党连文
在社会主义市场经济体制完善
过程中，实现水资源优化配置的手
段，一是政府宏观调控，二是充分发
挥市场配置资源的基础作用。初始水
权确认是利用市场机制配置水资源
的必要条件，政府宏观调控作用主要
应反映在初始水权确认过程中。在初
始水权确认中，以下三方面工作是必不可少的。
一、初始水权确认中的优先原则
坚持以人为本，树立“全面、协调
和可持续”的科学发展观，是水资源
优化配置必须遵循的基本原则。政
府的宏观调控，民主协商机制均应
在此原则下发挥作用。结合流域实
际情况，还应建立共同遵守的具体
准则，确认各种需求的相互关系及先后次序。
1．以人为本，基本生活用水需求优先
满足基本生活用水需求是在水权
确认中对以人为本观念的具体体现。
离开人类基本生存条件，其他则无从
谈起。
2．尊重客观规律，合理的河道内外生态环境需水优先
人类生存发展与其生存环境必须
是协调的，即经济社会发展和牛活舒
适应该二者兼顾。人类社会发展活动
必然对自然界产生影响，自然界有其
不受人类控制的自身演进规律，二者
的相互作用应该是可控的和可协调
的，这是人类社会发展进步的必然要
求。因此，应该合理确定生态环境需水标准。
3．实事求是，现状河道外生产用水需求优先
已经形成的生产力应该得到保 护，这是尊重劳动、尊重创造的具体体 现。生产力是劳动成果的积累，是社会 物质财富的主要体现形式。因此，已经 成为生产力要素的水资源使用权要得到优先认可。
4．尊重社会发展规律，相同产业发展水资源生成地需求优先
实现共同富裕是人类社会发展
的必然规律。我国人民群众生产活动
主要聚集于平原地区，水资源多产
生于山区丘陵区，这里人口相对稀
少，生产条件落后。为全面实现小康
社会，实现共同富裕，发展相同需水
产业时，水资源生成地区应该拥有
利用本地水资源的优先权。从经济
角度看，无增值转移利用水资源也是不合理的。
5．尊重价值规律，先进生产力发展用水需求优先
在同一个水资源生成区或利用 区，为提高水资源利用效率和效益，先 进生产力发展对水资源的需求应该优先得到保障。
6．以省为单元的区域、中央直属生产需水企业的民主协商
流域民主协商是初始水权确认 中必不可少的程序，是民主决策在水 资源管理中的具体表现形式。与流 域相应的区域是以省为单元划分 的，在流域中设有独立于行政区的 中央直属企业。流域水资源配置的协 商层次应该是省区和中央直属生产需水企业。
7．中央政府拥有适量备用
我国《水法》规定水资源属于国家 所有，中央政府行使所有权。为应对紧 急情况下水资源需求，流域应留有适 量的备用水资源，并由中央政府水行 政主管部门行使调用权。
二、初始水权确认中的重要基础工作
1．生态环境状态评估及需水状况确认
要对现状生态环境做出维持或恢
复的判断。恢复生态环境是人为意志
与自然修复的结合，根据生态环境现
状，应科学地确定恢复目标，评估不同
水平年可能恢复的程度，由此确定牛
态环境需水状况。
2．生活和生产用水定额在不同区域的发展变化趋势及其确认
用水定额不是一成不变的。经初步研究分析，生产用水定额与生产力 发展水平密切相关，二者成反比关 系；生活用水定额和恩格尔系数密 切相关，在该系数处于某一值域时， 呈某种函数关系，在其他值域，呈线 性关系，地域、生活习惯、民族传统 文化等也有影响。具体可用数学公式表示为：
At=Ap×T(P)
其中：At——用水定额，Ap——现状用水定额，T(P)——变化系数函 数，P——与水平年相应的生产力水平，或恩格尔系数。
要科学地评估影响生活和生产用
水定额的主要因素，应进行广泛的调
查研究和统计信息的分析论证，确定
用水定额随经济社会发展而发生变化
的客观规律。用水定额是指导节约用
水的主要科学依据。
3．科学地确认区域需水产业发展战略
区域需水产业发展规划是预测水
资源配置的决定性因素之一。在水资
源短缺区域，显得尤为重要。在处理
需要与可能关系时，要坚持以供定需
原则，当需求得不到满足时，一定要
对发展规划进行符合水资源实际情况的调整。
4．合理地确定水权拥有期限
由于水资源为国家所有，水资源
使用权应该具有时限性。根据用水不
可中断原理，对于现状用水情况而言，
生活用水拥有永久水权，农业用水拥
有与土地承包期一致的水权，需水产
业用水拥有和产业寿命期一致的水
权。对于发展规划而言，预测新增加用
水规模，严格执行各水平年用水定额，
基本生活用水可按照预测人口高峰水
平考虑，生产用水可以应用2030年预
测发展规模认证初始水权，并在以后
的每五年规划编制中进行再认证。对
新发生的实质性用水，按照取水许可
制度申请初始水权确认，水权拥有期
限按照上述的现状情况对待。以此实
现用水总量控制和定额管理的结合。
只有这样，才能使通过市场配置 水资源具有可操作性，实现水权有偿 转让和水市场有序运作。同时又体现出政府宏观调控作用。
三、初始水权确认的工作程序
初始水权确认需要进行反复比较 论证，多次协商，最终确定，是一个涉 及经济社会发展规律、自然规律和价 值规律，协调多方关系的复杂过程。下列过程是必须的。
1．现状用水规模和用水定额确认
通过水资源评价工作，将水资源开发利用状态予以确定，同时确认水 资源利用规模及其定额。在评估水资 源总量时，还应按照现行《水法》，界定各种水域的水资源使用权所属关系， 调查清楚其利用状态。
2．用水定额发展变化趋势协调和确认
不同发展水平年用水总量预测的
基础是与其相应的用水定额和生产规
模。各行政区域生产力发展水平的差
异决定了用水定额的不一致性。应通
过协商认可这种不一致性，并对变化趋势予以认同。
3．区域需水产业发展战略初步认定
基于计划经济体制下水资源配置
方案，各行政区域在各自的发展规划
中明确了需水产业各阶段发展日标。
在市场经济体制下，水资源开发利用
观念和配置手段发生厂根本性变化。
因此，对水资源需求预测应建立在社
会主义市场经济基础上，在确认初始
水权时，必须对区域需水产业发展战略进行初步确认。
4．区域用水总量的初步平衡
在现状用水规模基础上，经过确认用水定额和需水产业发展规模后， 应进行各区域用水总量评估，并对不 平衡状况进行合理调整。
5．遵循初始水权确认原则，流域内水资源配置的初步协商
水资源流域特征决定了单一区域水资源利用和需求论证的不完整
性和不平衡性，同时对其他区域产
生相关影响。为实现水资源在流域全
局的科学合理配置，有必要在共同
认可的配置原则基础上，进行充分的民主协商。
6．区域需水产业发展战略再认定
根据流域初步协商结果，各区 域要对需水产业发展做出必要的 调整，据此修正需水预测。参加协 商各方在各自修正成果基础上再 协商，做到相互认可，达成原则性共识。
7．中央政府对区域需水产业发展战略的确认
在水资源利用上，区域之间既有 相容的方面，又有不相容的方面。而且 有些不相容的问题是不可协商的，中 央政府裁决是解决这些不相容问题的唯一手段。
8．流域内水资源配置方案的确定
根据区域之间协商达成的成 果，按照中央政府的裁决，进行流 域水资源配置方案的最终评估和确定。
9．中央政府对初始水权的确认
根据流域水资源配置方案，需 由中央政府对初始水权进行最终确认。
水资源管理是流域管理的重要组 成。在社会主义市场经济体制上，利用 市场机制管理和配置水资源是必由之 路。没有水权制度的建立，现代水利发 展将会受到严重制约。水权制度建立 是一项全新的工作。
(作者为水利部松辽水利委员会主任)
责任编辑 岳梦华