刘秋云 王庆伟 宋靖林
摘 要 1998年以来，河南省黄河河务局通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、实行合同管理等改革措施，使防洪工程建设取得了一些成绩，在总结存在问题的基础上，提出一些意见与建议。
关键词 黄河防洪工程 建设管理 改革
1998年，河南省黄河防洪工程建设开始全面推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等各项改革措施，在以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制、建设监理制及合同管理为体系并加强工程质量监督的情况下，构筑了河南黄河防洪工程建设管理体制的基本格局，对提高河南黄河防洪工程的质量和投资效益起到了重要作用。
一、项目法人责任制执行情况
1．黄河防洪工程建设责任制的建立
1998年以前，黄河防洪工程在工程建设期间，一般是根据工程大小和复杂、重要程度，由省局或市（县）局成立工程指挥部，指挥部是临时机构，工程结束就解散。1998年后，形成了以水利部黄河水利委员会作为黄河防洪工程项目的上级主管单位，省局作为黄河防洪工程项目的主管单位，地（市）河务局为建设单位，县局作为建设单位延伸代行部分项目法人职能、并担任建成以后管理单位的管理职能。
2．项目法人的组建及责任落实
根据水利部水建管〔2001〕74号文件精神，河南河务局沿黄各市（地）河务局作为黄河下游防洪工程项目法人，承担其辖区范围内工程建设项目法人职责。依据项目法人组建的原则和要求，我们进行了６个市（地）河务局项目法人组建工作，明确了项目法人内设机构，人员设置，并制定了与之相适应的规章制度和办法，明确了责任，规范了项目法人建设行为。
3．存在问题
项目法人责任制实行时间不长，体制没有完全理顺，有些机构还未真正建立，有些机构有待完善。
二、招标投标制执行情况
1．招标投标组织
根据水利部黄河水利委员会要求，1998年河南黄河河务局对河南黄河防洪工程部分项目进行试点，1999年开始面向全国实行工程建设招标投标制。1999～2000年由具有编制招标文件和组织能力的黄委、省局办理招标事宜。招标采取公开和邀请两种形式，2001年开始采取由建设单位委托招标代理机构——黄河技术开发公司办理招标事宜。
2．采取的一些办法
改革的过程中，省局组织招标时主要从公开、公平、公正三个方面着手，采取多项措施，特别注意了四个环节：一是有法必依，即严格按照国家、部、委有关法律法规执行；二是有法可依，即从组织管理方面，制定具体的可操作的规章办法，以制度约束行为，有效防止了不公正现象的发生；三是全过程邀请省或市公证处、局纪检、监察人员实施有效监督；四是签订合同时，省局每次都派出督查巡视组，防止产生不公平合同。
3．招标投标制带来的效益
黄河河务局堤顶硬化工程通过招投标，选择了具有水利水电工程施工总承包二级以上资质，或者具有该专业施工总承包一级以上（含一级）资质，信誉良好且施工经验丰富、施工设备好的施工队伍参与施工，施工人员整体素质高，施工设备精良，工程质量得到保证，而且降低了投资成本，为国家节约了资金。
4．实行招标投标制中存在的问题
黄河防洪工程工期要求紧、任务重、拆迁占地赔偿等前期工作时间短、困难大，致使招标时间安排不合理，不能使工程在合理、有利的施工时间开工或完成，带来一系列问题。如河道工程由于影响防洪安全，必须在汛期前（6月底）完成，施工期只有4个月（3～6月），如果2月份不能确定施工单位，3月份就不能开工，汛期就不能完成，影响工程度汛，给黄河防洪安全带来威胁。而实际工作中，有些工程甚至5月份才开工，为保证汛前完成，施工单位只有加大施工力量，人员、设备都大大超过常规配置，增加了施工单位经济负担。
对于河道工程、放淤固堤工程等工期要求紧、群众关系难处理、赔偿解决难度大的应急度汛工程，特别是河道工程，通过招标选择施工队伍并不利于国家对防洪工程投资和社会效益的要求和目标实现。由于河道工程专业化强，投资不大，外面的大型施工单位中标后，常因经验不足，又不够重视，致使工程往往不能按时开工，给建设管理带来不利影响。
5．意见与建议
一是招标要选择合适的时机，留有充足的时间。
二是要根据项目大小、专业类别等采用分级招标。
三是要加强对投标工作的管理、指导，控制内部过度竞争。为保证工程质量和进度，项目法人、设计单位、监理单位等均应从不同方面加强协调，以便加快工程进度，保质保量按时完成建设任务。
三、建设监理制执行情况
目前对黄河防洪工程监理工作一是监理机构自身工作不到位，二是监理的“三控制、两管理、一协调”六项工作仅质量控制落实较好，其他方面尚显不足，三是监理单位及工程师的工作比以前有较大进步。总之，通过实行监理制，工程质量得到良好保障。
建议对监理的权利、义务在合同中进一步明确，授予监理单位充分的权力。建设单位要按照监理合同平等地处理和监理工程师的关系，同时考虑提高监理收费标准。
四、合同管理制执行情况
1．合同签订及履行情况
对于招标项目，各市局均与施工、监理单位签订了项目建设合同；前期赔偿工作合同由市局对县局签订委托协议。通过签订项目建设合同，约束了参与建设各方的行为。
2．存在问题
建设单位不能全部、及时解决前期工作。设计单位前期工作不足、设计变更多，后期服务不到位。个别施工单位人员、设备等不能及时到场，工程进度不能保证，特别是远距离中标单位，认为工程小、投资少，重视程度低，人员、设备派遣不足，致使工程不能按合同工期完成。
3．意见与建议
一是加强对合同的管理，进一步明确参与建设各方的责任、义务，使其严格履行合同。同时加大对合同管理执行情况的监督检查力度。
二是针对越来越多的合同争议，要明确防洪工程合同争议条款。
三是土地占用赔偿工作是影响黄河防洪工程进度及其他工作的最大因素，建议有关部门尽快出台与新《土地法》相适应的条例或办法。
五、省局质量监督站的工作
1．省局质量监督站工作开展情况
省局设质量监督站，并在河南6个市（地）局设立6个质量监督项目站。项目站按照“重点工程重点监督，其他工程巡回监督”的原则，对堤防加固、河道整治、灌注桩坝、截渗墙、堤顶硬化等工程的重要工序进行重点监督，对机淤固堤、根石加固、防浪林等工程进行巡回监督，发现问题，及时整改。
2．存在问题
质量监督工作存在两个方面的问题：一是个别质量监督项目站人员对规范、规程理解不到位，工作中起不到指导和监督作用；二是质监项目站无交通工具，借用建设单位设备，独立性差，影响了项目站工作的开展。
建议做好人员培训，建立健全规章制度，支持并加强质量监督站和质量监督项目站工作。同时，应提高水利工程质量监督费费率。
（作者单位：河南省黄河河务局）