黄河水资源统一管理调度面临的形势与对策

胡玉荣

摘要通过对黄河水资源统一管理调度的现状、存在的问题和面临形势的分析，提出了加强黄河水资源统一管理调度的工作思珞和强化行政管理、发挥声场经济对黄河水资源的调控作用，充分利用工程手段调节黄河河川径流，提高黄河水资源管理调度的科技含量和决策水平，建立健全黄河流域水法规体系，依法管理黄河水资源等具体对策措施。
关键词 黄河水资源统一管理措施

黄河是我国西北、华北地区最大的供水水源，以其占全国河川径流2％的有限水资源，承担着本流域和下游引黄灌区占全国15％耕地面积和12％人口的供水任务，同时还要向天津市、河北省、青岛市等远距离调水。但黄河流域大部分地区属于干旱与半于旱地区，水资源贫乏。尤其是随着社会和国民经济的发展，对黄河水资源的需求不断增加，水资源供需矛盾越来越突出，缺水已成为沿黄地区社会和经济可持续发展的主要制约因素。因此。如何合理开发、优化配置、高效利用、有效保护黄河水资源，以黄河水资源的可持续利用支持流域及相关地区经济社会的可持续发展，成为新世纪黄河水资源管理与调度面临的重大课题。

一、黄河水资源管理调度工作现状

1. 黄河可供水量分配

1984年，水利部黄河水利委员会(以下简称黄委)提出《黄河水资源开发利用预测》，在水资源需求预测的基础上，提出了各省(自治区)水量分配方案。1987年，国务院批准了黄河可供水量分配方案，在我国大江大河中首次对全河水资源进行了宏观分配，增强了宏观调控和政策指导，在一定程度上促进了计划用水和节约用水，抑制了需水增长过快的势头。

1997年起黄委开展了不同来水年份黄河可供水量分配方案的制定工作，编制了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》，1998年经国务院批准由原国家计委和水利部联合颁布实施，将1987年国务院批准的《黄河可供水量分配方案》进一步分配到年内各个月和不同来水年份的水量分配。

2．取水许可管理

根据国务院《取水许可制度实施办法》和水利部的授权，黄委对黄河干流及重要跨省(自治区)支流实行取水许可全额或限额管理，并按照国务院批准的《黄河可供水量分配方案》，对沿黄各省(自治区)的黄河取水实行总量控制。截至目前，黄委已颁发地表水取水许可证374套，批准水量309.5亿m³。取水许可制度的实施对于控制全河取水规模、合理配置黄河水资源起到了积极的作用。

实施了取水许可总量控制和建设项目水资源论证制度。2002年黄委制定并颁发了《黄河取水许可总量控制管理办法(试行)》，规定：流域机构和省(自治区)审批的取水总量，扣除回归黄河干支流水量后的耗水量不得超过分配给各省(自治区)的水量指标。这在我国流域取水许可管理中尚属首次。根据水利部、原国家计委颁布的《建设项目水资源论证管理办法}，黄委还开展了建设项目水资源论证工作，对从黄河取水的新、改、扩建项目进行了水资源论证。论证工作的开展，对促进黄河水资源优化配置、保障建设项目用水、提高取水许可审批的科学性起到了积极作用。

3．黄河干流水量实时调度

按照国家防总和水利部的部署，黄委分别于1992、1996、1997年实施了3次远距离调水，取得了很好的效果。1998年黄委成立了专门机构并于1999年3月开始对黄河干流部分河段实施调度。

根据《黄河水量调度管理办法》规定，黄河水量调度总的原则是：总量控制，以供定需，分级管理，分级负责。总的调度思路是：国家统一分配水量，流量断面控制，省(自治区)负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度。黄河水量调度的重点河段是引水较多的干流刘家峡水库至头道拐和三门峡水库至利津两个河段，涉及甘肃、宁夏、内蒙古、河南、山东和河北等6个省、自治区：调度时段为非汛期8个月(当年11月至次年6月)，水量分配时段为全年，涉及11个省(自治区)。随着调度工作的深入，2001年黄河水量调度河段从上游、下游两个重点河段扩展到刘家峡水库以下整个干流河段，初步实现了全河干流水量统一调度；在调度时段上从以往每年的非汛期扩展到了包括汛期在内的全年调水，并从2002年起，在黄河下游推行了”订单供水”和水量调度工作责任制，2003年还实行了黄河水量调度突发事件应急反应机制。

自1999年3月实行黄河水量统一调度以来，在黄河来水连续偏枯、流域普遍干旱、黄河水资源供需矛盾突出的情况下，黄委本着“精心预测、精心调度、精心监督、精心协调”的指导方针，在有关单位和部门的积极配合、共同努力下，取得了当年断流天数大为减少，2000年、2001年、2002年连续三年不断流的显著成效，2003年在水量更为偏枯的情况下未出现断流，正在实施引黄济津应急供水，初步扭转了20世纪90年代以来下游连年断流的局面。通过水量调度，保证了城乡居民生活用水，合理安排了农业用水，兼顾了工业用水，按计划分配了生态用水。

4. 建设“黄河水量调度管理系统”，提高水资源管理与调度水平

“黄河水量调度管理系统”是“数字黄河”的重要组成部分，并列为一期工程。通过“黄河水量调度管理系统”建设，旨在利用先进的水情测报，信息采集、传输和处理技术，提高黄河水资源管理与调度的科技水平，成为实现黄河水资源优化配置和确保黄河不断流的重要工具和科学手段。

黄河水量调度管理系统由水量调度决策支持系统、计算机网络系统、信息采集系统、调度环境等组成。系统涉及7个省(自治区)、5个重要骨干水库。其中，作为系统核心的黄河水量总调度中心已投入运用，部分引黄涵闸实施了远程监测、监视或监控，已经实现在总调度中心对千里之外的涵闸实施监控；开发了黄河水量调度管理决策支持系统及枯水调度模型。黄河水量调度管理系统的建设将极大地改善目前水量调度工作存在的信息不灵、时效性差、科技含量低等问题，有效提高水资源管理与调度工作的效率和决策水平。

二、存在的问题

1．水资源统一管理的体制和有效的监督机制尚未建立

目前黄河还存在着条块分割，缺乏以法制为保障进行统一管理的必要手段。黄河干流上的一些大型水库及引水工程分属不同地区和部门管理，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，不能有效控制引用水量。取水许可制度虽已全面实施，但由于流域机构缺乏强有力的行政处罚手段，直接影响到黄河水资源的统一管理和调度：尤其是黄河支流的取水，黄委对各省(自治区)难以控制和实施有效的监督管理。

2．流域水资源统一管理与调度手段相对单一、软弱

目前黄河水资源统一管理与调度仍以行政手段为主，而法律手段、经济手段及科技手段等都明显滞后。行政手段虽在一定阶段发挥了积极、有效的作用，但在市场经济条件下，再主要依靠具有较大弹性和人为因素的行政管理手段已不能适应形势发展的要求；流域立法相对滞后，法规不健全；尚未建立符合市场经济规律的、科学的黄河水价机制，水价普遍偏低、丰枯水价比例不合理、水费计收管理制度不完善以及没有以流域为单元统—征收黄河水资源费。

3．用水管理粗放，部分地区浪费水现象严重

由于大部分灌区工程老化失修、配套较差、灌水田块偏大、土地不平整、灌水技术落后及用水管理粗放等原因，浪费水现象严重．灌溉水利用系数仅为0.4左右。大中城市的工业用水定额比发达国家高3-4倍，重复利用率只有40％～60%。不仅无法与国外节水先进水平相比，也落后于国内节水先进地区。

4．基础研究和技术手段不能满足黄河水资源管理与调度的需要

黄河水资源管理与调度涉及方面多、关系复杂，而基础研究却相对薄弱，如对黄河地表水和地下水转换规律、维持河流生命基本水量、水资源及水环境承载能力、流域内典型支流产、耗水规律及发展趋势等方面的研究，都急需加强。

针对水量调度中存在的管理信息不全，时效性、可靠性不高，信息传输及管理技术手段落后等问题，近年来黄委加快了“数字黄河”一期工程黄河水量调度管理系统建设步伐，取得了初步成效，但距整体建设目标尚有一定差距，特别是上中游引水信息采集、引水控制等，离“数字水调”的要求相差较远。

三、面临形势

随着流域及相关地区经济社会的发展，特别是国家西部大开发战略的实施，黄河流域需水量将长期维持持续增长的趋势：据分析，近10年黄河来水相当于70％的中等枯水年，黄河流域缺水25亿～50亿m³；预计到2010年，在充分采取节水措施的前提下，考虑下游河道汛期输沙和非汛期生态基流低限需水量后，正常来水年份缺水40亿m³，中等枯水年份缺水达100亿m³。

黄河所承担的供水任务已远远超出其自身的承载能力，在没有外流域调水的情况下，流域经沂社会可持续发展将受到严重制约。

在需水量持续增加的同时，流域内用水结构也将发生较大的变化，生活及工业用水所占比例将由现状的20％提高到2010年的30％，对供水保证的要求提高。

因此，黄河水资源短缺与流域及相关地区日益增长的用水需求之间的矛盾将长期存在。

四、对策建议

黄河水资源管理与调度工作要围绕提高黄河水资源利用效率这个核心，以实现黄河水资源的可持续利用为目标，采取行政、法律、经济和科技等综合手段，按照“国家统一分配水量，流量断面控制，省(自治区)负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度”的原则，强化水量实时调度、取水许可总量控制和监督管理，建设世界一流水平的黄河水量调度管理系统，积极探索运用经济手段和水巾场调节黄河水资源供求关系的途径和办法，确保黄河不断流，以黄河水资源的可持续利用支撑沿黄及相关地区经济社会的可持续发展。

1. 要进一步完善和建立各项水资源管理调度制度

(1)建立和完善黄河水资源宏观管理和保护制度

结合新《水法》的要求，建立以水资源凋查评价、流域或区域规划、水长期供求计划、水功能区划为中心的宏观调控机制，加强水资源利用总量和排污总量管理，通过控制总需求的增长，协调总供给与总需求。

(2)完善黄河水量分配与调度制度以及取水许可制度

完善省际断面流量和用水总量控制制度和水量调度责任制度；改革取水许可制度，建立与水量分配和调度相衔接的黄河取水许可总量控制与水量调整核减机制，同时要与黄河流域水权制度的建立相衔接，把省(自治区)总量控制与各个取水口的取水结合起来，特别要通过年审对用水统计、用水计划的执行、节水指标的考核、取水计量管理、水质监督等进行监督管理。

(3)推动节约用水管理制度

通过编制节水规划，实行总量控制和定额管理，严格控制高耗水项目，贯彻节水设施“三同时”的要求，即取水工程的节水设施要与主体工程“同时设计、同时施工、同时投入使用”，以及优惠节水政策和强制节水措施，建立节水激励机制，全面推进节水。

此外，还要建立和实施排污许可制度、省际断面和重要支流人河口的水质监测制度、水质公报制度、重大水污染事件的责任追究制度等。

2. 不断完善黄河流域水法规体系

加快《黄河法》《黄河水量统一调度条例》立法进程，制定黄河水资源费征收管理办法、流域建设项目水资源论证管理办法；修订《黄河取水许可实施细则》《黄河水量调度管理办法}，真正形成具有黄河特色的、能够规范和调整黄河治理与开发中各方面关系，保障黄河治理开发健康有序进行的黄河水法规体系。

3. 建立促进黄河水资源可持续利用的市场经济机制

在水资源十分紧缺的黄河流域，经济措施是调节水资源供需矛盾，促进计划用水、节约用水的重要手段。要尽快征收黄河水资源费，制定征收管理办法，建立统一征收制度，同时建立适应市场经济原则、科学合理的水价体系和运行机制，推行计量水价和超定额累进加价制度，尽快将水价提高到供水成本。实施水权管理，建立黄河水权转让制度，培育和发展黄河水市场，建立黄河水资源二次分配的水市场机制，遏制需水不断增长和增长过快的势头。按照用水总量控制的要求，对超计划用水的省(自治区)和用户，实行累进加价制度。

4. 加快建设”数字水调’工程建设步伐，提高流域水资源管理和调度的科技水平

一期工程建设的基础上，在“数字黄河”工程建设的总体框架下，加快“数字水调”的建设步伐，力争用3年时间，全面建成现代化的黄河水量调度管理系统，通过具有调度运行实况综合监视功能的可视化的黄河水调中心，实时采集水量调度信息，对骨干水库联合调度和引水工程实行远程自动控制，及时处理各种水调业务，以功能强大的系统软件和调度模型对不同来水频率的水量调度方案和紧急调度方案进行虚拟仿真，在可视化环境下，为黄河水量实时调度、水调会商等工作提供决策支持，最终实现“数字水调”的目标，为黄河水资源的优化配置作出更大贡献。

5．增加黄河河川径流调蓄能力，适时建设南水北调西线工程

黄河干流龙羊峡、刘家峡、大柳树、古贤、小浪底等水利枢纽工程，对调节黄河径流、合理配置水资源具有重要作用，其中龙羊峡、刘家峡、小浪底3座水利枢纽已经建成，并发挥了巨大的综合利用效益。今后，要在充分发挥干支流已建水库的径流调节作用、加强干流已建水利枢纽的优化调度的同时，及早建设大柳树和古贤水利枢纽，更好地对黄河上中游径流进行调节和配置，增加水资源的有效供给，增强调水调沙和改善河道条件的手段。

随着国家西部大开发战略的实施，沿黄省(自治区)经济社会发展以及生态环境建设与保护对水资源的需求将会进一步增加。从长远来看，黄河资源性缺水的现实将难以改变，单纯依靠节水措施和加强管理难以完全满足日益增长的供水需求，要根本改变这一状况，还必须抓紧进行南水北凋工程建设。

(作者单位：水利部黄河水利委员会水资源管理与调度局)
责任编辑朱丹