把握形势 理清思路 进一步推进水利政策法规工作

　　2003年是我国全面建设小康社会的第一年，也是不寻常的一年。在党中央、国务院的正确领导下，各级水利部门按照中央新时期水利工作方针，积极实践新的治水思路，坚持人与自然和谐相处的科学理念，坚持依法治水、科学治水，治水实践取得了新的进展，水利工作迈上了新的台阶。

　　在过去的一年里，水利政策法规围绕着全面推进依法行政、依法治水开展了富有成效的工作，取得了新的成绩。水法配套法规建设取得成果，水利部和地方都出台了不少配套法规和规章，一些重要的法规如《取水许可制度实施办法》的修订也已进入立法程序，稳步推进。水利法制宣传教育突出重点，注重实效，开展向领导宣传、向其他行业宣传、向用水产宣传的经常性宣传活动，收到较好效果，促进了水法的贯彻实施。水行政执法探索了新的执法机制，执法力度进一步加强，一些地区以整顿河道管理秩序为重点，开展专项执法活动，成效显著。通过推进水事协商制度，流域管理机构和地方水行政主管部门加强沟通、合作，一些省际水事纠纷得到有效调处，浙闽大岩坑水电站跨流域引水纠纷的调处也取得了实质性的进展。围绕全面贯彻落实水法规开展的政策研究和调研工作，也取得有价值的成果，不少政策建议直接为立法所吸收，政策研究成果为水利政策法规建设提供了强有力的支撑。

　　一、新形势下水利政策法规工作应注意的几个问题

　　2004年1月，国务院召开全国贯彻实施《行政许可法》工作会议。温家宝总理指出：各级政府要从实践“三个代表”重要思想的政治高度，坚持执政为民，全面推进依法行政，真正把贯彻实施行政许可法，作为政府的一项重要职责，作为政府法制建设的一项重要任务，作为推动政府职能转变的强大动力，切实抓紧抓好。

　　按照党中央、国务院的精神，水利部党组联系水利工作实际及时研究提出，要坚持以人为本，树立科学发展观，全面推进可持续发展水利，要进一步明确水利发展的格局和重点；全面推进节水型社会建设；切实提高水行政主管部门的社会管理和公共服务水平；进一步创新水利发展的体制和机制。回顾过去可以发现，水利政策法规工作有以下4个方面必须认真把握，切实贯彻。

　　1．坚持用“三个代表”重要思想指导水利政策法规工作

　　“三个代表”重要思想是我们党确立的必须长期坚持的指导思想，它是我们党的立党之本、执政之基、力量之源，也是新时期改革开放和社会发展各项事业的指针。政府实施的社会管理、公共服务以及各项改革措施都要以政策法规来规范和引导。政府践行“三个代表”重要思想要充分体现在政策法规的制定和执法工作上。水利政策法规工作与社会公共利益具有广泛的关联性，要时刻牢记“三今代表”重要思想，坚持以人为本，始终服从、服务于公共利益，始终反映广大人民的利益要求，始终维护广大人民的合法权益。要超脱行业利益，站在国家的立场上，规范社会涉水事务，使水管理工作自始至终贯穿“三个代表”重要思想的精髓，为经济社会发展服好务。

　　2．坚持依法行政、依法治水

　　依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求。按照依法行政的要求加快政府职能转变，推进管理创新，建立法治政府是时代赋予的历史使命。温家宝总理在全国贯彻实施《行政许可法》工作会议上强调：治国者必先受制于法；贯彻实施行政许可法是一场自我革命；要推行依法行政，建立法治政府。贯彻实施《行政许可法》是政府工作的新内容，是推进依法行政的重要手段，是促进政府管理理念更新、管理方式创新、政府职能根本转变的重要途径，贯彻实施《行政许可法》是否到位将成为评价政府工作的又一重要标准。水利政策法规工作部门是水行政主管部门的法制机构，在贯彻实施《行政许可法》方面负有重要责任，要充分发挥其作为部门领导办理法制事项的参谋、助手作用。同时要加强自身的组织建设和业务能力建设，提高自身素质，积极履行好依法行政方面的法律顾问的职责。

　　水利政策法规工作必须把《行政许可法》的贯彻实施与水法规的贯彻实施结合起来，坚持依法行政、依法治水。依法行政，核心是规范行政权力。坚持依法行政、依法治水，要求各级水行政主管部门严格执行国家法律法规，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，要求所有的工作人员都要坚持依法办事，学会并善于依法管理各项水事活动。政府行为法治化将对政府法制工作提出新的、更高的要求，《行政许可法》的贯彻实施是强化水利法制的契机。各级水行政主管部门要抓住这个机遇，创新水利法制工作。要按照《行政许可法》的立法精神和建立法治政府的要求，全面审视立法工作，提高立法质量；建立权责明确、行为规范，监督有效、保障有力的水利执法体制；规范水行政执法行为，完善行政执法责任制和过错追究制等制度，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。同时要建立健全有效的激励机制，树立勇于执法的精神。全面提升水利法制工作水平和工作效能。

　　3．坚持全面、协调、可持续的发展观，全面推进可持续发展水利

　　实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调写入了党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验。党的十六届三中全会提出，完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”，做到“五个坚持”，特别强调要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。水是人民生活和经济社会发展的基础性战略资源，又是生态环境的控制要素。水利工作与经济发展、社会进步和人民群众的切身利益密切相关。近年来在治水实践中逐步形成的可持续发展水利思路，其本质特征是人与自然和谐相处，目标是以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，符合科学的发展观。在水利政策法规工作中，要把可持续发展作为研究和部署工作最重要的指导思想之一。政策研究和水法制建设必须服从、服务于可持续发展水利，使政策法规真正成为全面推进可持续发展水利的重要支撑和保障。

　　4．坚持不断探索，创新体制和机制
　　
　　我国的社会主义市场经济体制已得到初步建立。为继续深化改革，完善体制，党的十六届三中全会要求全党自觉适应社会主义市场经济发展的新形势，改革和完善领导方式和执政方式，不断学习新知识，研究新情况，解决新问题，继续探索社会主义制度和市场经济有机结合的途径和方式。探索和创新是国家进步的原动力，是我国改革开放所取得的基本经验之一。在完善适应市场经济的水管理体制的过程中，还有许多重大问题有待于研究、解决。在水法制工作中也同样面临着许多重大问题。例如，在水管理制度方面，要通过制度创新，建立起完善的、适应市场经济体制的水权管理制度这一我国现代水管理的基本制度；在水管理体制方面，要通过改革建立起符合行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的水行政管理体制，建立起协调有力、运转高效的流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制；在运行机制方面，要建立符合市场经济运作规则的水务管理体制和运行机制；还有水利发展战略和格局、节水型社会建设、三峡水库对长江河势和防洪的影响、生态用水和生态修复、南水北调工程管理、水利投融资体制、水权水市场、水价政策、水利资金的安全与效率、水资源资产化管理、新形势下水利建设管理体制、农村水利发展机制的建立等，这些都是摆在我们面前必须进一步研究的重大课题。我们正处在一个转轨的时期、变革的时代，要特别注意确定一些重大课题来进行研究。重大课题的确立和研究，是解决水问题的重要途径，对水利事业的可持续发展、水资源的可持续利用具有重要影响。政策研究工作处在社会管理工作的前沿，对政府决策具有重要影响，尤其应强调与时俱进的思想品德、创新的勇气和探索的精神。

　　二、努力做好2004年水利政策法规工作

　　在1月份召开的全国水利厅局长会议上，汪恕诚部长对可持续发展水利思路进行了系统总结，提出当前的水利工作，要重点把握深化改革，不断创新和完善水利发展的体制和机制；进一步明确水利发展的格局和重点，加快水利发展；进一步加强水资源管理，提高水的利用效率，全面推进节水型社会建设；努力提高水行政主管部门的社会管理和公共服务水平等四个方面。其中的每一个方面都与水利政策法规工作息息相关。因此，贯彻这四项任务，要以《行政许可法》和水法规的贯彻实施为主线，贯穿到整个水利工作中去。政策法规工作要努力研究各项改革和发展的措施，提出政策建议；要加大水利法制工作力度，规范管理行为，提高法制效能；要努力推进依法行政，促进水行政主管部门的职能转变，提高社会管理能力。

　　1．牢牢抓住《水法》的贯彻落实，着力推进《水法)配套法规建设

　　贯彻落实《水法》是依法行政、依法治水的具体体现。水利部最近开展的研究和调研表明，各地贯彻落实《水法》成效是显著的，但也存在一些问题。比如依法行政从认识到落实都没有到位，《水法》等法律法规实施不充分，法规体系不健全、不完善等。另外也存在《水法》的贯彻实施上各地不平衡的问题。究其原因，既有各级领导对贯彻《水法》认识不足的因素，也有政策法规工作部门力度不够、工作方式有待改进的因素。可持续发展是新《水法》的立法指导思想之一，其具体表现就是新《水法》中水资源管理的内容更丰富、更具体、更明确。一些同志还没有深刻体会这种立法思想的转变，没有体会到这种转变蕴涵着政府职能转变的要求。工作重心的变化，必然要对水资源管理的法律基础加以充实，必然要对原有的法律法规进行调整，必然要有新的水行政执法体制、机制加以落实。总之，必然要提高依法行政、依法治水的能力和水平。各级水行政主管部门要把握好《水法》的精髓，转变职能，着力抓好水利法制工作。要把《水法》的配套法规建设作为一项长期的工作，常抓不懈，尽快建立和完善水法规体系，为水资源的可持续利用和水利的可持续发展提供法制基础。

　　2．按照中央的统一部署，抓好《行政许可法》的贯彻实施

　　《行政许可法》的颁布和实施是我国社会主义民主和法制建设的一件大事。它是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都具有重要意义。

　　为贯彻实施《行政许可法》，国务院专门召开全国会议，地方各级政府、国务院各部门的主要负责人、主管法制工作的领导和法制工作部门的负责人参加了会议。这充分说明了国务院对贯彻实施行政许可法的高度重视。为贯彻落实《行政许可法》，国务院和国务院办公厅还专门发出通知，提出了具体要求，作出了具体部署。按照国家统一安排，《行政许可法》的宣传要纳入政府法制宣传工作中去，在“四五”普法计划中增加《行政许可法》的内容，并做好相关的培训工作。各地方、各部门应抓紧做好行政审批项目的清理、设定法规的清理和实施机关的清理工作，并对保留项目做好行政许可的监督检查工作。行政审批制度的改革和《行政许可法》的实施涉及到法制工作部门的组织建设和制度建设，必须下决心、下大力才能做好。各级水行政主管部门必须从机构、人员、经费等各方面来支持、保障该项工作的正常开展，并切实把贯彻实施《行政许可法》作为转变政府职能的契机，为建立法治政府作出努力。各地水利政策法规工作部门一定要积极主动地开展工作，把贯彻落实《行政许可法》与立法、执法、普法工作结合起来，全面推进。当前，要积极做好《行政许可法》实施前的准备工作，抓紧完成各项清理工作，和相关部门一起组织好宣传教育和培训，尽快建立起相关的配套制度。

　　3．探索提高执法能力、改进执法水平的新机制、新方法

　　最近几年，国家在行政执法体制改革方面已逐渐明确了方向，一些行业根据综合执法的改革要求开展了试点，成效得到认可，国家行政执法体制改革将逐步推开。根据这一发展趋势，必然对执法体制、机制和制度建设提出更高要求。目前，水行政执法方面仍然存在一些问题，执法队伍不统一，编制不落实，执法人员素质、执法能力和水平不高等问题在一些地方还不同程度地存在。针对这些问题，各地必须在理顺执法体制，完善执法机制，强化执法监督方面继续深入开展工作，以全面提升水行政执法能力和水平。按照建立法治政府的要求，当前在开展相关制度建设方面，要强调规范执法行为，保护相对人利益，要从维护人民群众利益、尊重人民群众利益出发，积极改进执法作风和执法方式，做到文明、公开、便民、高效。同时要在综合执法方面作出积极探索，尽快解决水利系统内相对集中的行政处罚权的问题，为完善水行政执法体系作出新贡献。

　　按照部党组的要求，必须切实贯彻《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》精神。水利部已被列入纠正的范围，因此，一要充分认识整顿统一着装的意义，统一思想认识，增强清理整顿的自觉性；二要根据汪恕诚部长的批示，政策法规司尽快提出纠正方案；三要做好干部职工的思想工作，解决好涉及部分职工切身利益的问题，确保清理整顿工作如期完成；四要继续加强执法工作，不能因取消统一着装而影响水政执法。

　　4．继续深入探索水管理中的问题，推进制度创新

　　党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制的目标既是对过去改革成效的肯定，更是对未来工作的要求。目前，建立可持续发展水利的目标已经明确，但许多相关的重要制度还只是雏形。我们还必须进一步解放思想，开动脑筋，大胆实践，不断探索，积极推进制度创新。水法颁布后，政策法规司把流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制建设作为研究的重点内容之一，同时结合研究水资源管理、涉水事务一体化管理、水利资产管理等体制问题。这符合当前水管理的迫切要求。流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制是我国水管理体制中宏观层面上最重要的管理体制。以水权管理为特征的新型水资源管理制度需要有一个统一配置、协调有力、监管配套、民主参与的流域管理的体制基础，我国现阶段这种流域管理的体制形式就是流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。要使这一体制更具科学性和可操作性，流域与行政区域间的事权划分、运行机制等一系列问题就必须搞清楚。　■

责任编辑 岳梦华