二是加大生态修复的投入力度。三是抓紧编制各级的生态修复规划。四是要制定配套法规，出台相关政策，调动广大群众的积极性，加强与有关部门的协调，推动生态修复工作健康发展。 3．进一步深化水土保持改革 实践证明，深化水土保持改革和创新机制是推动水土保持事业不断向前发展的动力。当前，要根据党的十六届三中全会和中央农村工作会议的精神，进一步深化水土保持改革。一是完善水土流失治理开发政策。要在深入调查研究的基础上，制定能够进一步调动社会力量进行水土流失治理的政策措施，保护治理者的合法权益。搞好技术服务，提高治理开发效益。二是推进工程管理制度改革。以明晰所有权为核心，大力推进小型水保工程管理改革，搞活经营权，落实管理权，促进工程良性运行。以生态效益为主的工程也要探索建立授权经营、权责明确的管理体制与运营机制。三是进行国家资金补助政策改革。实行“谁治理，补助谁”的政策，各种治理开发主体凡是列入国家或地方重点治理计划开展水土流失治理的，都一视同仁地给予经费补助，从而更广泛、更有效地吸引各类社会资金进入水土保持领域。放手大胆地鼓励和支持大户治理，充分发挥其示范带动作用。四是推行群众投工承诺制改革。针对农村“两工”取消的新形势，在重点工程建设区要按照“一事一议”原则，推行群众投劳预先承诺制，把有限的国家资金与无限的群众积极性结合起来，谁愿意干，支持谁。 4．开展好水土保持生态示范区建设 为适应新形势的要求，进一步提升水土流失综合防治水平，发挥水土保持在全国生态建设中的示范作用，从2004年起，水利部决定在全国范围内开展水土保持生态示范区建设，力争在2～3年时间内，推出一批在全国生态环境建设中有影响的水土保持生态示范区。对此，各地要予以高度的重视，切实把生态示范区建设作为一项重要的工作抓紧抓好。要按照水利部的文件精神，搞好规划，资金上予以倾斜，组织上加强协调，真正建成一批高标准、高质量、高效益的水土保持生态示范区。 5．继续加强基础性工作 基础性工作对推动水土保持事业发展至关重要，要常抓不懈。一是要按照全国水利厅局长会议的部署，分级做好水土保持“十一五”规划的编制工作。规划编制要以可持续发展观和新的治水思路为指导，突出重点，统筹兼顾。通过规划，理清思路，明确目标、任务。二是加快监测网络和信息系统工程建设。做好一期工程的准备工作，落实地方配套资金，搞好监测站点的基础设施建设，开展对重点地区的监测预报。加快水土保持信息系统建设。三是加强技术研发与培训。根据近几年水土保持生态建设的新情况、新问题，要重视科研工作，下力气研究和推广新技术，要加大工程规划设计、工程监理、监督执法、方案编制、新技术应用等方面的培训力度，提高各级干部和技术人员的业务素质。四是认真搞好统计工作。统计是反映水土保持建设成效的重要手段，各级领导一定要给予高度的重视，明确领导，专人负责，实事求是，严格把关，按期报送。要充分利用现代信息技术，不断提高统计工作的质量和水平。 6．努力开拓水土保持新领域 要适应经济社会发展和人民群众日益增长的需求，进一步拓展和延伸水土保持工作领域。在坚持水土保持主要面向农村、农业和偏远山区，为农业和农村服务的同时，要积极面向城市、社会各行各业和居民比较集中的区域，加强城市、城镇水土保持生态环境建设，改善人居环境，将水土流失治理与城市美化、城郊旅游观光、生态休闲、水保户外教室、科技生态园区建设等结合起来，满足人们对提高生活质量的要求。农村水土保持工作在确保解决群众生产生活实际问题的基础上，小流域综合治理也要进一步把水资源保护、面源污染控制、产业开发、人居环境改善等统筹进行考虑，水系、道路、农田、村庄、绿化美化一并进行规划和整治，建设秀美家园。要加大江河湖库等水系周边地区的水土保持生态环境建设和保护力度，维护良好的水系生态环境，保护江河水质，提供洁净水源。 ■ 责任编辑
岳梦华 |