中共张掖市委 张掖市人民政府
一、建设节水型社会的基本思路
张掖市地处黑河中游，耕地、人口 和国内生产总值分别占全流域的 95％、91％和89％。计划经济时代，张掖市以全省5％的耕地提供了35％的 商品粮，创造了农业经济的辉煌，成为 全国重要的商品粮基地和蔬菜生产基地。20世纪后期，随着人口的增加、气候的变化，黑河流域水资源紧缺和 生态失衡的问题，引起了党中央、国 务院的高度重视。2001年2月，国务院第94次总理办公会议决定实施黑河近期治理，实现当黑河上游来水15.8亿m3时，向下游新增下泄量2.55亿m3，达到9.5亿m3的分水目标。
黑河分水是关系生态保护、民族团结、国防建设的大事，但给张掖带来了三大难题：一是水资源总量短缺的矛盾更加突出。全市可用水资源总量从此将降为17亿m3，人均和每公顷拥有水资源量分别为1250m3和7665m3，分别为全国平均水平的57％和29％；到2015年人均水量将降为1000m3， 属严重缺水地区。二是完成分水任务困难很大。黑河向下游新增下泄量2.55亿m3，意味着张掖必须相应削减引水量5.8亿m3，相当于4万hm2耕 地的用水量，亦即相当于依附在土地 上的20多万农民群众将失去基本依靠。三是当地经济社会发展用水矛盾更加尖锐。要将黑河60％以上的水量分配给下游，给张掖只留下不足40％的水量。而张掖年均降雨量只有llOmm、蒸发量高达1400～2700mm，在这有水则为绿洲、无水则为荒漠的干旱地区，如何跟上全面建设小康社会的步伐、“再铸金张掖辉煌”，成为摆在我们面前的最大难题。
针对张掖发展的这一历史性难 题，我们在自身用水过程中找差距。通过深入分析用水现状，我们认为存在6个方面的问题：一是用水观念陈旧。 长期形成的“水从门前过，不浇也是 错”的传统认识根深蒂固。二是用水方式落后。大水漫灌、跑冒滴漏、浪费水的现象比比皆是。三是管水体制滞后。 重工程建设轻资源配置，重开源轻节 流，重供水轻效益，资源配置手段单 一，缺乏有效调控措施和激励机制。四是用水结构不合理。全市2000年三次 产业比重为42:29:29，农业、生态、工 业、生活用水比例为89.7:563:1.4，农 业用水“一头沉”问题十分突出。五是单位耗水过高。农业亩均用水量达610m3，比全国平均水平高出27％。六是单方水的GDP产出仅为2.81元，是全国平均水平的1／8。由此可以看出， 解决水资源问题的出路在于改变现状 用水观念和用水方式，调整经济结构，提高用水效率和效益。
就在我们苦苦思考、探索的时候，水利部领导多次来张掖视察指导黑河
分水工作，为我们理清思路给予了很大帮助。特别是水利部汪恕诚部长
2001年4月来张掖视察时明确指出：要明晰水权，建立宏观和微观两套指标体系，采取行政、经济、工程、科技4项措施，实行强制节水，建立节水型社
会，实现节水与发展“双赢”。
正确的理论对经济发展和社会实 践必将产生积极的指导作用。水权、水市场理论使我们豁然开朗。在张掖，水是比土地更宝贵的稀缺资源，拥有了水就等于拥有了土地。20世纪80年代由于实行了土地的家庭承包经营，农民得到了土地的自主使用权和经营权，从而极大地解放了农村牛产力。如 果把水资源像土地、矿产等资源一样， 明确其所有权、使用权、经营权、转让权，使群众对水资源有一种拥有感，并运用市场机制对水资源配置发挥基础 性作用，必将极人地释放有限水资源的内在潜力，激励群众珍惜水资源、节约用水，对促进传统用水观念、用水方式和管理模式的变革，调整经济结构，提高水的利用效率和效益，必将产生巨大的推动作用。因此，张掖发展的根 本出路在于建设节水型社会。张掖在历史的重人抉择面前义无反顾地选择节水型社会。
二、建设节水型社会的主要做法
2001年7月，张掖市选择水资源相对独立的临泽县梨园河灌区开展节水型社会试点；2002年3月将试点扩人到民乐县洪水河灌区、甘州区盈科灌区和高台县骆驼城井水灌区；2002年8月扩大到山丹县和民乐县；2003年3月开始在全市全面推开节水利社会建设工作。我们的主要做法是：
1．科学制定规划，建立制度保障。张掖市委、市政府从经济社会发展和产业结构调整规划着手，确立了上业强市、产业富民、推进城镇化进程三大
战略，努力构筑工业主导型经济格局的发展思路。围绕水资源的优化配置和用水效率、效益的提高，大力改革传统的用水制度，初步建立了保证总量
控制和定额管理两套指标体系实施的
制度框架。主要是：依据《全面建设小
康社会规划纲要》，制定出台并认真组织实施《水资源配置方案》和《主导产
业发展规划》《种植业结构调整规划》
《节水畜牧业发展规划》《草原牛态保
护规划》等产业规划，以及农业、工业、生活和生态等行业单元用水定额，《河流污染物排放总量控制方案》《节约用
水管理办法》等一系列规划、方案、制度。提出力争到2010年，全市三次产业结构比重由2000年的42:29:29调
整为23:38:39；农业、工业、生活和生
态用水比例由89.7:3:1.4:5.9调整到56:8:6:30，单方水的产㈩效益由2.81元提高到8.51元。这一系列规划、方案、制度的建立，对落实两套指标体系、调整经济结构、优化水资源配置、
提高用水效率和效益起到了重要的引导、推进和保障作用。
2．明晰各级水权，层层实行总量
控制。首先是科学确定宏观总量控制指标。在全民动员、全面开展宣传教育的基础上，把水权理论与灌溉面积结合起来，在保障社会稳定、粮食安全、黑河分水指标的基础上，按照逐步调整、缺水程度大致均衡、高效用水者优先配水、人均水量逐步接近的原则，参考历史用水、尊重现状用水、结合发展需水，以面积为基准，依据《黑河干流中游水资源配置方案》，将全市可用水权总量层层分解配置到县(区)、灌区
以至乡(镇)、村组，并在各级水权总量
中，从行政区域和用水行业两个层面，将农业、上业、生活、生态用水比例控制指标，逐级控制落实到基层和用水户，逐户核发水权使用证书。水权使用证书标明持有者家庭的人口数，核定
的灌溉面积，养殖业、生产经营规模等情况，以及配水依据和所拥有的水权
总量。如同20世纪80年代大包干时
给农民发放十地使用证书一样，让农
民群众和用水产有一种实实在在的权利拥有感。在此基础上，合理确定单位用水定额。为确保总量控制指标的落实，结合水资源总量指标，依据《水法》及有关法律法规和试点灌区用水定额
资料、灌溉试验资料，科学核定各类作物、工、业产品、生态和人口的单位用水定额，作为用户合理用水的参照依据。这样，各级政府、基层组织和用水户都
明白了自己水权总量，又知道哪种作物节水，哪种产品的用水效益高，上上下下主动根据各自的水权调整经济结构、优化配置水资源，形成了用水者人人当家作主、人人珍惜水资源的良好局面。过去那种各级政府都向上级政府要水、用水户之间相互争水抢水的现象大大减少，“谁用的水多说明谁有本事”的错误观念大大改观，人们都把精力集中在内部挖潜节水、提高自己的用水效益上。
3. 引入市场机制，推行水票制度。培育和提高全民的节水意识，必须引入市场机制，培育水市场，使用水者节约的水量转化为经济效益，从而激励节约用水，实现经济发展用水效益的最大化，形成节水动力。水票作为水权、水量、水价的综合载体，成为连接政府、农户和市场的渠道，使用水户的使用权、经营权、交易权得以确立和充分体现，并为确保总量控制方案和定额管理指标的实现、促进水价到位、方便水量交易和促进水量流转提供了条件，有力促进了水市场的发育，为推进水的商品化迈出了重要一步。首先，水管单位根据水权总量，制订各灌溉轮次配水计划，由用水户持政府核发的水权证，向水管单位购买每灌溉轮次的水票，水管单位凭票供水。其次，建立合理的水价形成机制。把不增加农民负担与核算水利工程供水成本结合起来，出台了基本水价管理办法等规范性文件，实行定额内用水实行基本水价，超定额用水累进加价。目前张掖市农业基本水价平均为0.071元／m3，工业用水基本水价平均为1.10元／m3，城镇居民生活用水基本水价为0.85元／m3。第三，在总结试点经验的基础 上，制定了水量交易指导意见。总体上在政府指导的前提下，放开生产经营用水交易，但禁止生态用水交易；放开交易价格，用水户之间交易双方商定。无交易条件和未实现交易的节约水量，由政府水管单位按照基本水价的 120％回购。水市场的萌芽极大地激发了公众的节水意识。
4．建立用水者协会，推进公众参与。为了体现水权分配的公正、公平、公开、透明，为用水户提供了解内情、参与决策、表达意见的民主平台，我们建立了用水者协会，参与水权的确定、水价的形成、水量水质的监督、公民用水权的保护、水市场的监管，并赋予协会斗渠以下水利工程管理、维修和水费收取的权力，形成了水资源管理各个环节公开透明、广泛参与的民主决策机制。用水者协会以村或渠系为单位，每个用水户确定1名会员，每5～ 15个会员选1名会员代表，会员代表大会选举产生协会会长、副会长，组成协会执行委员会。并通过协会将水量配置到户，收缴水费、调处水事纠纷、 管理渠系内部水量交易等涉水事务和管理维护田间工程，使协会成为连接政府与公众的组织桥梁、水务机关与社会达成共识的渠道。目前，全市已建立农民用水者协会600多个。同时，我们还积极建立多部门协作制度，确保水资源总量控制方案的落实；建立水利信息社会公布制度，定期向社会公布区域水资源状况、供需预测、水价信息、灌溉进度以及黑河分水情况等，为公众和社会参与水资源管理，促进节水的社会化发挥了重要作用。
5．强化资源管理，实行水务一体化管理。结合政府机构改革，打破城乡分割的管理体制，将各级水利局组建为水务局，对全市水资源实行统一规
划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量水质。从2001年冬季开始，张掖市城区逐步关闭各单位的自备水源，实行统
一供水。鼓励发展低耗水工、业，积极推
广节水技术和设施，推动工业节水。2003年开工建设的张掖火电厂，从设计之初就采用了中水回用技术，并
污水处理厂处理后的污水作为循环冷却用水。规定新建宾馆、饭店、公共设施和住宅，逐步配套中水回用和节水设施，推动城镇生活节水。大力引进推广抗旱新技术、新品种，在井灌区建成以管灌、滴喷灌为主的高效节水面积1.67万hm2，正在进行2.7万hm2高效节水现代农业示范区建设，推进农业节水。规划建没引水口门、地下水计量设施，在大型河灌区建设量水监测控制中心，促进水资源商品化和水市场的发育。城市绿化和园林建设选用耐早品种和喷灌、微灌，促进生态节水。开工建设了日处理8万t的污水处理厂，落实排污总量控制方案。在祁连山区禁止一切形式的采伐，计划用2至
3年时间，对居住在祁连山腹地的1.65万牧民全部进行搬迁安置，实施天然林封育和生态退耕工程，保护水源地生态环境。近两年来在浅山区和灌溉农业区完成生态退耕4.73万hm2。
通过两年多来节水型社会建设试点的实践和探索，取得了初步的成效。一是经济结构战略性调整步伐加快，经济增长率超过10％。围绕实施工
业强市战略，重点做好电、煤、钨三篇大文章。通过实施三大战略，全市三次产业比例由2000年的42:29:29调整为2003年的35:33:32；区域水资源的承载力逐步提高。2000年以来，张掖市在逐年加大水资源削减幅度的前提下，经济增长率由8.5％提高到10.2％，财政收入增速由4.4％提高到
10.6％，农民人均纯收入年净增量由102元提高到186元。
二是水资源的利用效率和效益明显提高。通过两年多节水型社会试点建设，全市节水约1亿m3，使灌溉保证率提高了10个百分点；单方水的 GDP产出由2000年的2.81元提高到 了4.12元。民乐县彭庄村的水量交易超过l万m3，通过交易不仅使全村的地全部浇上了水、实现了总量平衡，而且用水总量减少10万m3，水费开支减少1万元。通过结构调整和建设节水型社会，2003年张掖市顺利度过了春夏之交的卡脖子旱，水事矛盾大幅度下降，用水效益逐步提高，为农民增收走出低谷提供了支撑。2003年，全市农民人均纯收入比上年净增186元，是近年来增长幅度最大的一年。
三是公众民主参与意识明显增强。明晰水权和参与水资源管理，极大地增强了群众关心水、珍惜水的意识，激发了农民建设水利工程的积极性，
一个户户明确总量、人人清楚定额的局面正在全市范围内形成。尤其是实行定额水价、允许水量交易后，农民像珍惜自家财产一样珍惜水权，千方百
计调整结构、节约用水，关心水、珍惜水、爱护水利工程设施正在成为全民的自觉行动。民乐县彭庄村农民用水者协会充分发挥参与作用，根据水权
证将每灌溉轮次水量分解到户、严格计量；组织村民平整田地、调整渠道布
局，实行连片种植、连片灌水；及时向用水户公布配水、放水、收费情况，克服了“大锅饭”灌水的弊端。广大农民
积极采取多种措施，提高用水效率和效益。全市每年大块改小畦灌溉13.33万hm2，以农作物制种，、牧草、大麦、番茄等为主的产业基地连片灌溉面积达到16.67万hm2。
四是各级领导指导工作的节水原 则初步形成。在解决水资源矛盾、建设节水型社会的实践中，各级领导和广大干部群众以水权和水市场理论为指 导，积极树立全面、协调、可持续发展观，水资源和水危机意识明显增强，以节水定产业、以节水调结构、以节水增总量、以节水促发展，已初步成为各级政府指导经济工作的基本原则。目前，全市通过发展农产品加工龙头企业，建成不耗水的草产品、种子等加下企业30多家，在不增加耗水的前提下实现产值5亿元以上。
五是确保了黑河分水仟务的完成。张掖市在水量控制设施不配套的条件下，把完成黑河分水任务、实现居延海碧波荡漾的目标作为一项严肃的
政治任务来抓，强化各级政府和部门责任，建立水情会商、行政指挥、业务调度、纪律监察相配套的黑河分水调度指挥体系，已连续4年完成了国家
确定的黑河分水任务。2001年，在遭受60年不遇特大旱灾、农作物减产的情况下，牺牲最后一次秋灌，将黑河水送到了额济纳旗达来呼布镇。2002年
历经长达100多天的5次统一调度，将黑河水送达干涸10年之久的东居延海，形成水域面积23.66km2。2003年8月14日，再次使黑河水到达东居
延海；9月24日，使黑河水流归干涸40多年的西居延海，全面完成了国家确定的分水任务。2001年11月，温家宝副总理批示：张掖“黑河治理第一步
走得很好，要认真总结经验，继续努力，走出一条建设节水型社会，实现人与自然和谐相处，经济与社会可持续发展的成功之路”。
责任编辑 李计初