通州水利建设市场化运作的实践

方杏

　　通州南滨长江，东临黄海，从历史上范仲淹为抵御海潮，修建范公堤，张謇实业救灾，修建江堤、兴建涵闸、规划水系，直至1997年江苏省全面启动江海堤防达标建设，通州人民一直在坚持不懈地进行大规模的水利建设，建成了挡潮、防洪、除涝、抗旱、降渍配套的水利工程体系。但随着水情、工情的变化和经济社会的发展，水利仍显得欠账较多。按“十五”初期投人水利建设的规模，通州市、镇两级财政均无力承担，水利建设将因此受到制约。在通州市委、市政府的大力支持下，水利建设初步走出了一条市场化运作筹集资金的新路子。

一、利用民间资本和融资，弥补重点工程建设资金缺口

　　 2000年起，通州已连续改建了营船港闸和新江海河闸两座中型闸， 2004年双桥套闸改建工程也将上马。作为南通最大的除险加固工程，双桥套闸的改建有别于前两座闸，它将利用民间资本和融资，解决建设资金缺口。双桥套闸是通州通吕河和通启河两个水系之间的控制性建筑物，位于 V级航道新江海河上，是河闸不配套，大河小闸的“卡脖子”工程。套闸建于 1967年，年久失修，存在不均匀沉陷等安全隐患，被评定为四类闸，要拆除重建。但是，3000多万元的建设资金无着落，一直困扰着工程主管部门。

　　受交通部门在上等级公路建设中投融资办法的启示，利用民间资本和融资建设双桥套闸的设想被提了出来。利用民资就是由企业一次投入建设资金，按照双方认可的期望回报率和回收期限，在以后的过闸费收入中每年定额回收本息。融资就是以银行一次性或分期贷款建设，按贷款利率确定偿还年限，在双桥闸建成后的过闸费收人中每年定额还贷，期满自动解除借贷关系。根据预测，双桥套闸改建后，每年可收取过闸费200万元，同在一个水系内的新江海河闸、营船港闸每年可收取过闸费400万元。将三个闸连成一个整体，每年可有毛收入600万元，扣除人员经费、运行、维修费等计300万元，可净收益300万元。双桥闸建设资金除上级补助外，通州从土地收益金中配套1000万元，预计缺口约1000万元。加上已建成的新江海河闸、营船港闸建设资金欠债1000万元，以2000万的缺口资金借民资或融资，以每年净收入300万元用于偿还借(贷)款，按银行贷款利率4.59％计算，8年多即可回收投资。若按10年计算，投资方可获利364.4万元，其内部收益率可达到8.14％。这对于企业来说，有利可图；对于银行来说，有可靠的还贷来源和优良的水利资产作抵押，回收本利的风险很小。因此，出现了多家民间资本与银行贷款争先投资的局面。

　　双桥套闸所在的川港镇是通州最大的民营经济大镇，全国最大的床上用品批发市场——志浩(叠石桥)市场在双桥闸北lkm处。为壮大和发展市
场，当地政府拟建东西横贯绣品市场的金川大道，跨越新江海河，沟通河两侧的工业园区，与纵贯通州南北、与苏通大桥接线相连的通州石江公路相
通，融人沟通苏南、上海的交通网线。

　　通州市水利局看准时机，将双桥闸址北移lkm，坐落于金川大道的规划线上，闸桥共建，可节省建桥投资500万元。同时，川港镇在工业园区划拨约3.3万m²土地给水利部门，作为水利工程用地和综合用地。方案确定后，园区地价大幅度上涨。市委、市政府对该处土地进行拍卖，并从土地拍卖的收益中拿出1000万元投入双桥闸改建工程。

二、挖掘淤泥的价值，突破农建资金难题

　　每年冬春，通州把水利工作的重点放在河道疏浚上。自“八五”开始，二级河道以每年1～2条的疏浚速率安排疏浚复标任务，三级河道每年以总土方 25％的比例向镇下达任务。但疏浚的速度仍然低于淤积的速度。2003年冬至 2(X)7年，通州市规划疏浚河道206条843.38km，河床土方1308.7万m³，年均需完成土方262万m³。传统的施工方法是泥浆泵抽取淤泥，利用荒地、沟塘甚至农田堆置，沉积后再行复耕。这种方法清淤的平均单价约5.5元，按此计算，每年需投资1442万元。这完全让地方财政来投入是不现实的，靠上级补助又不能完全解决问题。2002年以来，通州利用淤泥资源，变废为宝，从三个途径打开了解决资金问题的突破口。

1．用淤泥制砖

　　通州有合法窑厂49家，按正常的生产能力，年需制砖用土源150万m³，按理论计算，占年疏浚任务的一半以上。把河道中需要清除的淤土出售给
窑厂制砖的合作方式大致可归纳为三种。一是淤泥型，即窑厂按河道标准在规定的区域内河床上，自行取淤土，乡镇补助0.3～2.5元／m³(河床方)。二是弃土型，即已疏浚上岸的河床弃土，经堆置后，以实方5.0元/m³直接出售给窑厂。三是耕土型，即窑厂在规划的弃土区内预先取壤土，相应支付弃土区涉及的所有赔偿及施工围堰等费用。取土坑在疏浚时用弃土填平复耕。无论采取哪种方式，均由双方签订明确的协议和办理取土许可证，向水利部门交纳一定数量的保证金，接受水利部门的检查和监督。在第一年尝试中，全市利用这一办法疏浚的河道有48km，利用河床土方86万m³，节省政府投资224万元。

2．用淤泥填塞道路取土坑

　　据初步统计，近几年通州年均新建上等级公路62km，需要土源508万m³。取土形成的取土坑除部分用于养殖外，大部分被闲置。而在经济相对发达的地区，寸土寸金。投资企业多数看好交通便利的公路两侧的地块。因此，当地政府利用河道清淤土方填平取土坑，把这部分已由耕地转为非耕地的面积，再转为工业或商业用地，经济效益十分可观。 3用淤泥作“通达工程”的辅助土源根据江苏省村村通公路的“通达工程”规划，2003-2007年，全市将建设农村道路800km，亦需要土源335万m³。这些道路，零星分散在各镇村，利于就近结合农村三级河道的疏浚，综合利用土源。

三、结合水环境改造，完善城市防洪体系

　　通州城区以竖石河、运盐河、金沙横河3条骨干河道和5条支河构成城区水系。多年来因管理体制不顺，城区河道未能得到很好的管理和治理，防
洪排涝标准低，河水污染和水面积缩小问题突出。在管理职能移交水利部门后，通州水利局抢抓创建国家卫生城市的良机，制订了集防洪除涝、污水
治理和水体景观改造为一体的综合治理方案。通过“封、护、控”等综合措施，实现“活水、清水、甜水”的城市水环境。即兴建节制闸、提水站等基础设施，实现城区大小两个防洪圈的封闭控制；通过对城区河道的清淤、截污和护岸处理，配合沿河景观改造，打造硬件，提升城市的品位；人工控制，及时更换封闭圈内水体，保持适宜水位，营造清水和亲水的软环境。整个方案以防洪排涝为着力点，以有效改善水环境，美化居住环境为目的，高起点、高标准规划，分期实施。第一期已完成河道疏浚8.6km，铺设截污管道11.8km，新建“三闸一站”、护岸2.1km。下一步将实施景观改造和河岸园林式绿化。

　　通过初步整治，城区环境有了明显改善，城区游船游览及亲水平台休闲嬉戏，也将成为通州城区的一道风景。环境改善后，城区地价亦已相应上涨。新成立的通州水环境建设中心从土地收益金中已拿出4000万元投入第一期工程建设。

四、效益分析

　　 1．加快了水利工程建设步伐

　　双桥闸改建工程新的投资机制，已吸引了当地的多家企业，来洽谈合作意向。工程主管部门和建设单位从原来无米下锅的被动局面，转为主动
出击，不仅可及时落实建设资金，而且可在多个方案中选择尽量低的回报率、尽量少的年回收额等对自身有益的方案。这样，以“等、靠、要”的思想若干年以后才能做的事，提前得到实施，加快了水利工程投入产出的步伐。

　　2．管理单位的效益得到提高

　　双桥闸改建工程实施后，既消除了老闸的安全隐患，同时口门由6m加大为12m后，过船能力从原来的lOOt上升为300t，使新江海河成为贯穿海门市与通州市的黄金水道，是上海方向至南通腹地最近的水上通道，水运前景较好，使管理单位有了可观而且稳定的收入。

　　3．促进地方经济社会的发展

　　通州与苏南、上海隔江相望，苏通大桥的建设，通州优越的地理位置对外商投资开发具有一定的吸收力。“卡脖子”工程的改建和城区水环境的整治，优化了投资环境，城区地价上涨10％，志浩市场地价上涨50％，原材料靠水运的投资项目陆续落户通州。张芝镇 2002利用河道清淤土方填平本镇工业园区内道路取土坑，新增园区土地面积7万m²，按当年的租用土地价格计算，每年可收取土地租金近20万元，随着工业园区规模的扩大，效益将
更加明显。利用淤泥制砖在缓解了农村水利建设投入难问题的同时，还扶持了当地的建材企业，第一年全市18家窑厂得以正常运转，且降低生产成本15％。在第一批尝到甜头的窑厂的影响下，2003年冬春水利任务还未下达前，已有许多窑厂前来联系，要求建立合作关系。

　　4．为民办实事落到实处

　　农村水利过去靠“两工”、靠财政，是典型的负担。把淤泥作为水利资源，就变成抢手的商品，这一实践为财政、为农民减轻了负担，为农民办了实事。在面广量大的农村水利建设中取得一定的社会效益和经济效益。

　　水利建设市场化运作的实践，在通州及时落实建设资金，形成了“闸桥效应、淤泥效应和水环境效应”。这一事实说明，在可持续发展的过程中，水利必须紧跟形势，创新思路，在为经济建设服务的同时，把握好两者的最佳结合点，在互利互惠中共同发展。

(作者单位：江苏省通州市水利局)
责任编辑岳梦华

　