深化以资源为核心的治水思路 切实加强水资源调度度工作

　　1998年大水以来，水利部党组认真贯彻中央治水方针和有关工作部署，按照可持续发展的要求，进行了一系列理论和实践探索，特别强调水资源配置、节约和保护，在治水中注重人与自然和谐相处，形成了可持续发展治水思路。实施水资源调度就是水利部党组实践治水新思路的一项意义深远的举措。我们必须认真总结分析近几年来的调水实践，不断深化以资源为核心的治水思路，在科学发展观指导下，准确把握水资源调度的工作方向，切实加强水资源调度工作，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。

　　一、近年来水资源调度工作的回顾

　　1．调度工作成效显著

　　2000年成功实现黄河、黑河、塔里木河水量统一调度以来，全国的水资源调度工作又取得了长足的进展，成效显著。黄河、黑河、塔里木河水量调度工作稳步推进。黄河已连续四年在保障生活和工业用水、最大限度满足农业关键灌溉期用水的同时，确保黄河不断流，并三次成功实施引黄济津，确保了天津城市供水安全；黑河已连续四年保障省际分水成功，按期实现了国务院分水目标，并先后将水送到已干涸了近10年的东居延海和干涸43年的西居延海；塔里木河已连续四年向大西海子以下干流河道成功输水，并连续三年将水送到尾闾台特马湖，生态效益进一步提高。2003年9～10月，首次成功组织、实施的从山西省册田水库经河北向北京官厅水库集中输水，有效缓解了北京西部工业用水的紧张局面；扎龙湿地补水实施以来，湿地核心区面积已由补水前的130km2扩展至近千平方公里；引江济太在改善太湖和流域河网的水环境方面取得初步成效，成为“运用生态调水工程，以动治静，以清释污，以丰补枯，改善水质”的有益尝试；南四湖生态补水有效缓解了南四湖大旱，维系和改善了湖区枯水期的生态平衡。为了解决华北地区白洋淀日渐干涸导致生态环境恶化问题，水利部决定2月16日实施引岳济淀生态补水工程。计划输入白洋淀水量1.59亿m3，以维持白洋淀最低生态用水需求。

　　这些成绩的取得，是在部党组治水新思路指导下，各级水行政主管部门共同努力的结果。工作中，水利部门逐步形成了抗旱应急、中期供需平衡、长期生态维系的综合调度体系，坚持了科学的资源、生态、气候、环境、经济和管理标准。水资源司以水资源的合理配置为核心，精心组织拟定调度预案，积极协调调度；国家防办认真协调，积极落实有关调度预案；黄委直接组织和指导黄河、黑河水量调度，参与引黄济津工作；淮委认真落实国务院领导指示，组织南四湖生态补水；海委参与协调册田—官厅输水、引黄济津工作，组织协调引岳济淀工作；松辽委积极协调扎龙湿地补水；太湖局积极探索，组织实施引江济太工作；各有关省(自治区、直辖市)认真组织、相互配合、群策群力。分工合作、团结协作是成功的关键。

　　2．用水管水观念不断更新，管理手段、体制机制逐步完善

　　(1)水资源调度观念不断更新
　　近年来，以坚持人与自然和谐为中心的调度理念日益深人人心。黄河调度以确保黄河不断流为最低的生态标准，提出了维持黄河健康生命的构想；黑河、塔里木河调度以逐步恢复下游生态系统为主要调度目标；引江济太力图通过水资源的合理调度改善水生态环境；扎龙湿地补水以维系扎龙湿地功能为目标；南四湖生态补水以及正在实施中的引岳济淀则直接立足于生态抢救和恢复。

　　调度实践中，各流域、各地区也更加注重水资源合理配置，强调规划先行，综合考虑生态、生产、生活用水，注重统筹调度、高效利用、全面节约、有效保护。黑河、塔里木河、首都水资源规划，都成为各自流域水资源配置与调度的基础，黑河流域的张掖市结合自身水资源特点，狠抓节水型社会建设，探索缺水地区经济社会可持续发展的道路，成效显著；扎龙湿地补水在总结经验的基础上，已经着手编制了《扎龙湿地水资源规划》；引江济太也着眼于与流域水资源规划相衔接，从试验性调度走向常规调度。

　　(2)调度服务领域不断拓展
　　黄河秋、冬、春、夏四季水量调度模型的建立与全年调度运用，引黄济津水质安全及水污染控制预案的制定与实施，黄河干流最基本的生态需水目标的建立与保障，包括黄河水资源管理与调度局的成立，都充分体现了水资源调度服务领域在黄河流域的不断发展。

　　定位于保障生态环境调水的黑河、塔里木河水资源调度，纯属生态环境调水的扎龙湿地补水和南四湖生态补水，以改善水质为重要目标的引江济太等工作的开展表明，水生态环境保护与恢复已成为当前水资源调度的一个重要服务目标。

　　近年，水资源调度实践的发展已呈现出三个较为明显的变化趋势，即：从应急调度发展到常年调度，从单纯的水量调度到水量与水质的统筹考虑，从单纯服务于生产生活到生态环境调水。

　　(3)重视制度建设，管理机制进一步完善
　　黄河在不断完善调度预案的基础上，建立了水量调度突发事件快速反应机制，出台并启动了《2003年旱情紧急情况下黄河水量调度预案》，规范了黄河应急水资源调度，并在来水和蓄水均遭遇特枯年份的2002～2003年水量调度中发挥了重要作用；引黄济津水质保障联合行动机制的建立，有效地保障了2003年引黄济津的水质安全，并为今后调水水质的保障工作提供了可借鉴的合作模式。

　　黑河流域在《黑河干流水量分配方案》和《黑河干流水量调度管理暂行办法》基础上，由黑河流域管理局会同甘肃、内蒙古两省（自治区）水利厅，经过充分协商，共同制定了《黑河干流省际用水水事协调规约》，规约对代表的组成、任命及协调会议的组织形式作了明确的规定，使省际用水水事协调工作有了基本的行为规范。塔里木河流域也先后出台和实施了《塔里木河流域‘四源一干’地表水水量分配方案》《塔里木河流域‘四源一干’水量调度方案》和《塔里木河流域水量统一调度管理办法》等一系列调度规章和制度。

　　各省（自治区、直辖市）也结合各自的水资源条件，先后制定和实施了一系列相关制度措施，如：上海市水务局在对十多年调度资料系统分析的基础上，组织编制完成《上海市河网调水基本方案》，并在此基础上制定了《上海市跨区域引清调度实施细则（暂行）》和《上海市引清调度管理办法》，使上海市的水资源调度工作逐步走向规范化和制度化；宁夏自治区在制定和严格执行《引黄灌区4～6月份紧急水量调度预案》的基础上，政府在2003年还转发了《自治区农牧厅水利厅关于宁夏引黄灌区2003年农业种植结构节水调整方案》，有效地缓解了水量调度压力。

　　(4)调度手段得以更新
　　从2002年6月开始的“数字黄河”一期工程建设，为黄河水量调度工作提供了现代化的调控手段。在黄河水量总调度中心，可以实时监测全河水情、雨情、旱情、引水信息，实施引黄涵闸远程监控，实现骨干水库联合调度，及时处理各种水调业务。特别是62座引黄涵闸远程监控系统的建成，大大增强了快速反应能力和科技调水能力。以“数字黄河”为代表的水量调度现代化建设，为今后向水资源精细调度发展提供了可能。

　　此外，目前正在实施的黑河、塔里木河规划也在调度管理建设中投入了较大资金，黑河流域水资源调配管理信息系统已完成试点工程建设，塔里木河水量调度系统也在建设中。

　　3．困难和不足依然存在

　　(1)调度手段略显单一，统筹协调尚需加强
　　多年来，水资源调度一直存在过于倚重行政命令和政府扶持的弱点，例如：正在实施的黑河、塔里木河生态调水工程，政府（特别是中央政府）的扶持成为水资源调度工作的主要支撑；扎龙湿地补水、南四湖补水、引江济太的实施投入也多倚重于政府资金投入。水资源调度中，尚未充分运用和发挥协商机制和市场经济引导等辅助手段的作用，调度手段略显单一。

　　调度过程中，尽管各地区之间、部门之间的合作与协调有了长足进展，但调度指令不落实、职责不清、相互推诿等现象也依然存在，调度中的统筹协调、互助协商、分工合作机制还应进一步完善。

　　(2)调度的规范化有待加强
　　从目前的情况看，作为新兴的扎，龙湿地补水、南四湖生态补水、引岳济淀应急生态补水等水资源调度项目，急需在制度化建设上有所发展，加强预见性和规范性。

　　黄河、塔里木河、黑河水量调度在调度制度建设上已有一定基础，但相关调度依据多为政府法规性文件，法律效力略显不足，需引起重视。其次，针对精细调度的发展需求，调度文件的可操作性、各流域内地区层面的调度规范也亟待加强。水资源调度法律法规的制定和完善是调度规范化的关键，应常抓不懈，不断深人。

　　此外，为规范调度行为，避免调度指令的主观性和随意性，切实保障各方利益，对调度程序的规范化和透明化问题也应保持足够的重视。

　　(3)基础工作依然薄弱
　　随着水资源调度工作的不断深入，水资源配置和调度方案的研究工作不足更加明显。例如：有关如何应对下垫面变化对资源配置方案的影响以及如何合理评价生态用水和经济社会用水的效益等基础性研究明显不足，而有关研究在调度实践中的应用则更是薄弱。这些都成为制约今后水资源调度进一步发展的瓶颈。

　　其次，监测设施与监测手段相对滞后也是制约水资源调度发展的一个重要因素。部分流域和地区的一些关键水文测站甚至连工作和生活用电都无法保障，一些重要监测需靠临时加测报汛，稳定性差。监测设施和监测手段的相对落后，已很难满足水资源调度的需求，需引起重视。

　　(4)调度经费不足，人员配备有待加强
　　水资源调度一直缺乏稳定的常规经费渠道。调度经费不足的根源主要来自于两方面，一是传统的以工程建设为目标、重建轻管的观念依然严重，二是调度领域不断拓展，但资金渠道开源明显不足。这些都在客观上制约了水资源调度的发展。

　　其次，由于水资源调度工作尚未建立一支相对稳定、人员齐备的专业队伍，工作缺乏延续性，也是今后调度工作不断深入和正规化的过程中需引起重视的问题。

　　二、今后水资源调度工作的努力方向

　　1．进一步提高认识

　　(1)以科学的发展观把握水资源调度的工作方向
　　随着经济社会的发展，我国水资源短缺，水生态环境恶化问题日益严重，水资源调度已凸显出其重要性。水资源调度已远远超出常规洪水调度和枯水调度的范围，必须坚持人与自然和谐、生态与经济共荣的理念，站在资源配置、水量和水质统一管理的高度，以全流域乃至全国的地域广度，以全年乃至多年调节的时间尺度，考虑和实施水资源调度工作。

　　(2)深化对以资源为核心的治水新思路的认识
　　随着水利工程体系的逐步完善，水资源配置与管理已逐步成为新时期水利工作的重点。工程的建设与管理不但是水资源调度的必备条件，更是服务于资源调配的手段。工程项目的规划与建设应更多地考虑和服务于水资源配置和管理，充分发挥项目建设作用，促进水资源的合理调配和可持续利用，从而保障经济社会的可持续发展。

　　(3)提高对水资源合理配置的认识
水资源合理配置既是水资源调度的前提也是服务目标。我们必须重视水资源合理配置方案的研究和制定，加强水资源配置对水资源调度的指导作用，以流域和全局的观念和发展的观点，综合协调供水、水质安全和水生态环境改善的目标。

　　过去我们主要依靠行政命令等手段实现了黑河分水和塔里木河调度目标，保障了下泄生态水量，唱响了“绿色颂歌”。歌曲唱响了，如何才能保证不走样呢?在深化调度管理的基础上，深入研究水资源配置并指导下游生态水量的合理调度与利用是关键，必须引起高度重视。

　　同样，面对扎龙湿地补水、南四湖生态补水、引岳济淀等水资源调度亮点工作，我们只有从流域和区域资源配置的角度，统筹考虑、及早预测、合理规划各地的生态环境需水与补给，让应急调度走向有预测、有计划的常规调度，才能真正体现这些亮点工作的深远意义。

　　(4)增强服务窟识，推动节水型社会建设
　　水资源调度既是管理，更是服务。随着调度管理的不断深入，水资源调度工作要更加关注经济社会发展及相应的水资源需求预测，要明晰和控制资源总量，根据经济社会发展需求，加强调度预测、细化调度过程，通过资源的合理再配置和高效利用，引导经济社会发展，推动节水型社会建设，保障经济社会的可持续发展。而随着节水型社会建设的不断深入，水资源调度与管理的目标也会逐步得以实现。因此，服务意识的增强，也是水资源调度的升华和自我完善。

　　(5)依法行政、规范调度
　　法律法规是依法行政的基础，是水资源调度的依据。只有政出有据，才能令行禁止。同时，依法规范调度行为，还可以避免调度行为的任意性，切实保障资源配置目标的顺利实现。

　　透明、公开的调度工作程序是依法行政、依法调度的保障。强调调度程序的透明与公开，一是有利于加强监督，促进调度行为的规范化；二是有利于增加调度行为的可预测性，促进资源的二次配置和高效利用。

　　(6)树立正确的政绩观，加强协调、协作
　　水资源调度必然要涉及不同地区、不同部门之间的利益，因此各级水利部门应树立正确的政绩观，真正以最广大人民的利益为己任，避免本位主义，处理好地区之间的利益关系。在水资源调度中，水利部门内部首先要带好头，依据各自分工、各自区域，加强协调，分工合作，当好参谋，做好决策。

　　其次，在水资源调度的协调中，要提倡和促进“双赢”的局面，团结协作，促进水资源的合理配置与高效利用。

　　2．加强能力建设

　　(1)加强依法行政能力建设
　　水资源调度法律法规建设是依法调度的基础，应尽快制定和完善有关水资源调度法律法规。针对不同的流域和地区，立法的重点应有所侧重。黄河、黑河、塔里木河水量调度的重点是在适时提高现有水资源调度法规、文件法律效力的基础上，健全和完善配套的调度规章、制度，加强可操作性，实现精细调度；扎龙湿地补水、引江济太等应急工程应结合实际情况，着手研究相应的管理办法，逐步规范调度，建立长效机制。

　　有了一整套完善的调度制度，还必须建立公正、高效、公开的调度程序，否则依法调度就会失去保障。应加快建立和完善调度程序，重视工作程序的规范化和透明化，力求公正、高效、公开，努力减少调度中的”人治”痕迹，避免调度工作的人为不确定性。

　　(2)加强组织建设
　　首先，必须从机构建设、领导配置、人员保障上加强对水资源调度的领导。随着经济社会的发展，水资源相对短缺问题会日益严重，为适应以”资源”为核心的工作重点转移，就必须建立良好的工作协调与协作机制，形成一支精干、稳定的水资源调度队伍，从人员组织上保障水资源调度工作的顺利开展。

　　其次，要多渠道开源，切实保障水资源调度经费。水资源调度是一个面向社会的多层次的管理与服务工作，要结合具体的水资源调度工作，深入研究和合理划分事权，充分发挥政府、社会乃至市场的作用，多渠道解决调度经费，以保障调度工作顺利实施，特别是要加强调度工作的前期研究，增强调度的预测性和服务性。

　　从过去的调度实践看，领导重视往往是水资源调度成功的重要因素，希望各级领导能一如既往地支持和重视水资源调度工作

　　(3)加强业务建设
　　要重视资源配置方案研究，加强调度预案的制订与完善。凡事预则立，不预则废。要始终将资源配置方案和调度预案的制订与完善放在业务建设的首位，逐步深入与细化相应的方案与预案，切实指导和规范调度工作。同时，我们还要学会发展地看待资源配置和调度，深入研究和适时调整相应方案与预案，适应经济社会的发展需要。

　　要加强水资源监测设施建设，提高水资源预测预报（特别是中、长期预测预报）能力。水资源测报是水资源调度的耳目，没有准确及时的测报信息，就无法提供正确的调度决策意见。因此，必须高度重视水资源预测预报模型研究及水资源监测设施建设，在加强常规建设的同时，注重监测设施的现代化，切实保障资源测报的准确及时。同时，结合调度实践，要学习黄河水利委员会建设“数字黄河”的经验，适应水资源调度条件的变化，深入探索和研究各种条件下的调度情况，切实提高水资源预测预报能力。

　　要重视水资源调度人员的培训。人是做好工作的关键。结合当前水资源调度的形势，必须高度重视调度人员的培训工作，加强交流和学习，从调度思路、调度理念和调度技能上，全面提高水资源调度队伍的素质。

　　(4)加强对经济调节等辅助手段的统筹运用能力
　　面对新的形势，必须积极探索运用经济调节、社会协商等多种手段，统筹解决水资源调度中遇到的难点。

　　目前，关于水资源调度协商管理机制已经有了一些实践探索，如：调水联席会、用水者协会等等，但水资源调度的经济调节手段还主要限于理论探讨，如水资源费制度、水价机制、用水权交易与补偿机制等等，这些都是需要我们在实践中不断探索和总结的。

　　3．充分发挥宣传的作用

　　(1)要让水资源调度深入民心
　　要充分利用和发挥舆论宣传的作用，做好面向社会的宣传工作。要加强资源短缺意识的宣传，要让社会各界都能够认识到当地水资源的短缺状况，促进节水型社会建设，为水资源调度创造良好的环境；要加大对调度理念、调度目标、调度方案等的宣传，让社会各界自觉成为水资源调度的支持者、实践者、受益者和宣传者；要加大水资源调度服务意识和功能的宣传，充分发挥水资源调度的引导和指导作用，保障经济社会的可持续发展。

　　水资源调度宣传中，还必须充分重视面向各级领导的宣传，要让领导充分认识到水资源调度不只是一种限制，更是一种服务。努力赢得各级地方政府的支持，充分调动和发挥地方的积极性，促使地方加强对水资源调度工作的关心和领导，减少阻力，形成合力，同时为水资源调度创造良好和积极的工作环境。

　　(2)系统内的宣传同样重要
　　舆论宣传不但要重视对社会宣传，更要做好水利系统内部的宣传。要充分调动和发挥系统内各种宣传媒体的作用，要引起领导对调度工作的重视，加强调度工作；要增进各部门对调度工作的了解，加强对调度工作的支持和协作意识；要强化水调系统对工作的认识，统一调度思想。

　　同时，系统内的宣传，也有利于从事水资源调度工作的工作人员增强调度责任感，增进荣誉感，保持良好的水资源调度工作态度，做好本职工作。

　　(3)要发挥舆论的监督与促进作用
　　舆论的监督主要体现在两个方面，一是对调度行为的监督，要增进调度工作透明度，规范调度；二是对用水的监督，要做好水资源调度的公报工作，明确责任，引入社会监督力量，促进调度目标的实现。总之，必须正确认识舆论监督的作用，动员全社会的力量，促进水资源调度工作。　■

责任编辑 邓淑珍