水利国有资产管理体制改革浅议冯云飞摘要水利国有资

冯云飞

摘要 水利国有资产管理体制改革应充分考虑国情、水情及客观经济规律，发挥政府和市场的双重作用，既着力提高资产的运营效率，又确保防洪和供水安全。进行水利国有资产管理体制改革要重点把握明晰产权、分级监管，分类管理、规范运作，调整结构、优化布局，完善配套、梯次推进等四个方面。对部分特殊的水利经营性国有资产，可作出特殊的制度安排。

关键词 水利国有资产体制改革

　　水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水利是国民经济和社会发展的重要基础设施和命脉。水利国有资产是我国国有资产的重要组成部
分，是各级水利部门履行职责，进行社会管理和公共服务，实现以水资源可持续利用支持经济社会可持续发展的基础。如何建立起符合我国国情、水情和适应市场经济要求，充满生机和活力的水利国有资产管理体制，提高水利国有资产的运营管理效率和效益，是当前水利发展中需要认真面对的一个重要而紧迫的问题。

一、水利国有资产的现状

　　水利国有资产是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受捐赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的，由水利单位占有、使用、经营的各种形态的财产或财产权利。水利国有资产按资产经济性质划分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三类。根据管理和履行出资人职责的权限，
也可划分为中央水利国有资产和地方水利国有资产两类。

　　目前，我国水利国有资产总量估计已达5000亿元，其中中央水利国有资产446亿元。随着近年来的水利建设，水利国有资产的数量还在大幅度增加。这些资产绝大部分是不以盈利和资本增值为目的非经营性资产，经营性资产又大多是静止的、不能流动的存量资产，且与非经营性资产存在天然依附关系，在价值形态上没有或无法进行确切的划分，缺乏有针对性的管理和考核评价体系，缺乏资本保值增值的有效激励和约束机制，整体运作效益不高。

　　在资产管理上，水利国有资产大多积淀和表现为水库、堤防、水闸、水电站等实物资产，而这些资产的使用又与各水利单位履行管理和服务职责
密不可分，因此大多由各工程管理单位直接负责运营管理，部分产权单位资本运营意识薄弱，政事企不分，权责不明，管理粗放，严重影响了资产效益的发挥。

二、水利国有资产管理体制改革的基本目标

　　水利既具有很强的公益性，又具有一定的经营性。水利国有资产管理体制改革，必须充分考虑水利国有资产与其他类型国有资产的共性和特殊
性，尊重国情、水情及客观经济规律，尊重群众的实践和首创精神，发挥政府和市场的双重作用，既要着力提高水利国有资产的运营效率，又要确保防洪和供水安全。联系水利实际，构建合理的水利国有资产管理体制，应确定以下目标：

　　 1．确保水利国有资产社会公益性功能的实现

　　我国水资源的特点和水问题的特殊性、复杂性决定了水利国有资产具有资产功能的公益性、冲突性以及产权收益的补偿性(弥补水利管理单位
行政事业经费不足)等典型特征，因此在改革中要确保其公益性功能的发挥，改善和增进社会福利，确保防洪和供水安全。

　　2．确保资产的安全

　　安全性是对任何类型资产运营管理的基本要求。要保证政府作为所有权代表对资产实施有效的监管，完善水利国有资产的委托代理结构，理顺
代理关系，防范和化解企业“内部人控制”问题。

　　3．提高资产的运营效率和效益

　　要完善政府及企业的治理结构，采取多种措施对经营管理者进行有效的激励和约束，大力提高水利国有资产的运营效率及效益，促进水利行业的持续健康发展。在改革的具体实施上，要按照中央与地方分级监管，不同类型的资产分类管理，政企、政事职责分开，政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，财产所有权与经营、使用权分离，实现资本有效利用和维护资产安全完整、保值增值等原则大胆探索，积极稳妥地推进。

三、进行水利国有资产管理体制改革要着重把握的几个方面

　　 1．明晰权责，分级监管

　　产权清晰、权责统一是现代市场经济运行的基本要求。要在坚持水利国有资产国家统一所有的前提下，合理划分中央和地方分别履行出资人职
责的资产范围，变原来的“统一所有，分级管理”为“统一所有，分级行使所有权”，实施分级监管和享有所有者权利。对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府履行出资人职责。其他资产由地方政府履行出资人职责。中央、地方政府具体履行出资人职责和监管的方式可以也应当允许多样化。既可以由权责统一，“管人管事管资产”的特设国有资产监督管理机构履行出资人职责，对少数特殊行业或企业，也可以授权有关政府部门组建资产管理公司参与运营和竞争。如重庆市目前就已明确由市水利局在对其直接管理水利工程的资产和债务进行清理重组的基础上，组建市级水利资产经营公司，受市政府委托，管理和经营市级水利国有资产，履行市级国有水利资产出资人职责，负责对水利建设重点项目的投资和资产经营，承担国有水利资产的保值增值责任。

2．分类管理，规范运作

　　不同类型的资产，其分布领域、基本功能、目标、资金来源和资产使用方式等都存在很大差异，理应实行不同的管理体制。

　　对水利经营性资产，核心是要实现资本的有效利用和资产的保值增值。水利经营性国有资产虽然在整个水利国有资产中只占很小的比例，但却一直是历次改革的重点。在以往的改革中，由于种种原因，部分本应按非经营性资产管理的工程也被不切实际地改制成立了企业，导致水利经营性国有资产事实上存在着主要服务于社会目标和经济目标的两类，需要区别对待。根据新颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”的有关规定，水利企业国有资产也应由新设立的各级国
有资产监管机构管理，形成“国有资产监督管理机构——资产管理控股公司——企业”的三层次管理体系。各级水行政主管部门作为政府部门，不再
履行水利国有企业资产的出资人职责，转变为主要依靠规划和法律进行社会公共管理，从而实现政企分开及政资分离，减少行政干预，提高资产运
营效率。这是一种较为理想化的制度安排。但是，由于水利资产的多重属性、以往改革的不彻底性和目前政策法规体系不健全等原因，完全由国有
资产监督管理机构按照前述“三层次”体系管理水利企业国有资产存在着极大的现实困难和风险，将直接影响到国家对水资源调度、管理和协调的权
威及有效性，危及水资源安全和公共利益，还需要积极探索，稳步推进。

　　对少数依托重要控制性水利工程，有较强公益性，对流域或区域水资源优化配置有重大影响，必须依靠产权控制才能实现政府更有效管理的水利国有资产，必须作出特殊的制度安排。这类企业可暂不纳入新设立的国有资产监督管理机构的监管范围，而改由国务院授权有关水行政主管部门．组建商业化和专业化的资产管理机构进行管理和经营，履行出资人职责，以减轻各级国资监管机构缺少水利专业和行业经验的压力，同时也可与国有
资产监督管理机构管理的资产运营机构形成适度有效竞争的局面，促进形成多元化的股权结构。也可考虑交由国有资产监督管理机构统一行使所有
权管理，但同时作出特殊的制度安排，如规定国有资产监督管理机构在决定这类企业的重大投融资方案、改革重组、人事任免等重要事项时，需与作为公共管理部门的有关水行政主管部门充分协商，或有关水行政主管部门可以对企业派出董事参与有关重大经营决策及建立特别监督制度。对非经营性水利国有资产，由于其资产用途的特定性、公益性和管理的专业性、技术性，应相应由极具专业技术优势的有关水行政主管部门或事业单位进行管理。管理的方式可以是直接管理，也可以是间接管理。同时，为降低运行成本和提高服务的有效性，也有必要适当引入竞争机制，引入社会上专业化的运营商，积极推行管养分离，规范运作，提高效率。对资源性水利国有资产，应按照依法取得、依法使用的原则，由有关占有使用单位加强实物量的管理和控制，合理、节约、高效利用。

　　 3．调整结构，优化布局

　　水利国有资产是一种特殊的资产，其重要作用是提供公共物品，保障国家水资源安全和支持经济社会的可持续发展。因此，应按这一基本定位和
要求，从战略上调整水利国有资产布局，逐步把水利国有资产从与水利工程无关的、低效劣势的一般营利性、竞争性领域中退出来，向提供水利公共产品和重要基础设施领域集中，做水利国有资产“应当做”和“做得好”的事情。

　　4。完善配套，梯次推进

　　水利国有资产管理体制改革是一项复杂的系统工程，必须由政府主导，梯次推进。要完善相关法律法规和各项配套措施，建立起社会保障体系，努力转变政府职能及工作方式，为改革创造良好的外部环境，同时还要承担必要的改革成本。要构筑有效的公司治理结构和激励约束机制，改革和创新水利国有资产的评价指标体系，在关注效益指标的同时，注重效率指标。进一步加快水价和水利投融资体制改革步伐，鼓励政府投入、社会投入与民间投入的合作，扩大社会资本的参与。建立有效的信息公开和监督机制，不断提高工作透明度，加强信息披露，提高管理水平。

参考文献：

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2 陈小洪，张文魁等，关于国有资产管理体制的一些看法和建议．中国发展研究——国务院发展研究中心研究报告选．2003版．北京：中国发展出版社，2003．1.
3 张崇康．国有企业市场定位的理性思考．北京：经济管理出版社，2001.12。
4 郭复初等．国有资本经营专论——国有资产管理、监督、营运体系研究．上海：立信会计出版社，2002.6．

(作者单位：水利部办公厅)
责任编辑侯亚东

　