王元京
摘 要 重大水利工程补偿与分享的利益平衡协调问题是世界性难题，尚无固定的成功模式。尽管各国水利工程利益补偿与收益“分享”的方式各不相同，但是都涉及投资补偿、移民补偿与收益分享三个基本要件。因此，投资补偿、移民补偿与收益分享构成了水利工程利益协调的基本内涵。
关键词 水利工程 利益补偿 收益分享
一、各国跨区域水利项目利益补偿与收益分享的主要方式
1．主要方式
国外跨地区水利水电工程中的利益补偿与分享的主要方式有3种：
（1）投资补偿的方式
跨地区水利工程的实施打破了受损地区原有的生产体系和生活方式，使得跨地区的重大水利工程不仅要有单纯征地与赔偿的计划，而且应有为受损地区重建移民生产基地甚至重建城镇的完整的投资补偿（或开发）计划。也就是说，不仅受损地区今天的征地与拆迁等需要投资补偿，而且明天的移民生产生活设施与公共基础设施的重建也需要投资补偿，这些投资补偿实质上是地区之间通过利益转移、利益交易达到利益平衡的目标。
（2）移民补偿的方式
为合理安排跨地区移民补偿的利益结构，各国按照自己的国情制定相应的补偿政策进行多样化地补偿。主要分为两种政策思路。一种是高额现金补偿方式。即不鼓励移民自食其力，而完全依赖政府高额现金补偿安置的依赖性政策。一种是开发性移民补偿方式。世界银行于1980年制定世行资助项目中处理非自愿移民的政策，提出开发性移民策略，是一种鼓励移民重建生产生活基地的开发性政策，即不仅提供现金补偿，而且提供后期的生产生活补偿，使补偿方式更加合理与多样化。
（3）收益分享的方式
受益地区与受损地区的利益分享实际上有多种实现方式。跨地区水利工程涉及两地政府的财政税收利益、土地所有者的利益、基础设施的利益、企业股东的利益、移民的不动产等方面的利益，因此，在重大水利工程建设中，受损地区的政府从财政利益出发，企业主从产权利益出发，移民从生产与生活利益出发均要求参与整个工程的收益分享，这就决定了收益分享的渠道与方式是多种多样的。
2．责任主体与权益主体
跨地区水利工程涉及中央政府与地方政府的利益、地方政府与地方政府的利益，各级政府与厂商的利益，政府、厂商与移民的利益等一系列利益群体，使得利益补偿与利益分享的责任主体与权益主体的认定也较为复杂，成为水利工程能否顺利完成的关键因素。对此，目前国际上有几种主要的思路。
（1）以美国为代表的业主责任制
美国是土地私有制的国家，土地的买卖是由市场机制决定的。对于可以通过收费机制回收投资的经营性项目而言，跨地区的政府利益、厂商利益与移民利益损失的补偿主要由项目业主即企业负责，各级政府对工程的纯公益性部分给予协助。对于不能通过收费机制回收投资的公益性项目而言，跨地区的政府利益、厂商利益与移民利益的补偿则由联邦政府与州政府负责投资补偿。
（2）以世界银行为代表的贷款方（贷方）责任制
世界银行主要面向第三世界国家提供跨地区水利工程的投资贷款，因此，世界银行提出“谁贷款、谁补偿安置、谁让渡部分收益权”的基本思路，由贷款方（不管是政府还是企业）承担移民补偿与让渡利益的全部责任。
（3）以埃及为代表的中央政府责任制
一些发展中国家从本国的实际情况出发，把跨地区水利投资过程中的利益补偿与利益分享的主导责任放在了中央政府身上，即主要由中央政府统一组织淹没区的利益补偿受益分享的实施，在这个过程中，地方政府与业主则承担辅助责任。
（４）亚洲开发银行的所有者责任制
跨地区水利工程涉及利益面较广，仅仅对工程的受损方进行现金补偿是远远不够的，还需要对跨地区水利工程的所有权利益进行补偿与分享，亚洲开发银行提出工程所有者应当由工程受益者、发展中成员国政府执行机构以及受项目负面影响的人群共同组成，所有者共同承担移民安置的责任与分享未来的工程收益。
二、各国水利工程利益补偿与收益分享的若干模式
1．世界银行模式
世界银行在制定有关非自愿移民政策时，对跨区域水利工程受损区的利益补偿与分享问题也作了相应的规定。世界银行文件规定跨地区利益补偿与利益分享的责任在于接受贷款方，必须在工程筹备过程中建立利益补偿与分享的协调机构，并向利益受损方提供充分的资源保证。
（1）制定“投资补偿（或开发）计划”
针对跨地区水利工程利益补偿与利益分享的客观要求，世界银行强调制定一整套“跨地区投资补偿即开发计划”，把受损地区的投资补偿纳入投资预算范畴之内，使之成为整个水利工程工作的重要前期工作。对受损地区的投资补偿规划是一项综合性很强的工作，涉及受损地区从工程受益的多项政策目标。主要是为受损地区重建国家公路、桥梁及因项目建设需要的国家和地区基础设施的投资，为受损地区重建移民生产与生活基地的投资等等。
（2）跨地区移民补偿方式的多样化
世界银行对跨地区的非自愿移民补偿有比较详尽的规定。强调只给受损地区以现金补偿是远远不够的，移民补偿应包括移民因迁移而蒙受的一切损失，主要是土地、房屋及其他征用财产的费用和丧失收入的赔偿，使移民补偿公平合理，真正反映市场价格和补偿物的价值，足以重建社会生活，保证移民在农业或其他部门谋求生计。
（3）跨地区收益分享方式的设计
世界银行对受损地区的政府利益、企业利益与移民利益的保护不仅体现在补偿机制上面，而且体现在一系列利益分享的制度安排方面。利益分享主要包括两个方面，一是对个人利益实施“以土地换土地”的分享政策，就是允许受损区的土地主在得到了淹没区的土地赔偿金之后，再在移民安置区建设中得到足够数量的土地配置，同时还包括支持移民恢复收入和改善居住条件的活动费用，附加的当地新的服务、发展项目、农业推广、培训、创造就业机会及贷款等项支持。二是对公共利益实施基础设施重建或奉送政策。由国家和受益方为受损方提供国家公路、桥梁及因项目建设需要重建的国家和地区基础设施的费用。
2．埃及方式
埃及是非洲的发达国家，全境干燥少雨。尼罗河是埃及惟一的大河和９６％的灌溉水来源，但水量年际和季节变化太大。因此，埃及政府十分重视水资源开发利用与跨地区水利工程的利益补偿与分享工作。
（1）水利开发投资补偿的责任主体
为了搞好水利开发工程中的利益补偿与分享工作，埃及建立了一整套以中央政府为核心的大型水利项目投资机制，把受损地区的政府、企业、居民的多方面的利益补偿与利益分享要求纳入工程的投资开发预算范围，使淹没地区的各个利益群体从迁移到重建的配套工作均责任到位。
（2）中央政府统一管理的移民补偿机制
阿斯旺高坝工程等淹没区水库淹没影响涉及埃及和苏丹两国的数万居民，使得不同地区之间移民利益补偿的困难很大，为了防止地区之间移民利益补偿的不均衡，埃及和苏丹对移民均采用集中远迁的办法。苏丹境内居民移到东部卡斯姆吉勃拉灌区，埃及境内居民移到柯孟巴省。移民经费由政府社会福利部和基本建设部统一掌握，由埃及财政部统一支付，移民区的农田开垦及排灌工程、住房、水电、道路、学校等基础设施的建设，分别由灌溉部、电力部、住房及新垦地部、公共事业部及教育部承担。移民搬迁后，生产生活条件比搬迁以前好得多，移民都较为满意。
（3）跨地区利益分享的主要方式
一是土地利益分享。土地分配根据移民以前是否从事农业生产而定。如原来是从事农业的，每户分配5费丹；如原来不搞农业生产，则分配2费丹。二是现金分享。移民第一年每人每月补助5埃磅，第二年为2埃磅，第三年及以后政府不再补贴。三是生产生活设施分享。新村住房统一规划，按照四种标准修建，每个村庄300套房屋、1个装鱼码头和1个30ｈｍ2的灌溉农作区。四是基础设施分享。每一移民村集中设一活动中心，建一所清真寺，并设有小学、俱乐部、邮电所、医务所等，中学则几个村合办一个。
3．美国方式
水资源工程由联邦、州、地方三级政府投资，美国各级水利工程中，主要分成两类：一类属于经营性或半经营性项目，要求偿还大部分建设费用；一类属于公益性项目。防洪、鱼类和野生动物保护等建设投资可不偿还。
（1）三级政府是跨区水利开发投资补偿的责任主体
美国跨地区的水资源开发涉及联邦政府机构、州政府机构和地方机构的诸多受益方与受损方的利益，因此，1986年美国通过的水资源开发法要求跨地区的大型水利工程项目实施联邦政府、地方机构（州、市）投资费用分摊，以体现谁投资、谁受益，谁收费、谁补偿的经济原则。根据水利工程性质的不同，三级政府的投资分摊体现为４种情况：一是联邦防洪公益项目的投资分摊。以联邦政府投资为主，但要求地方分摊投资25％～50％。二是联邦水资源经营性工程的投资分摊。以联邦投资并负责移民补偿为主，地方工程则由地方负责投资补偿，同时企业集团也参与投资补偿。三是联邦水土保持公益项目。移民以联邦政府投资补偿为主，余下的要求地方投资补偿25％～50％。四是地方水利工程半经营项目。中央政府与地方政府共同承担投资，向受益者收水电费偿还投资补偿费。
（2）美国移民补偿的一系列配套政策
在美国，居民具有较大的流动性，政府主管部门虽受理赔偿事宜，但并不负责安置工作。通常支付给移民一定的款项后，由移民自己决定去从；或在别处购地从事农业，或以此作资本，另谋生计。美国在田纳西流域水库建设中采用过协助移民寻找和经营新农场的措施。同时，联邦政府还向工程的受益者征税，用于筹集公益项目，如防洪工程的部分资金。
三、世界各国跨区域利益补偿与分享的启示与借鉴
从上述国际经验中，我们可以得出一些基本的共识与结论：
1．跨区域利益补偿与分享目标的平衡性
跨区域水利工程涉及的是不同区域的受损者与受益者的关系，具体来说涉及地区政府与地区政府之间、地区政府与中央政府之间、地区企业与地区企业之间、地方移民与地方居民之间等一系列复杂的利益关系，不同地区政府之间财政利益的关系，不同地区企业之间业主利益的关系，不同地区居民之间财产利益的关系，这样，跨区域利益的补偿与分享实质上是利益在不同地区之间的多层次转移。因此，有关方面在处理跨区域工程的利益转移问题时，必须考虑不同的利益群体之间的利益平衡，避免过度迁就工程的受益方，使工程的受损方的利益得不到足够的满足，尤其要对受损方财政税收方面的利益损失给以适当的保护或补救措施，在工程的未来收益中充分体现地方财政的利益分享要求。同时也要注意工程受益方的利益补偿与利益分享的承受能力，不能脱离国情国力一味提高补偿与分享的标准。
2．跨区域利益补偿与分享方式的多样性
从世界各国跨区域利益补偿与分享的实践来看，必须考虑到不同地区政府、企业与移民多主体的多方面的利益需求，也就是说，不仅要考虑政府层面公共财产的利益损失，而且要考虑企业层面厂商利益的损失，更要考虑移民层面土地、房屋等不动产、生活与生产设施的利益损失，这样，跨地区的利益损失的补偿与利益的分享就不仅仅涉及征地拆迁等方面的现金补偿，而且涉及新迁入的移民区土地利益的分享、社会基础设施利益的分享、股权利益的分享、生产与生活设施利益的分享、贷款与就业利益的分享等等诸多方面的利益分享，因此，跨区域利益补偿与分享方式具有多样性。尤其从政府层面来看，受淹区的财政税收利益遭到了损失，而受益区的财税利益得到了增长，因此，世界上的一些国家也采取了类似于分税的办法补偿受损方公共利益的损失。如美国向工程的受益者征税，用于筹集公益项目，如防洪工程的部分资金。但大多数国家还是通过中央财政的转移支付来实现地区之间的利益平衡。
3．跨区域利益补偿与分享标准的统一性
各国水资源开发过程中，根据淹没地区利益受损的实际需求实施了多样化的利益补偿与利益分享方式，但是各国在实施各项利益补偿与分享措施时，为了照顾各方面的利益达到均衡，必须坚持跨地区利益补偿与分享标准的基本统一，也就是说，对于同一水利工程的甲淹没区与乙淹没区的利益补偿与利益分享而言，不能搞双重标准，移民补偿安置标准应当统一，企业搬迁转移的相关赔偿标准应当统一，政府财税收益分享与基础设施重建标准也应当统一，只有保持了利益补偿与利益分享标准的统一性，才会消除因为地区利益不均衡而导致的利益摩擦与利益冲突，顺利地实现利益平衡的基本目标。
4．跨区域利益补偿与分享责任的分摊性
从各国的实践中可以看出，跨地区水利工程具有投资额大，工程周期长、移民补偿与安置负担重，利益关系复杂多样，尤其是跨地区水利工程有的收费有的不收费，有的关系到全国甚至周边国家的经济与社会利益，使得跨地区工程利益补偿与分享的责任主体如何认定成为事关全局的关键问题。如果仅靠受益方政府或者业主一家担起整个工程的投资责任，往往力不胜任，因此，国际上水利投资与移民补偿安置普遍实行责任多家分摊制，这样有利于分散投资风险与合理配置移民资源，形成“多家投资、多家补偿、多家安置、多家分享”的合理分摊机制。
从以上多国模式中可以看出，由于水利投资过程中的利益主体多，利益关系复杂，完全依靠受益方政府或业主难以承担利益补偿与分享的一系列目标。我国的跨地区水利投资中最应当借鉴的就是国际惯常的利益补偿责任分摊制度。在国家统一规划下，形成“多家投资、多家补偿、多家安置、多家分享”的合理的利益分摊机制，这样有利于分散投资风险与合理配置利益补偿的责任。
（作者单位：国家发展与改革委员会投资研究所）