范瑞瑜
摘 要 1998年以来，山西省大力推行了淤地坝产权制度改革，到目前为止，全省黄河流域已有1.4万多座淤地坝进行了产权改制。从改制的５种形式：拍卖经营型、股份合作型、租赁管理型、创办实体型、承包管理型的具体做法和运行管理效果来看，80%的淤地坝得到恢复和改造，加固和除险，且经济效益得到提高。
关键词 淤地坝 产权制度 改革
一、淤地坝产权制度改革概况
截至2002年底，山西省已建淤地坝约10万座，已淤坝地17.09万ｈｍ2，累计拦泥100多亿ｔ。其中黄河流域约建坝5.9万座，淤地面积10.24万ｈｍ2，年可增产粮食7.5亿ｋｇ。多年来，为治理水土流失，改善生态环境，加快坝系农业建设，历届省委、省政府都引起了高度重视。特别是1998年1月，临汾地区推出了农村水利水保设施产权制度改革实施意见，有力地推动了全区以及全省淤地坝产权制度改革的进程。到目前，全省黄河流域已有1.4万多座淤地坝进行了产权制度改革。其形式主要有以下5种：
1．拍卖经营型
这种形式又分3种情况：一是先治后卖。隰县为加强管护路家峪骨干坝，于1999年初春，对坝内可种植的2.7ｈｍ2坝地进行了公开、公正投标拍卖，经过激烈竞争，本村吴文生中标，当场交付村委会1.8万元作为护坝基金，拍卖使用权１７年不变。随着水利水保产权制度改革的深入进行，乡宁县通过拍卖罗毕沟流域工程使用权，对加强重点工程管护进行了有益的尝试。罗毕沟流域建有骨干坝１座、生产坝１１座，淤地20ｈｍ2，当地工程管理部门于1998年将沟道内的坝地边同生产坝以每年每公顷2250～3000元的价格出售给4户农民经营管理，在当年多雨的情况下，购买户白天雇人挖渠排水护坝，晚上轮流值班护坝，于1999年春对沟内11条生产坝全部进行了加高整修，目前坝地内庄稼长势良好。二是先卖后治。曲沃县吉祥村村长孙仰斗，1998年2月在村委大院召开拍卖会，以2万元的标价将滏河沟使用权卖给了邻村王根生，一卖20年。当年王根生雇推土机在沟内建淤地坝3座，造地3.3ｈｍ2，拦蓄了上游洪水，而村长孙仰斗又用2万元拍卖金在滏河沟开设了一条排洪渠，保护了下游近40ｈｍ2良田。三是变包为买。汾西县和平镇张泉村的张长林原为县煤管局职工，1994年3月他回到家乡承包了本村张泉河流域200ｈｍ2荒沟，到1998年已打坝7座，修水渠2000ｍ，修路2ｋｍ，养牛20头，并修盖房子10间。为进一步开发荒沟土地资源，他联合本村5户农民，用5万元钱一次性买断了这200ｈｍ2荒沟50年的开发、使用、管理权，在全镇引起了强烈反响。目前，张长林和他的伙伴们在荒沟内打坝12条，造出高产优质坝地20ｈｍ2。四是直接拍卖。2000年6月临县将渡水沟淤地坝采用直接拍卖的形式，以2.5万元的价格卖给了下白塔村村民经营管护，使用年限50年。目前，坝体达到了加固，又开挖了简易的排洪渠。3年来，渡水沟坝在汛期安然无恙。
2．股份合作型
神池县闻家堡流域面积6.7ｋｍ2，针对这条流域沟道治理难度大的实际，县政府决定以股份合作制形式进行建坝开发。1993年初，县政府调集以水利水保部门为主的涉农部门的技术力量，制定了闻家堡流域远景目标规划和近期实施计划方案。随后，县里成立了淤地坝建设股份公司，将规划公布于社会，实行公开、平等、自愿招股，吸纳股金13万元，折股100股。其中：县水利水保局投入股金5万元，折25股；县林业局投入股金3万元，折15股；县财政局投入资金2万元，折10股；县土地局开发公司投入平田整地款2万元，折10股；县农牧局提供种畜款1万元，县农机局支出机具款1万元，乡村土地资源折款１万元，各折5股；农民劳力投入折20股。当年，县水利水保局即在沟道上游新建土坝2座，其中骨干坝１座，开通总长1000ｍ的排洪渠１条，提供鱼苗１万尾；县林业局、农牧局等入股单位分别提供了苗木、种子、化肥等，目前仅以骨干坝为主开发的32ｈｍ2优质葵花等粮油作物，年均收入即达20.5万元。采用股份合作制形式进行淤地坝建设为沟道治理注入了活力，骨干坝防汛有人管，坝系建设有资金，流域治理达到了高标准。五寨县洪河１号坝实行股份制管理，截至2002年底，公司共有参股人员6人，股金5.56万元其中现金股3.64万元，投劳折资1.92万元，发展养殖水面4.2ｈｍ2，蓄水5.8万ｍ3，养鱼1.7万尾，成鱼产量5ｔ，修建管理房1处28.5ｍ2。完成水土流失初步治理面积8.53ｈｍ2，其中开发坝地2ｈｍ2，造林6.543ｈｍ2，打谷坊8座，建格子坝6座，开挖排洪渠2条650ｍ，修道路1700ｍ。为了壮大公司实力，在原来承包面积的基础上，另承包水利局产业基地内坝地4.2ｈｍ2，进行开发利用和科研试验。在沟坝地内进行了水土保持植物措施的培种育苗，先后试验了坝地高床沙棘、柠条、新疆杨育苗，地膜玉米种植，小人参种植，经济效益十分显著。
五寨县在淤地坝产权制度改革中做到了“治管用有机结合，责权利统一，工程安全运行，水土资源达到充分利用”，是一个集人才、技术、治理、管护、经营、执法和责、权、利于一体的承包坝系工程的经济实体，为带动群众护坝、用坝、管坝树立了榜样。
3．租赁管理型
为了实现有人管坝、有钱修坝、有章护坝的管理局面，灵石县设立了淤地坝管理基金，从根本上增加了淤地坝发展后劲。灵石县东沟骨干坝的管理基金就是从淤地坝效益中提取。他们的具体做法是国家出资建设，农户租赁管护。大坝建成后，于1999年水务局和乡、村两级协商决定将骨干坝周围的3.13ｈｍ2坝地租赁给欢坡村村民蔺岩，签订租赁合同，合同期限30年。合同约定：水务局承担技术指导和信息服务，蔺岩负责搞好坝体周围的绿化和大坝防汛管护工作，3年内无偿种植坝地，3年后每年上交县水务局1000元，维修费用在500元以内，由蔺岩个人负担，超过500元由水务局承担。
大坝建成5年来，已收到了较好的经济效益和生态效益。目前，坝体两岸荒山荒坡栽植刺槐1万余株，成活率达90％以上，蔺岩租赁的坝地内，育苗1.66ｈｍ2，年收入1.5万元，栽植花椒0.93ｈｍ2，2003年已开始挂果，进入盛产期后预计年收入可达3万元；剩余1.67ｈｍ2地种植粮、油、菜等作物，年可收入1.2万元。蔺岩一家三口人，过去只种几亩粮田，农闲时外出打工，一年收入1万余元，现租赁坝地，年收入可达3万～5万元。其他农民承包、租赁的30.2ｈｍ2坝地，仅年产粮22.6万ｋｇ，收入13.6万元。目前大坝坝坡全部用草皮护坡，放水建筑物完好无缺，坝地利用充满了生机，坝肩的两间管理房展现在人们的面前。
4．创办经济实体管理型
产权改造，既激活了行业自身，一坝活一站，一坝活一乡，也激活了整个流域的经济。平陆县油坊沟骨干坝发展灌溉、以水养坝，电灌站从1994年12月投入使用，年平均提水3600个台时，提水量达到100万ｍ3，年收入达54万元，除去电费、维修费、折旧费及人员工资，仅此一项年纯收入11万元。同时，利用淤地坝发展水面养殖，年纯收入可达15万元。从收入中提取20％的资金用于护坝养坝、水毁修复，克服了过去“国家建，集体管，有人用，无人修”的弊端，同时也为乡镇水管单位创办了实体，增加了收入。
5．承包管理型
一是无偿责任承包。汾西县于1997年曹沟坝加高后，通过总结以前运行管理方面的经验教训，为确保大坝安全运行，永续利用，在县水利局的组织协调下，村委会将坝内耕地作了统一调整，经过公开、公平、公正合法的程序，全部承包给本村村民郭二只一家人耕种，并负责管护大坝。5年来，郭二只一家人在沟内打了3孔窑洞，搬进了曹家沟流域，吃住都在沟内，定期检查维护坝体，制止管护范围内及其周围一切危害坝体安全的现象，搞好坝坡排水设施和生物护坝措施，防止径流冲刷坝体。郭二只承包以来，国家和集体没有因曹家沟骨干坝的维修管护花过一分钱，以坝养坝在曹家沟变成了现实。郭二只利用承包的土地还发展了经济林，并饲养黄牛8头，2003年收入达3.5万元。
二是收取承包费承包。乡宁县罗毕沟骨干坝由县税务局退休干部白学勇承包，承包费的确定按收益的大小确定。在承包的15年间，前5年因为骨干坝无地可种，下游坝地尚需改造，取土场林木管护尚需投入，管护为投入阶段，管护人交承包费3000元；中间5年，为收支基本平衡期，承包人于每年年初交承包费1000元；后5年为承包收益期，随着淤积年限的增加，坝内可新增坝地2ｈｍ2，收获一季生长期短的作物，取土场刺槐进入间伐期，下游坝地也进入正常生产期，承包人每年交3000元承包费，于每年初交清。
承包方交回的承包费由镇水管站设专账管理，专户储存。其中50％用于沟道内的继续治理，50％为骨干坝维修基金。明确规定，大坝及坝地日常维护和一次投入300元以下的整修由承包人负担；一次投入300元以上、1000元以下的整修，承包人和维修基金各出一半；在1000元以上、１万元以下的整修，承包人负担不超过20％；发生特大降雨和超常洪水造成的水毁工程维修，由镇水管站负担。目前承包人已累计交回承包费7000元。
几年来，白学勇出售各类苗木30余万株，养鸭800余只，出售蔬菜、豆类近5万ｋｇ，取土场林木也进入了间伐期，坝地每公顷年均产值超过1.5万元，扣除投入成本，累计纯收入5万余元。由于明确了管护责任和工程使用权，管护人加大了工程管护力度。经常性地填穴补壑、清淤镇压，坝系工程保持坝坡光洁、排水顺畅，管护水平在全县治沟工程中名列前茅。罗毕沟骨干坝的良好运行，为下游26.67ｈｍ2坝地安全生产提供了保障，使这些坝地每年的经济效益可达15万元。同时也带动了下游其他生产坝的管护机制改革。目前下游11座生产坝和23.33ｈｍ2坝地也全部通过单户或联户承包落实了管护责任。
二、深化淤地坝改革的几点建议
山西省在淤地坝管理上采用户包、拍卖、股份合作、租赁、创办经济实体等多种形式，探索行之有效的淤地坝产权制度改革办法，取得了一定成效，但还存在不少问题。一是各地发展不平衡，淤地坝产权制度改革主要在忻州、临汾和吕梁两市一地实行，在其他地区未得到大力推行；二是条件好的淤地坝，产权制度改革进展顺利，条件差的淤地坝很难卖出去或包出去；三是群众投入有限，不少农户包而不治、租而不治、买而不治的现象存在，还有些承包户治理效益还不理想。
在社会主义市场经济条件下，加速淤地坝产权制度改革并取得好的效果，最根本的是要在加大国家投入的同时，进一步理顺生产关系，制订与实施有利于调动广大群众投入治理开发积极性的政策。
1．尽快出台淤地坝户包管理的优惠政策
家庭是农村的基本经营单位，小流域治理开发必须长期坚持承包到户、拍卖到户、股份合作、租赁到户的政策，这是加快小流域治理开发的最基本要求。当前，山西省还有一些基层干部担心群众对荒沟无力治，对群众承包淤地坝、买沟搞治理开发不放心。要充分认识到，在水土保持产权制度改革中，不把有关的基本制度建立起来，不确立群众在治理开发中的主体地位，群众的积极性就很难调动起来，治理开发的成果就难以巩固，边治理边破坏的现象将不能从根本上得到解决。上级主管部门应尽快出台一项淤地坝户包管理的优惠政策，调动广大群众管坝用坝与护坝的积极性。
2．加大宣传力度，统一思想认识
对涌现出的典型、改革动态以及规范办法，及时宣传报道，大造舆论，使更多群众认识坝系的作用并参与产权制度改革。有关乡镇也要组织力量，在调查研究的基础上进行全面分析、广泛讨论，让广大的农民群众从思想上认识到产权制度改革是淤地坝的惟一出路，也是挖掘淤地坝潜力发挥效益的有效途径。
3．多方提供服务，加强部门协调
地（市）县水保部门要积极提供淤地坝建设利用规划、加固方案、洪水复核等技术服务，促进建、管、用的进一步结合。县政府根据淤地坝产权制度改革中遇到的问题，不定期地召开各类会议，完善政策，协调部门关系，组织和动员社会各方面的力量参与淤地坝改制工作。在县委、县政府的统一领导下，有关农业、土地、扶贫等部门也要各司其职，密切配合，努力为淤地坝产权制度改革作出积极贡献。
4．立法保证承包户的利益不受侵害
私营小煤矿、小铁矿、采石场是管护人员需要防范的主要对象，必须得到水行政主管部门甚至法律部门的援助，才能制止危害行为；开公路、建焦厂等，目前都有侵害农民利益的现象出现，承包者的权益无法保护；城市垃圾排到坝地现象常有发生；还有一些承包户借承包管护淤地坝的名义承包了工程，实际上又占用这块坝地烧石灰、建炼铁厂，造成了新的污染，这些都需要依法制裁。
（作者单位：山西省水利厅水土保持局）