柴存英
摘 要 新的《水利工程供水价格管理办法》规定农业供水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，实行两部 制水价，但在实际执行中存在一定难度，因此，建议出台地方性的具体实施办法，制定配套政策，通过改 革努力降低供水成本，提高农民对水费的承受能力。
关键词 水价 思考 建议
我国的水价制度改革经历了30多 年历程，从1965年水利电力部制定的 《水利工程水费征收使用和管理试行办 法》出台，到1985年《关于水利工程水 费核订、计收和管理办法的通知》，从 1997年国家计委颁布的《水利产业政 策》到如今《水利工程供水价格管理办 法》(以下简称新《办法》)的发布，水价 制度一步步地趋向合理，水价核定也愈 来愈符合市场经济的发展规律。 回顾我国水价制度改革的历程， 面对新《办法》，在农业供水水价方面 有些问题很值得我们思考。
一、落实新《办法》存在着一定难度
1．按新《办法》核定的农业水价目前难以落实 新
《办法》第十条规定，农业用水 价格按补偿供水生产成本、费用的原 则核定，不计利润和税金。但就目前 情况看，大多数水管单位现执行水价 远低于供水生产成本。以山西省运城 市为例，大中型水管单位农业水价目 前执行的是1997年批复价，当时地 方政府考虑到农民的承受能力有限， 批准出台的水价标准仅达到供水成 本的50％～60％，造成多数水管单位 连年亏损，有的单位人员工资都难以 保证。即便这样，运城市相对国内其 他地区，水价还要高出许多。1997年， 运城市出台的水价为：大中型提水灌区粮棉作物平均水价为0.423元／m3，经济作物平均水价为0.642元／m3，自流灌区粮棉作物平均水价为0.142元／m3，经济作物平均水价为0.204元／m3。以上价格分别为全国农业用水平均价格的14.1、21.4、4.7和6.8倍。1997年至今已过了7个年头，有 1／3水管单位的供水价格仍然没有执 行到批复价，形成了双亏的局面。一 方面农民嫌水贵，只浇保命水；另一 方面供水单位持续亏本，负债运营， 拼着工程老本供水。若按新《办法》重 新核定水价，势必要考虑近几年固定 资产增加、供水量减少、人员及工资 变化等因素，水价在1997年批复价的基础上还会再增加4～6倍，但1997年的水价农民到现在还承受不起，再 增加肯定行不通。水价能执行到多 少，不在乎理论上能核算多少，它主 要受农民承受能力的制约，当水价超 过了农民的承受能力，农民就不会接 受，也就容易引起各种社会问题。所 以，目前按新《办法》核定的农业水价难以落实。
2．两部制水价目前在大部分地区难以实施
新《办法》第十三条专门对两部制
水价作出规定，即水利工程供水应逐
步推行基本水价和计量水价相结合的
两部制水价。基本水价按补偿供水直
接工资、管理费用和50％的折旧费、修
理费的原则核定。计量水价按补偿基
本水价以外的水资源费、材料费等其
他成本以及计入规定利润和税金的原
则核定。两部制水价中的基本水价可
以使供水单位的生产费用在年度之间
得到均衡补偿，对农业灌溉来说，基本
水价等于基准计价乘以用户注册面
积。如山西省1996年出台的《山西省
水利工程水费核定计收和管理办法》中基准计价为22.5～45元／hm2，这就
意味着不论农户浇不浇地，每年都得
按此标准缴纳一定的水费。但现实情
况是，1997年以来农民年收入持续下
降，在旱季灌溉用水最紧张时期农民
浇地都不能按成本交纳水费，让他不
浇地时再拿出钱交水费更是不可能
的。所以，两部制水价目前在大部分地
区特别是农业灌溉地区难以实施。
3．农业灌溉用水近期难以实行定额管理
农业灌溉用水近期难以实行定额管理的主要原因：一是随着近几年农 业种植结构的调整，农产品呈现出多 样化，种植结构复杂，好多品种灌溉靠 经验，没有较成熟的经过科学试验和 生产验证的灌溉定额，定额不好确定。 二是我国大部分灌区兴建于20世纪 50～60年代，工程老化失修、配套程度 低，田间灌水技术落后，灌溉管理粗 放，难以实施有效控制和准确计量，若 按现有的用水定额作为灌溉定额控制 标准，则明显偏高，不符合节水灌溉原 则；若按有关规范确定灌溉定额，又明 显不符合实际。三是近几年来水资源 呈持续衰减趋势，农业用水量严重不 足，保证率很低，多数农田不能按灌溉 定额适时供水，来水朝不保夕，农民对 适时供水不相信，有水尽量灌饱喝足， 增加抗旱周期，没水则听天由命，即使 强行采取定额管理也难以落实下去。
二、对落实新《办法》的几条建议
1．尽快出台地方性的具体实施办法
科学、规范、合理、可操作性强的 地方实施办法是落实好新《办法》的基 础和前提。目前，大多数地方均未出台 具体的实施办法，有的地方这项工作 进展缓慢。如果没有具体的实施办法， 新《办法》再好也是空中楼阁，很难落 实下去。所以应在认真研究原有实施 办法不足的基础上，尽快出台与新《办 法》相配套的具体实施办法。
制定具体实施办法时特别要注意
以下几个问题：一要正确划分供水成
本范围，完善成本核算办法，成本是制
定价格的依据；二要对影响成本较大
的固定资产、供水量、人员编制及人员
工资等要制定出能反映实际情况的测
算办法，克服原有成本核算不实的现
象；三要有创新意识，在关键问题上要有所突破。
制定具体实施办法时可以借鉴防
洪预案一年一定的方法，简化水价审
批程序，缩短水价审批周期，争取一年
一测一审制。测算供水量可突破原来
一直沿用的连续近十年平均供水量或
设计供水量的旧框框，根据上一年度
的实灌面积、作物种植情况、灌溉定
额、来水量、供水量及当年的作物种
植情况和水文气象预测预报等资料
来确定。固定资产要在1994年清产
核资的基础上，充分考虑历年资产变
化情况，按实有固定资产测算。人员
编制和工资要按上一年度工资发放
情况、预计当年工资发放额结合国家有关政策确定。
2．完善补偿制度
水价的实施主体是供水单位和 农民，供水单位若不能按成本计价， 则会造成亏损的局面，难以维持正常 运营；农民若按成本交费，则负担不 起，也不利于我国农产品在加入WTO的形势下进入国际市场竞争。 从全球范围看，世界各国对农业都实 行支持和保护，多数国家对灌溉用水 进行了高额补贴。有关学者曾提出国 家对农民实行现金补贴，使农民一只 口袋出，一只口袋进，但WTO有关协 议明确规定，对于资金支出只能用于 农业基础设施工程项目的建设，不得 用于对农业生产者提供直接的补贴， 也就是说不能把钱直接补给农民。所 以针对我国农业和农村经济发展的 阶段性特点，国家可考虑通过对供水 单位实行差额补贴的办法来解决供 水成本不能足额到位的问题。目前最 现实也最有效的办法是：水价还严格 按新《办法》中的要求核定，执行价可 按农民的最大承受能力确定，两者间 的差额由国家和地方财政予以补 贴。至于采取什么样的补贴办法，则 要靠不断完善补偿制度来解决，可 以补现金，也可以修工程，还可以制 定一些科研、技术服务等方面的优惠政策。
3．全方位提高农民的承受能力
农民的承受能力提高了，水价改 革才会顺利进行，所以要想尽一切 办法来提高农民的收入。一要加大 对农田水利基本建设的投入，为农 民高效用水创造条件；二要指导农 民采用先进的田间灌溉技术，提高 田间灌水效率；三要采取农业综合 措施，提高作物水分生产率；四要引 导用水农产调整农业种植结构，提高经济效益。
4．采取一切措施降低供水成本
目前，降低水价成本大有潜力可 挖。一是对农业用水中的乱加价、乱 收费进行清理整顿，彻底取消中间环 节；二是加强内部管理，规范水费计 收办法，强化监督机制，提高水价构 成的透明度，提供高质量的供水服 务；三是加快灌区节水改造与配套建 设，完善量水测水设施，提高水资源 利用效率，降低损耗；四是加强政府 对水价的宏观管理，将灌区末级渠道 水价纳入管理范围，合理核定到农户 的最终水价，实行终端水价制；五是 加快灌区改革步伐，大力推行农业灌 溉末级渠系的产权及管理制度改革， 推行用水产协会等民主管理体制，引 导用水户积极参与供水工程的运行维护与管理。
要大力推行国内已成功的水价及 水费计收改革经验，如山西省夹马口 灌区的“阳光工程”，陕西省的“计量到 斗口、价格到地头、统一票据、明码标 价、开票到户、收费到户”，河北省石津 灌区的“水量指标公开、水费价格公 开、实用水量公开、水费账目公开”，新 疆的“配水到户、计量到户、记账到户、 收费到户”等都值得学习和推广，这些 经验的共同点就是都降低了供水成 本。只有供水成本降下来了，新《办法》 才好落实，水资源高效利用和农业稳 定发展才有希望。
(作者单位：山西省运城市水务局)
责任编辑 侯亚东