董邦俊
摘 要: 水资源是对于全球的发展具有战略意义的自然资源，对其进行充分有力的保护是国家和每个公民的责任，刑法的介入也是十分必要的。通过探讨水资源的刑法保护范围，分析了水资源的刑法保护现状与缺 陷，在此基础上对水资源刑法保护提出了完善之策。
关键词: 水资源 刑法 保护 缺陷 完善
水资源是关涉人类生存与国民经济发展全局的一种极其重要的资源。 随着全球环境问题的日益突出，水的 生态价值也逐渐被世人所发现和重 视。人们逐渐认识到，水资源是既具有 经济价值又具有生态价值的极为宝贵 的一种自然资源，具有基础的不可替 代的地位和作用。因此，各国政府都不 惜采用刑法手段对水资源进行保护。 我国也不例外，但仍存在许多有待完 善之处，对此我国刑法理论界却缺少足够的研究与探讨。
一、我国法律对水资源保护的范围
我国《水法》第2条规定：“本法所 称水资源，是指地表水和地下水。”因 此，本文所讨论的水资源也仅限于这 一范围，即陆地水资源，它包括—切地 表水和地下水。地表水包括江河、湖 泊、运河、水库、池塘、冰川、积雪等所 含的水，地下水一般指位于地壳上部岩石中的浅层地下水。
我国是一个缺水的国家。随着社 会生产的迅速膨胀和人口的不断增 加，水资源的供需矛盾与日俱增，而水 资源的低开发利用率和水质的污染又 使这一矛盾不断加剧。由于多年来对 水资源的重开发轻保护，重建设轻管 理，我国已出现诸如水质下降、地下水 超采、城市地面下沉、城巾生活用水危 机、大河断流、河湖干涸萎缩等一系列 严重影响人们生活质量和制约社会发 展的问题。因此，对水资源的保护刻不 容缓，刑法的介入也是必然的选择。 刑法虽有介入水资源保护的必 要，但在多大程度上介入是一个首先 值得考虑的问题。一方面，当今对水资 源的破坏活动都是社会化大生产的副 产品，刑法的过多介入可能阻滞社会 的发展。另一方面，刑罚是最严厉的国 家强制方法，刑罚使用不当潜藏着侵 犯人权的巨大危险。因此，我们在确定 刑法对水资源保护的范围，即将哪些 破坏水资源的行为犯罪化时仍然要 “严格区别犯罪行为与道德违反行为、 民事违法行为、行政不法行为，坚持刑 罚干预的谦抑性原则、必要性原则和 最后手段性原则，严格控制刑罚触须 延伸的范围”。我国对水资源的保护已 制定了一系列的民事、行政法规，如 《水法》《水污染防治法》《环境保护法》 等，它们在水资源的保护中发挥着广 泛、积极的作用，只有当这些法律不足 以制止破坏水资源的行为时，刑法才 能介入，具体应包括以下几个方面。
1．保护水资源免受污染
水作为一种流动的资源，一旦被污 染，其后果是十分严重的。一方面叫能 引起人畜中毒事件，直接威胁人们的生 命财产安全。这方面的例子举不胜举。 另‘方面，水资源的污染会使生态环境 恶化，引起一系列恶性连锁反应。例如 引起动植物大量死亡以至绝迹、土地沙 化、盐碱化等。并且，水资源被污染后的 净化过程需要很长时间，甚至根本不能 再恢复到从前的状态。可见，污染水资 源的行为是具有严重的社会危害性的。 因此，现代各国刑法无不将污染水资源 的行为予以犯罪化，用刑罚手段保护水 资源的清洁。我国水污染形势非常严 重。水被污染后重新净化需要较大的投 入，从而提高生产成本，不少生产单位 往往将污水直接排出，进入水循环系 统。而由于经济利益的驱动，对这些行 为仅依靠行政经济手段很难全面禁止， 达不到遏制的日的。故而刑法的保护显得十分必要。
2．保护水资源的合理开发与利用
根据《水法》规定，水资源属于国 家所有，国家保护依法开发利用水资 源的单位和个人的合法权益。由于水 资源的有限性和时空分布上的不均衡 性，对水资源的开发利用必须山国家 全面规划、统筹兼顾，综合利用。为此， 《水法》第11条规定，开发利用水资 源，应当按流域或者区域进行统一规划。但在实际生活巾，由于对局部利益 的追求，有些单位和个人在开发利用 水资源的过程中不顾全局，进行破坏 性或过度的开发，这种情况在缺水地 区尤其严重。对水资源的破坏性或过 度开发易造成两种后果，具有严重的 社会危害性：一方面破坏水的自然循 环，引发大河断流、湖泊干涸、地面下 沉等环境问题。这些灾害发生后补救 非常困难。另一方面易引发社会矛盾， 形成社会不安定因素。例如在我国缺 水地区，特别是在农村，在用水高峰期 经常有争夺水源而引发群众械斗的事 件出现。因此，为了防患未然，那些破 坏性或过度开发利用水资源的行为，应纳入刑法视野。
3．保护有关的水工程、设施的安全
为了充分、合理、安全的利用水资 源，国家不惜投入巨资兴建了大量的 水工程及有关设施，如堤防、护岸、大 坝、防汛设施、水文监测设施、导航、助 航设施等。这些设施是国家对水资源 进行全面管理、统一规划和防汛抗洪 必不町少的设备。对水工程及相关设 施的破坏不仅毁坏了国家财物，侵犯 了国家财产权，而且侵犯了国家对水 资源的管理权，其社会危害性不可低 估。特别是近年来我国洪涝灾害频繁， 给国家和人民造成厂巨大的生命财产 损失，如1998年夏长江、松花江和嫩 江流域发生特大洪水，直接经济损失 达2000多亿元。在此情况下，运用刑 法手段保护水工程设施的安全更具有重要的意义。
二、我国水资源刑法保护的现状
关于水资源的刑法保护，我国79《刑法》中并无相应的条款。在1997年
修订刑法之前对水资源的刑法保护采
用的是附属刑法的形式，这些附属刑
法规范主要存在于两部法律中。一是
《水污染防治法》第57条规定，造成重
大水污染事故，导致公私财产重大损
失或者人身伤亡的严重后果的，比照
刑法典(79《刑法》)第115条违反危险
物品管理规定肇事罪追究刑事责任。
二是《水法》第46、47、49、50条规定的
刑事责任条款。这些条款都没有规定
具体的法定刑，仅仅规定“依照”“比
照”刑法追究行为人的刑事责任，因而
可操作性差，司法实践中适用很少，没
有充分发挥其应发挥的作用。97《刑
法》确立了罪刑法定原则，对部分原来
的附属刑法规范进行了归纳、整理、完
善，使之成为新刑法的一部分，但仍有
一部分没有被采纳进新刑法。对此我
国法学界反应冷漠，很少有人讨论究
竟哪些规范被纳入了新刑法，与新刑
法的哪条规范相对应，哪些规范没被
采纳进刑法典，其效力究竟如何，能否
继续适用。不少1997年以后出版的资
源环境法方面的教材、专著，其中绝大
部分在论及水资源的刑事责任时简单
地把《水法》的46、47、49、50条罗列进
去，而没有与新刑法进行对照。在此结
合97新刑法典对原有的有关水资源
保护的附属刑法规范作一简要分析。
《水污染防治法》第57条规定的水污染事故罪已并人新《刑法》第383条的重大环境污染事故罪。根据新《刑 法》第383条的规定，违反国家规定， 向水体排放、倾倒或者放置有放射性 的废物、含传染病病原体的废物、有毒 物质或其他危险废物，造成重大环境 污染事故，致使公私财产遭受重大损 失或者人身伤亡的严重后果的，构成 重大环境污染事故罪。根据新法优于 旧法的原则，对于此类行为应直接适 用新《刑法》第383条，原有附属刑法 条款已失去效力，不再适用。
《水法》第46条规定，违反本法规 定，有下列行为之一，构成犯罪的，依 照刑法规定追究刑事责任：(一)擅自修建水工程或整治河道、航道的；(二)违反本法第四十二条的规定，擅自向 下游增大排泄洪涝流量或者阻碍上游洪涝下泄的。这条附属刑法规范在97《刑法》中也有相对应的条款。其中第 一项规定的擅自修建水工程或整治河 道、航道的行为可归人新《刑法》第 117条的破坏交通设施罪。因为擅自 修建水工程或整治河道、航道，是对原 有航道的“破坏”，只要足以使船只发 生倾覆、毁坏危险，就应构成破坏交通 设施罪。第二项规定的擅自向下游增 大排泄洪涝流量或者阻碍上游洪涝下 泄的行为可归人新《刑法》第115条的 以危险方法危害公共安全罪。当发生 洪涝灾害时，国家的统一调度对抗洪 的胜利起决定性的作用，若有关单位 和个人擅自向下游增大排泄洪涝流量 或阻碍上游洪涝下泄，无疑将对不特 定多数人的生命财产安全构成严重威 胁，其行为是非常危险的，应属于危害 公共安全。可见，《水法》第46条实际 上规定的是与水资源有关的危害公共 安全的犯罪，而不是危害环境的犯罪， 因为这些行为直接造成生命财产损 失，“危害公共安全罪所造成的人的死 伤和财产损失往往是犯罪行为的直接 后果，而在危害环境罪中，人的死伤和 财产损失仅是犯罪行为的间接后果， 犯罪行为首先危害的是环境，通过环 境的媒介才危害到人的安全和造成财产损失”。
《水法》第47条规定，有下列行为 之一，构成犯罪的，依照刑法规定追究 刑事责任：(一)毁坏水工程及堤防、护 岸等有关设施，毁坏防汛设施、水文监 测设施、水文地质监测设施和导航、助 航设施的；(二)在水工程保护范围内 进行爆破、打井、采石、取土等危害水 工程安全的活动的。本条规定在新《刑 法》中无明显的体现。其中第一项中的 毁坏导航、助航设施的行为可归人破 坏交通设施罪。毁坏水工程及堤防、护 岸等有关设施，毁坏防汛设施、水文监 测设施、水文地质监测设施的行为勉 强可归人毁坏财物罪，但这些设施不仅仅是体现国家的财产权，还体现了 国家对水资源的管理、使用权，在某种 程度上还体现了公共安全，若把这些 行为定性为故意毁坏财物罪是十分牵 强的，并且与同项规定中的毁坏导航、 助航设施的行为罪刑不均衡。至于第 二项中的危害水工程安全活动的行为 在新《刑法》中更是被遗忘的角落。按 照罪刑法定原则，这些行为即使造成 了严重后果，也无法对之定罪量刑。
《水法》第49条规定的盗窃或者 抢夺防汛物资、水工程器材，贪污或者 挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置 款物的行为分别符合新《刑法》中有关 盗窃罪、贪污罪和挪用公款罪的规定。 第50条规定的水行政主管部门或其 他主管部门以及水工程管理单位的工 作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊 的行为，只是新《刑法》中的滥用职权 罪、玩忽职守罪的具体表现形式。
三、现行刑法对水资源保护立法缺陷及完善
通过上述刑法对水资源保护范围 的探讨和具体刑法条款的分析，不难 得出结论，现行刑法在水资源的保护方面介入不够，有待完善。
1．保护的范围不全面
首先，《刑法》并没有对水资源的
合理开发与利用提供保护，看来立法
者还没有摆脱水是取之不尽、用之不
竭的这种传统观念的影响。这是不符
合我国实际情况的。我国的水资源十
分有限，加上国民经济的迅速发展对
水资源需求的迅速增长以及长期以来
工农业用水的严重浪费，使得我国在
用水上供求矛盾突出。为了对水资源
的开发利用实行总体控制，我国《水
法》规定了取水许可制度。那么对那些
没有取得取水许可证而直接从地下或
者江河、湖泊大量取水的，或者虽然取
得许可证却采取破坏性手段取水的，
如过度抽取地下水的行为该如何对待
呢?当然可以先用行政法调整，但刑法
应提供一个最后的保障，将这些行为
犯罪化(当然还有一个量的限制)，从
而增大行为成本，达到遏制的目的。从
我国现行刑法的规定来看，《刑法》对
其他资源，如野生动植物资源、渔业资
源、森林资源、矿产资源和土地资源的
开发与利用都提供了保护，分别规定
了非法捕捞水产晶罪、非法狩猎罪、非
法采矿罪、滥伐林木罪等。水资源与上
述各种自然资源一样具有有用性和有
限性，同时具有生态价值，理应受到同
样的保护。建议在刑法中比照非法采
矿罪和破坏性采矿罪的规定，增设“非法取水罪”和“破坏性取水罪”。
其次，破坏和危害水工程、堤防、 水文监测设施、水文地质监测设施的 行为在《刑法》中并无明确规定，这些 设施不仅对水资源的安全合理开发与 利用有重要意义，而且关系到公共安 全，因而对这些设施不提供刑法保护 也是不合理的。我国刑法中有破坏交 通设施罪，破坏电力设备罪，破坏易燃 易爆设备罪，破坏广播电视设施，，公用 电信设施罪，建议增设“破坏水工程、水文设施罪”。
2．刑事法网不够严密，保护的力度有待加强
我国刑法中的环境资源方面的犯
罪大都以“危害结果”为必备要件，从
而将很多具有严重社会危害性的行为
排除出刑法的范围，这对环境资源的
保护是十分不利的。危害环境资源的
犯罪与其他犯罪不同，其犯罪行为与
犯罪结果之间，表面联系并不太紧密，
时空的跨度也较人，但损害结果一旦
发生，则会对公共安全和环境质量产
生巨大的非经济价值所能衡量的损
失。如果坐等实际危害结果出现再用
刑法，则对环境资源的保护并无人大
的意义，因为刑法手段并不能阻止危
害结果的延续。因此许多国家的立法
规定，只要从事法律所禁止的行为或
者不履行法定义务，就可以构成犯罪。
如《瑞典环境保护法》第45条规定：故
意或过失地违反政府本法第10条发
布的指令或者违反依本法第43条第
1款发布的禁止令，除非情节轻微，可
判处罚金或2年以下监禁。日本《大气
污染控制法》也规定：违反根据本法第9条之一、第9条之二或第14条第1款或第3款规定而发布的命令者，处
1年以下惩役或20万元以下罚金。我
国刑法在惩罚危害环境资源方面的犯
罪时，应借鉴发达国家的经验，不能仅
惩罚结果犯，还应惩罚行为犯、危险
犯，从而加强刑事法网的严密性，强化对环境资源的保护力度。
以上从立法的角度对水资源的刑
法保护及其完善进行了初步的探讨。但
对水资源的保护不是制定几条法律规
范就能实现的，“徒法不足以自行”，要
使水资源的保护真正落到实处，还需要
公安机关、检察机关依法对污染、破坏
水资源的犯罪及时立案侦查和起诉，需
要环境与资源监督管理部门对构成破
坏水资源犯罪的案件及时地移交司法
机关追究刑事责任，避免以罚代刑。总
之，保护水资源是全社会的责任，是每
个公民的义务，在这个过程中我们一定
要用好刑法这一有力的工具，使我们的
家园青山常在，绿水长流。
参考文献：
1 裴丽萍．水资源市场配置法律制度研究．环境资源法论丛第1卷．北京：法律出版社，2001，
2 万本太．中国水资源的问题与对策，环境保护，1999.7．
3 江伟钰，陈方林．资源环境法研究及应用,北京：中国政法大学出版社，2000．
4 周珂．环境法．北京：中国人民大学出版社，2000．
5 王灿发．我国惩治环境犯罪立法亟待解决的几个问题．中国法学，1996.1．
(作者单位：武汉大学法学院)
责任编辑 李计初