水利国有资产管理体制和运行机制改革调研报
水利部水利国有资产管理体制改革调研组
为贯彻落实党中央新时期治水方针和水利部党组的治水思路，按照党的十六大提出的深化国有资产管理体制改革的要求，进—步了解和掌握水利国有资产管理体制与运行机制存在的主要问题及原因，研究水利国有资产管理体制与运行机制改革的思路和举措，推动水利工程实现良性运行，实现以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，水利部组织人员于2003年7～10月对全国范围内水利国有资产管理体制与运行机制情况进行了调研。
调研主要以水利部属各单位、各省(自治区、直辖市)水利(水务)厅(局)、新疆生产建设兵团水利局、全国百家大中型水利工程管理单位及在建的大型水利工程建管单位为对象，采取点面结合、重点调研与座谈交流结合、实地调研与调香问卷相结合的方式进行。
通过调研，初步掌握了水利国有资产状况，对水利国有资产管理体制和运行机制中存在的问题进行了深入分析，对水利国有资产管理体制和运行机制改革的典型进行了剖析和总结，提出了水利国有资产管理体制和运行机制的改革思路和工作建议。
一、水利国有资产概况
1．全国水利国有资产概况
截至2002年底，全国水利行业国有资产总额4675.11亿元，净资产总额3178.98亿元。考虑到目前正在建设中的黄河小浪底水利工程、嫩扛尼尔基水利工程、新疆乌鲁瓦提水利工程、岷江紫坪埔水利工程等一批在建大型水利工程，因为工程尚未竣工，资产未统计在内，截至2002年底，全国水利系统国有资产总额预计已超过6000亿元。
(1)水利行政事业性资产情况
截至2002年底，全国水利行政事业性资产总额755.12亿元，占全国水利资产总额的16％。净资产总额549亿元；
(2)水利经营性资产情况
①水利经营性资产总量情况
全国共有水利经营管理单位45777个[1]，资产总额3919.99亿元(其中固定资产净值2653.95亿元)，负债总额1260.52亿元，所有者权益总额2659.47亿元(其中实收资本1741.26亿元)。
②水利经营性资产效益情况
2002年，共实现主营业务收入总额1098.33亿元，实现利润总额29.74亿元，净利润18.19亿元。
2002年亏损单位9601个，亏损额65.48亿元。其中：水利工程管理单位5750个，亏损31.61亿元；电力单位482个，亏损3.87亿元；水利水电施工单位307个，亏损1.34亿元；供水单位381个，亏损1.57亿元；勘测设计单位95个，亏损21.84亿元；乡镇水利站1621个，亏损1.23亿元；其他单位965个，亏损4.02亿元。
2．中央水利国有资产概况
(1)水利行政事业性资产情况
调研范围内[2]中央水利行政事业单位339个，资产总额301.77亿元，净资产总额202.49亿元，事业基金18.94亿元，投资基金13.26亿元。
(2)水利经营性资产情况
①水利经营性资产总量情况
调研范围内共有企业296户，资产总额267.15亿元，所有者权益102.59亿元。其中：实收资本83.16亿元(其中国家资本63.04亿元)，资本公积19.6亿元，盈余公积3.87亿元，未分配利润-4.08亿元。
②水利经营性资产效益情况
2002年，296户企业共实现主营业务收人总额72.29亿元，比2001年增加11.83亿元，增长19.55％；实现利润总额0.40亿元，比2001年减少1.18亿元，减少74.77％；纳税总额2.84亿元，比2001年增长4.28％。
2002年亏损企业133户，亏损额4.36亿元，亏损企业资产总额166.49亿元。亏损企业涉及多个行业，其中工程施工企业占35％，服务业占28％。
③水利经营性资产结构情况
296户企业中，资产总额在5亿元以上的企业8户，5000万～5亿元的企业43户，按现在的企业划型标准，达到中型企业规模以上的占17.22％。
296户企业中，公司制企业134户，占45％，其中多元投资主体的公司制企业42户，占14%；非公司制企业162户，占55％。
在企业行业分布上，供水企业4户，发电企业7户，建筑施工企业73户，设计、咨询、监理企业36户，科研开发企业44户，服务企业55户，其他企业61户。
3．百家水管单位概况
(1)百家水管单位资产总量情况
截至2002年底，百家水管单位资产总额429.7亿元，占全国水利国有资产总额的9％。其中经营性资产总额287.14亿元，占百家水管单位资产总额66％；非经营性资产总额142.59亿元，占34％。
（2)百家水管单位收支情况
2002年百家水管单位实现收入总额54.60亿元，其中：财政补贴收入1.25亿元，占2％；供水、发电收入33.39亿元，占61％；水利旅游、种养殖收入2.95亿元，占60%；与发挥水利资源优势无关的收入17.02亿元，占31％。
2002年百家水管单位人员费用及公共经费支出18.96亿元，这部分支出全部由单位自行解决的占74％；由财政负担一部分、单位自行解决一部分的占26％。
2002年百家水管单位工程日常维修养护经费支出4.56亿元，这部分支出全部由单位自行解决的占65％；在水利工程维修养护岁修资金中列支的占12％；由财政拨款或在水利工程维修养护岁修资金中列支一部分、单位自行解决一部分的占23％。
2002年百家水管单位工程更新改造费用4.99亿元，这部分支出中由计划部门在非经营性资金中安排的占12%；由计划部门在非经营性资金中安排一部分、单位自行解决一部分的占14％；全部由单位自行解决的占27％；无资金来源且不进行更新改造的占47％。
47％的水管单位没有提取折旧或部分提取折旧，其中19％的水管单位没有提取折旧，28％的水管单位对30％～90％的部分固定资产提取折旧，年折旧率在2％～5％之间；53％的水管单位对全部工程资产提取折旧，年折旧率在0.2％～5％之间，相当一部分水利工程未按规定足额提取折旧。
(3)水利工程的管理体制及基本情况
百家水管单位中，事业单位97户，占97％，其中企业化管理事业单位65户，占65％；企业3户，占3％：有84户单位执行水管单位会计制度，占84％；5户单位执行事业单位会计制度，占5％；11户单位执行企业会计制度，占11％。
百家水管单位核定编制57742人，实际职工人数59161人，超编1419人。个别单位严重超编，如某水库管理处，核定编制40人，而实有职工254人，超编达6倍以上。
(4)百家水管单位投资办经济实体的情况
百家水管单位中，有59家水管单位共投资兴办经济实体325个。其中，具有独立法人资格的215个，占总数的66％。总共投入注册资本金合计18.39亿元，占百家水管单位所有者权益总额7％。单位办经济实体资金来源主要是水管单位自有资金，部分水管单位通过将财政投资转为资本金、职工集资或与其他单位合资筹集资金。
2002年，上述企业共实现收入30.23亿元，比2001年增加4.58亿元，增加18％；利润总额1.25亿元。比2001年增加0.46亿元：
二、水利国有资产管理体制改革的探索
党的十五届三中全会以来，各地水利部门(单位)结合自身实际，在改革水利国有资产管理体制和运行机制等方面进行了有益的探索。
1．落实监管职责，规范管理行为，探索行政事业性资产管理新体制
全国水利行政事业性(非经营性)资产结构复杂，数额很大，约占总额的47％。1998年政企脱钩以后，大部分水行政主管部门已不再直接管理企业。鉴于我国的基本国情，其下属事业单位对外投资，创办经营实体或附属企业，开展经营活动将长期存在。因此，在相当长的时期内，行政事业单位同时管理经营性资产和非经营性资产的状况还不会有大的改变。如何有效地管理好行政事业性资产，在保证事业单位履行公益性职责的前提下，充分调动事业单位的经营积极性，可以减轻财政的压力，有利于推动事业单位体制改革的顺利实施。深圳市以落实监管责任，规范管理行为为核心，制订了“行政事业单位国有资产管理办法”，建立了新型的行政事业资产管理体制。该办法明确了财政部门与行业主管部门的资产管理关系，细化了资产占有、使用单位的职责，规定了在发生资产划拨、投资、租赁等事项时的审批程序，特别是对特殊的、授权经营的行业或领域，对其再投资行为附有更为严格的限制，同时加强部门预算管理，监督事业单位的收支行为。深圳市改革行政事业性资产管理体制的探索，为建立水利行政事业性资产管理体制改革提供了有益的借鉴。
2. 水利经营性国有资产管理体制与运行机制改革的探索
（1）整体委托，分类监管，统一运营的改革实践
在水利公益性资产与非公益性资产边界不清晰的条件下，为提高水利国有资产经济效益和运行质量，避免经济效益好的水利资产从水利行业划走而经济效益差、社会效益好的公益性资产留在水利行业，一些省、直辖市水利部门探索水利资产整体委托，分类监管，统一运营的管理体制改革取得了定的成效。
上诲市水务局对水利国有资产管理体制改革的思路是实现水利国有资产委托监管：由市水务局成立国有资产监管领导小组，并确定局计划财务部门为具体监管职能部门，受市国资委委托，对上海市水务局经费归口管理的机关、企事业单位所占有、使用的全部非经营性和经营性资产进行监督骨理：具体做法是：对事业单位的国有资产实行登记管理及考核，并按事业单位改革要求，将资产进行合理配置，确保非经营性资产的保值。对经营性
国有资产的管理，成立上海市水利投资经营公司实行集中管理，企业的出资人是巾国资委。水务局对监管范围内的国有资产按照有关规定享有资产处置、投资、资产收益等权利；根据市水务局国有资产的实际情况，对委托监管范围内的国有资产收益可留存或市国资委反馈市水务局，用于发展水务事业或增加国家资本金。
一些地方的水利部门和单位成立了水利资产经营开发公司，对水利资产进行统一运营管理，也取得了很好的效果。宁波市成立了水利投资开发有限公司，以出资人的身份开展水利资产运营工作，投资建设新的水利工程项目。扛苏省常州市武进区、无锡市湖滨区等地组建了水利国有(集体)资产经营公司，加强水利国有资产的运营管理，盘活存量资产，充分发挥资产效益，保障水利国有资产保值增值：
(2)完善激励和约束机制，最大限度调动经营主体的积极性
陕西省石头河水库管理局对水利国有资产区分不同情况，实行五种资产经营模式：一是对枢纽管理处、供水处、工业园区管委会实行目标责任制管理，将效益工资、奖金与年终考核挂钩；二是对经营实体单位推行以利润总额包干为核心内容的承包经营责任制，实行自主经营、自负盈亏、风险抵押和超额分成的经营管理模式；三是对机关各处室职能部门实行目标管理，同时把全局供水、发电、农业灌溉、多种经营收入四项主要收入指标，与
效益工资、奖金挂起钩来；四是对水电站、灌溉管理站实行经费与发电量、水费收入相关的包干管理制度；五是在灌区支斗渠改制方面，改制斗渠222条，参与农民39人，全部采取承包经营方式。
水利部淮河水利委员会自2001年起，就开展了对委直属企业的效绩考核，制订了《淮委企业国有资本效绩考核办法》，对经营收入的考核创立了关联度概念，即根据创收途径分内外两个系统，从本系统取得的收入比例越高关联度越强，考核扣分就多。通过对企业经营指标和定性指标的考核，将企业的经营业绩和法定代表人的待遇挂钩，有效地调动了经营者的积极性，企业效益显著增长，国有资产保值增值率连续3年保持在107％以上。
(3)推进水利国有资产的重组整合，建立现代企业制度
天津水利勘测设计院等5家中央水利勘察设计单位按照国家和水利部对勘察设计单位转企改革的要求，一步改制到位，建立了规范的现代企业制度：改制后，企业增强了活力，并充分利用多个投资主体的资源优势，承揽了更多的业务，实现了较好的经济效益。
辽宁省水利厅根据当地水资源状况和改革的总体要求，以省管七大水库为依托，组建了辽宁供水集团有限责任公司。省政府授权辽宁供水集团公司作为国有资产投资主体，经营省直水库全部国有资产。供水集团公司成立后，以资产为纽带，对各子公司所属的10个小企业进行了股份合作制改革，成功地完成了总投资2亿多元的平山引水工程，缓解了葫芦岛市供水紧张的局面。同时，随着集团公司实力不断增强，逐步吸纳了省水利水电工程局、省水利水电勘测设计院等单位。现在，辽宁供水集团公司经营范围已涉及到辽宁省水利工程供水、水资源开发利用、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等诸多领域，成为以经济效益为主，并兼有一定社会效益的大型基础设施开发建设集团公司。目前，辽宁供水集团公司拥有7个全资子公司和1个控股子公司，总资产54.71亿元，负债7.76亿元，净资产46.95亿元。2002年实现总收入4.19亿元，利润总额1.45亿元，净利润1.01亿元。
河南省水利厅经过充分酝酿，以省水利水电实业公司为核心企业和发起人，吸取其控股和参股的河南省江河农村电气化发展有限公司、郑州华美彩印纸晶有限公司、河南通伊水电站有限公司等企业组建了河南省九龙水电集团有限公司，通过资本重组，建立于现代企业制度，提高水利国有资产的运行效率。2000年，该企业又通过资产置换，收购了上市公司——北海招商股份有限公司的部分股权，控股北海招商(现已更名为世纪光华)，成功实现了借壳上市，结束了河南水利系统没有上市公司的历史。通过资产的整合重组，按照新的管理体制和经营机制运作，企业的经济效益和市场竞争能力明显提高。
3．准公益性水管单位国有资产管理体制改革的探索
一般认为，准公益性水管单位拥有的国有资产就是准公益性水利国有资产。水利国有资产绝大部分是以准公益性资产形态存在，这是中国水利的特色。其典型特征一是同时提供经营性功能和社会公益性功能；二是在资产形态上难以区分。准公益性水利国有资产的典型特征导致准公益性水管单位的国有资产性质难以准确界定，给国有资产运营和监管带来很大的困难。尽管如此，许多地方还是进行了有益的探索。
(1)以明晰水利工程所有权为核心，推进小型水利工程产权制度改革
1997年，陕西省政府以明晰工程所有权作为水利工程产权制度改革的核心，颁布了《实行加快小型水利工程产权改革的意见》，对全省小型水利工程产权改革的目标、程序及原则作了明确规定，促进了小型水利工程产权制度的改革。
1998年，安徽省政府印发了《关于推进小型水利工程产权改革的通知》，开始了对全省100多万处小型水利工程的产权制度改革，到2002年底，已有10％的小型水利工程进行了不同方式的产权制度改革，发展了近1l万处民建民营的水利工程。目前，安徽省水利厅正准备在进一步调研的基础上，制定规范性的指导意见，以确保小型水利工程产权制度改革健康有序发展。
调研中发现，一些地区推行小型水利工程产权制度改革，建立以多种形式的农村用水合作组织为主，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制也取得了明显的成效。
(2)依托自身优势，调整供水结构，提高准公益性水管单位国有资产的运营效益
河南白龟山水库管理局在保证农业供水的同时，积极发展工业和城市生活用水。经过不断努力，2002年与姚电公司签订了工业用水协议，使循环水标准提高lcm，年增水费收入110万元；新增城市供水用户2家，其中已与一家签订供水合同，另外一家的供水合同正在协商中，实现供水收入3179万元，拓展和提高了资产运营效益。
吉林石头口门水库管理局利用水库自身的优势，发展旅游、种植、工程施工等行业，使单位逐渐走出了低谷，稳定了职工队伍，增加了单位的收入。他们利用水库兴利增容工程上马的契机，成立了三级资质的鸿运水利综合开发有限责任公司，职工集资参股，近3年盈利近千万元；抓住水库距离长春市较近的优势，加大对环境、饮食服务等方面的开发力度，初步完成了库区绿化、溢洪道闸室改建“八仙阁”、电厂改建“北京天坛”、仿长城“山海关”、江南水乡排楼等旅游基础设施建设，目前正在兴建6280m2的三星级宾馆和全省最大的沙滩浴场等设施。2000～2002年平均旅游收入达80万元左右。
水库管理局还引入社会资本，成立水库渔业股份有限责任公司，通过加强管理，基本杜绝了偷鱼、炸鱼、毒鱼现象，水库投放的鱼种成活率大大提高，预计到2005年，存量可达到1000万kg，年平均产值可达800万元。
海南省松涛水库管理局几年来为盘活闲置资产、提高资产使用效益，共兴办了25个经济实体，注册资金1107万元，经营业务包括供水、旅游、水产养殖等，年实现经营收入2527万元，不仅安置职工342人，定额向局里上交管理费，还解决了93.07％的工程日常维修养护费用。
三、水利国有资产管理体制和运行机制存在的主要问题及原因分析
1．水利行政事业性资产管理体制存在的主要问题及原因分析
(1)权责不匹配，管理低效
水利行政事业性资产是水利部门和单位行使水利管理职能的重要支撑。目前对水利行政事业性资产有监督管理职能的部门不少，如国有资产管理部门、财政部门、纪检审计部门、水利部门等。但是，各部门的职责划分不当，导致水利行政事业性资产的监督管理低效。
以中央水利国有资产管理体制为例，国务院授权国务院机关事务管理局对水利行政事业性资产进行监管，按照现行规定，水利部直属单位“非转经”要层层上报到国务院机关事务管理局进行审批。而对资产的处置管理，熟悉水利行政事业资产；运行状况、负有监管责任的水利部只有20万元以下的审批权利。由于权责不匹配，对下控制过严，导致直接随行监管职能的部门缺少自主权和积极性，没有更多的动力去履行监管职责，而有审批权限的国家机关事务管理局却因管理层次太多，信息不对称而难以很好的履行监管职责。其结果只能是管理低效。
根据调研了解，地方水利行政事业性资产的监督管理体制也存在相似情况。这种状况严重制约了水利行政事业性资产的优化配置和效益的发挥。
(2)缺乏有效的激励和约束机制，制度建设严重滞后
尽管对水利行政事业性资产监督管理的部门不少，但是，由于宏观仁制度建设严重滞后，没有建立起有效的激励和约束机制，对水利行政事业性资产运行成本，运行效率，资产的安全性和资产功能的发挥没有一套科学的评价体系，管坏了没有责任，管好了没有激励，管与不管一个样，结果是具有水利行政事业性资产管理职能的有关部门如财政部、国管局、水利部等都处于可管可不管的境地。
目前，规范水利行政事业性资产管理的主要规章是水利部与原国有资产管理局于1996年联合发布的《水利国有资产监督管理暂行办法》(国资事发[1995]5号)。随着几次国务院机构改革，各部门的职责变动很大，相应的职责权限也不明确，现有管理制度严重滞后，直接导致水利行政事业性资产的监督管理“越位”和“缺位”。
2．水利经蕾性国有资产管理体制与运行机制存在问题与原因分析
水利经营性国有资产管理体制与运行机制除了存在如出资人代表缺位、多头管理、产权责任不清、治理机制不健全、内部人控制带有普遍性、多重委托代理关系导致管理层次多、管理成本高、运行效率低等一般经营性国有资产普遍存在的问题以外，还存在带有典型水利色彩的特殊问题。
(1)事、企不分，监管与运营职责不清
水利经营性国有资产以两种形式存在，一是各级水行政主管部门的直属事业单位投资形成的企业或经济实体；二是各种水管单位投资形成的企业或经济实体。由于绝大多数水管单位都是事业单位(百家水管单位中97％的单位是事业单位)，所以，水利经营性资产管理方式具有明显的行政管理特点。很多事业单位的负责人既作为水利国有资产的监督管理者，又是水利国有资产的具体运营者。在现实工作中很难区分这些负责人什么时候履行监管的职责，什么时候履行运营的职责。因此造成对资产运营的结果无人负责，国有资产的保值增值得不到保障。这种体制上的事、企不分也导致水利公益性资产与经营性资产边界模糊，给国有资产的分类管理造成阻力。这是水利经营性国有资产管理与运行中普遍存在同时也是尤为突出的一个问题。
(2)运行机制不活，规模小，效益差
水利企业大多数是非公司制企业，没有通过改制建立现代企业制度，管理体制和运行机制缺乏活力。调研中了解到，水利部属各级各类事业单位共办企业296户，其中非公司制企业162户，比例高达55％；公司制企业134户，占45％，其中多元投资主体的股份制企业42户，只占14％。调研所到的省(自治区、直辖市)水利厅(局)及其直属事业单位共办企业357户，其中非公司制企业221户，比例高达66%；公司制企业120户，占34％，其中多元投资主体的股份制企业26户，只占7％。
水利企业普遍规模小、分布散，难以发挥水利资产的规模和整体效益；调研范围的653户企业中，资产总额在5000万元以下的企业530户，占81.16％；资产总额5000万～5亿元的企业104户，占15.92%；资产总额在5亿元以上的企业只有19户，占2.91％。按现在的企业划型标准，达到中型企业规模以上的占18.84％，也就是说，在调研范围的水利国有企业中，81.16％是小型企业。
由于规模小，机制不活，水利经营性国有资产运行效益差。2002年，被调研的653户企业中，亏损企业270户，占41.35％，亏损总额8.64亿元。亏损企业人数47851人。
3．准公益性水管单位国有资产管理体制与运行制存在问题与原因分析
(1)管理主体缺位，管理体制不顺，注重工程使用，忽视资产管理
准公益性水管单位占有使用的水利国有资产由于提供综合功能且在资产形态上难以区分经营性和非经营性，所以造成既不是按经营性资产管理如由国资委监管，也没有按行政事业性资产管理如由财政部门履行管理职能，其结果是管理主体缺位，由水利部门代行管理主体的职责。由于水利部门不能象国资委那样可以出台相关政策帮助水管单位解决问题，也不象财政部门可以对公益性耗费给以补偿，再加上没有得到正式授权，没有边界清晰的责、权、利提供管理的激励和约束，所以，水利部门只能以工程管理代替资产管理，以行政管理代替产权管理，其结果是注重工程使用，忽视资产管理。
管理主体缺位是准公益性水管单位公益性耗费得不到合理补偿的体制原因之一。水管单位虽然运行着庞大的公益性资产，但公益性耗费补偿却没有正常的来源，尽管有时可以得到一些财政补助，但象征性的居多，有时财政补助还不足以支付离退休人员的医疗费。公益设施的运行维护只能靠水费或单位的多种经营来维持。结果是水利工程老化失修严重，服务能力降低，没有自我积累和自我发展的能力，水管单位整体上经济效益较差。
以百家水管单位为例。截至2002年底，百家水管单位整体亏损，累计未分配利润-28.68亿元。百家水管单位中在计提折旧未到位的情况下，只有19家水管单位有盈利，占19％。80％以上的水管单位处于亏损状态。某些水管单位亏损甚至达亿元。
管理主体缺位，管理体制不顺，是造成大部分水管单位严重亏损，难以为继的重要原因。
(2)外部监督机制低效，单位内部管理粗放，人员超编，持续运行能力低下
调研发现，财政部门、水行政主管部门都没有对水管单位的国有资产提出保值增值的要求，也极少对水管单位进行绩效考核。由于缺乏外部的监督，一些水管单位国有资产隐性流失现象很普遍。如单位和职工共同投资，有盈利优先照顾职工，企业亏损由水管单位承担，甚至出现企业倒闭，职工的股本也由水管单位支付退还的情况。
由于外部监督机制低效，经营者没有压力，内部缺乏有效激励，经营者没有动力，许多水管单位内部管理粗放，水利工程运行成本很高，如河北省
王快水库就是一个典型的例子。
准公益性水管单位是事业单位的基本属性，导致许多水管单位成为地方政府推动改革安排富余人员的蓄水池。调研中，100家水管单位60％超编，相当一部分地方水管单位超编严重：某些水管单位超编1倍、2倍甚至5倍以上：解决超编职工的工资福利待遇成为水管单位的沉重包袱，大大降低了水管单位的发展潜力和运行活力。
由于缺乏有效的激励与约束机制，准公益性水管单位国有资产运行效益和质量得不到应有的重视。
据调研，百家水管单位中，19％的水管单位没有提取折旧；28％的水管单位对30％～90％的部分固定资产提取折旧，年折旧率在2％～5％之间；53％的水管单位对全部工程资产提取折旧，但大部分水利工程未能足额提取折旧，年折旧率在O.2％～5％之间。由于水利工程未提足折旧或计提折旧不到位，致使水利工程功能衰退、效益衰减，资产实际量减少，持续运行能力低下。
4．影响水利国有资产管理体制与运行机制改革的三个共同原因
从上面简要分析可以看出，不同性质的水利国有资产，其管理体制、运行机制以及改革中存在的问题及其原因是不完全相同的。但是，有三个因素
对不同性质的水利国有资产管理体制改革的影响是相同的。
(1)思想认识不到位，资产概念不清、产权管理意识不强
对资产管理的概念不清突出表现在一些部门及单位将资产管理与工程管理混为一谈，很多单位对资产管理的理解还只停留在固定资产管理上。有的单位领导及财务主管部门负责人，连本单位的资产的规模、性质及其运行状况都说不清楚。对资产管理的认识不到位，导致对水利国有资产管理体制和运行机制改革的思路不清、加强管理的思路不清。
产权意识不强，也是本次调研过程中发现的比较普遍的问题。一些水管单位对下属企业多以行政管理者的身份出现，而不是以出资人代表的身份出现，混淆了行政管理和产权管理的本质区别。产权意识不强，还导致出资行为不规范，重投入，轻管理。许多水管单位工程竣工后没有办理验收转为资产进行管理，一些单位的经营性资产账外循环等等。
(2)水利国有资产管理体制改革的客观环境较差，导致水利国有资产管理体制改革进展缓慢
政府价格管制，导致水利单位主导产品价格不到位。水利单位经营的主导产品是供水、发电。长期以来，价格政策不到位一直是困扰水管单位改革与发展的一大难题：如水利工程供水价格普遍偏低，远没有达到供水成本水平。占总供水量75％左右的农业灌溉用水水价更低，并且农业水费收取率很低。据调研，百家水管单位按实际供水量计算，平均供水价格不足0.02元/m3，远远低于供水成本。偏低的供水价格导致水管单位亏损严重。
城市供水价格中水利部门管理的水源工程水价较低，与自来水厂的水价比价十分不合理。山东省泰安市水源工程水价与自来水厂水价之比为居民用水1:2.55，工业用水1:3.46，服务用水1:4.35，基建用水1:6.41。
水利工程发电收入，由于电力体制改革，“厂网分开”的措施未落实到位，一般难以执行国家批复的电价水平，上网电价较低，且大多未能实现调峰电价。
水利公益性资产的支出没有补偿渠道，既影响了水利公益性资产功能的发挥，也影响了水利经营性资产经济效益的提高。这些外部存在的客观原因，导致水管单位没有相对宽松的改革环境，迟滞了水利国有资产管理体制的改革进程。
(3)制度建设滞后，不利于水利系统的改革与发展
外部政策支持是水利单位改革成功的重要前提。众所周知，无论是水管单位进行“事改企”，还是水利企业重组改制，首先碰到的是职工的社会保障如何解决的问题。但是，现有的政策环境对水利系统改革十分不利：没有相应的政策鼓励和支持水利企业重组改制，也没有相应的政策为水利系统改革提供社会保障。一般的国有企业改制重组，地方政府的经贸委可以为下岗职工制词。各种政策以解决后顾之忧，而水利系统的企业改制重组，则很难享受这些政策，特别是中央在地方的水利单位的改革，更是如此：外部制度建设滞后，造成水利系统改革的配套政策缺位，是水利单位改革进展不快的重要原因。
四、水利国有资产管理体制和运行机制的改革目标、思路和工作建议
水利国有资产管理体制和运行机制改革的目标是：以党中央新时期的治水方针和水利部党组新的治水思路为指引，按照党的十六大、十六届三中全会提出的建立和完善市场经济体制的要求，建立能有效支撑水资源可持续利用的水利国有资产管理体制与运行机制。
水利国有资产管理体制和运行机制改革的思路是：分类改革、稳妥推进、全面试点、重点突破。
今后一定时期内，对水利国有资产管理体制和运行机制改革的具体的工作建议如下：
1．推进水利行政事业性资产管理体制改革，建立“分级管理，权责明确，监管有力，配置灵活”的新体制
以建立健全水利行政事业性资产监督管理规章制度为核心内容，以制度建设推动行政事业性资产管理体制改革。首先，根据水利部门多个管理层级的实际情况，实行分级管理制度。其次，明确各级监管部门的权利与责任，规范各个层级对行政事业性资产的处置权则和权限。第三，制订有效的管理措施，严格控制事业单位在竞争领域的投资，建立水利行政事业性资产对外投资“问责制”。第四，建立水利行政事业性资产调剂制度，形成灵活的调配机制。运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的有效流动，通过激励与惩罚措施，促使资产占用单位及时清理闲置资产，最大限度地提高资产的使用效率：为各级水行政主管部门和事业单位正常履行职能，提供保障。
考虑到国家国有资产管理体制的现状，建议水利部同财政部、国务院机关事务管理局等有关部委一起，对水利行政事业性资产的管理体制的情况进行一次联合调研，根据调研结果对中央行政事业性资产管理办法进行修订，同时配套制定水利行政事业性资产管理办法，明晰行政事业性资产管理部门和水利部门对水利行政事业性资产管理的权责，使水利行政事业性资产管理尽快走上法制化、规范化的道路。
2．按照中央关于国有资产管理体制改革的总体思路，主动推进水利经营性国有资产管理体制与运行机制的改革
目前，水利经营性资产管理体制的改革游离于全国经营性国有资产管理体制改革范围之外。但是，如果我们不抓住这次机遇，主动推进改革，一旦国有经济战略性调整完成，国有企业改制全部到位以后，水利企业将丧失改革的政策支持，将面对更多充满活力的竞争对手，将陷入更为困难的生存与发展环境。因此，必须尽快按照中央对经营性国有资产管理体制改革总体思路，推进水利经营性国有资产管理体制改革。根据党的十六大、十六届三中全会的有关精神，水利经营性国有资产管理体制与运行机制改革的具体做法如下：
(1)产权管理
以建立现代企业制度为核心内容，推动水利企业整合、重组、改制，发挥水利国有资产的规模效益。建立以产权管理为核心的水利经营性资产管理体制：
(2)成立经营性国有资产管理机构，统一履行出资人代表职责
建议水利行业各大单位、主要流域机构成立经营性国有资产管理机构(或资产运营机构)，履行出资人代表职责，采用行政手段和市场手段相结合、以市场手段为主的方式对水利国有资产进行整合重组。推进经营性水利国有资产的改革改制、重组和整合。
3．重点推动准公益性水管单位国有资产管理体制改革，建立授权经蕾、权责明确、补偿合理的准公益性水管单位国有资产管理体制与运蕾机制
准公益性水管单位国有资产管理体制改革是水利国有资产管理体制改革的核心和重点，能否建立有效的管理体制与运行机制是水利国有资产管理体制改革成功与否的重要标志。根据准公益性水管单位国有资产管理体制的现状，综合考虑外部政策环境和各种内部因素，提出如下建议：
(1)对上争取国务院对水利部授权，统一监督管理和运营准公益性水管单位国有资产，明确水利部门对准公益性水管单位国有资产的管理权责：
(2)对外争取更多有利于水利改革与发展的政策和支持。
从政策层面上分析，国务院出台的《水利工程管理体制改革实施意见》解决了准公益性水管单位国有资产公益性耗费补偿的问题；国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水价格管理办法》解决了准公益性水管单位国有资产经营性收入的政策问题，现在的关键是如利用贯彻落实《水利工程管理体制改革实施意见》的机遇，争取水管单位公益性支出合理补偿的制度化；利用贯彻落实《水利工程供水价格管理办法》制定相应实施细则的有利机遇，做好水价核定的基础性工作，尽快把供水价格调整到合理的水平等等。通过争取更多的政策和支持，为推进准公益性水管单位国有资产管理体制改革提供一个良好的外部环境。
(3)对内加大改革的力度，铲除现存体制弊端，弥补制度缺陷，建立以准公益性水管单位国有资产运行成本和运行效益为主要内容的综合目标考核体系；建立以准公益性水管单位国有资产效绩考核为中心的水管单位于部聘任制度，完善激励和约束机制：
通过上述工作，建立授权经营、权责明确、补偿合理的准公益性水利国有资产管理体制与运营机制，为水资源可持续利用提供有力的支撑。
4．加强水利国有资产管理的各项基础工作
(1)全面开展清产核资，摸清水利国有资产家底，为深化水利国有资产管理体制改革和加强国有资产管理提供基础性条件。
(2)推动水利工程的确权划界工作，建立完整的水利国有资产产权体系，确保水利工程的完整和效益的有效发挥。
最后，还要注意开展水利资源性资产管理的理论研究，探索水利资源性资产管理体制的改革思路。
注：1含水利企业，2．不含水利部老干部局和国家防办的贵产。