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关于城市防洪规划的几点认识
朱青
我国城市防洪设施还比较薄弱,与城市的重要地位不相适应。为了确保城市的发展和防洪的安全,各地已将城市防洪工作摆上了重要议事日程,并作为近期防洪保安建设的重点和下阶段水利建设的中心任务。做好城市防洪工作,必须有一个好的城市防洪规划。
随着城市化进程的不断加快和对水环境认识的不断提高,城市治水思路和水利建设重点已经发生了重大变化,城市水利工作正面临着新形势和新任务。编好城市防洪规划,不仅是防洪和排涝建设的需要,是城市发展和环境改善的需要,也是加强水务统一管理的需要。
水利部编制的《城市防洪规划编制大纲》(修订稿)自1998年发布施行以来,在城市防洪规划中发挥了重要的指导作用。城市的发展、社会的进步和水环境的变化以及不断发展的城市防洪建设实践,对城市防洪规划和建设提出了新的更高的要求。因此,有必要根据城市防洪规划和建设面临的一些新情况、新问题,按照新时期治水思路开展城市防洪规划编制工作。
一、防洪规划要体现治水新思路
要本着“充分构思、谨慎论证、着眼长远、量力而行”的原则,依据城市的水系条件、历史文化背景、防洪排涝任务和经济发展水平,在城市防洪规划中注意体现新理念、新思路,因地制宜地打造出城市防洪保安的生命线和符合当地特色的城市风景线。
规划要体现设防不围城和以人为本的规划新理念。城市防洪规划和建设要尽可能地为营造人水和谐共处的亲水环境创造条件,为城市发展提供更大空间。要从城市可持续发展的要求出发,堤、路、景、水综合考虑,城市防洪工程的标准要与现代化城市发展同步,发挥城市防洪工程安全保障、提升城市品位、推进城市化进程的综合功能。
规划要树立新观点。转变单纯治水的传统水利观念,加强协调水利部门与其他部门的关系,变单一城市防洪工程为城市综合利用工程。把城市防洪保安建设与水环境改善紧密结合起来,与旧城区改造紧密结合起来,与城市道路建设紧密结合起来,与旅游休闲紧密结合起来,与城市水务统一管理紧密结合起来。
规划要研究城防工程筹资和建设管理的新模式。城防工程投入大,国家的补助有限,必须依靠当地政府多方筹资解决工程投入问题。要选择部分条件好、有特色、影响大的城市精心规划设计,并在征求当地政府和水行政主管部门等有关部门意见的基础上,研究提出城防工程的筹资和建设管理模式,以起到由点带面的推动和示范作用。
二、防洪标准要适应防洪形势新变化
防洪标准与防护对象重要性、洪水灾害的严重性密切相关,应与国民经济的发展水平相适应。根据现行的《防洪标准》(GB/50201-94)和《堤防工程设计规范》(GB
50286-98)的规定,城市防洪标准除应考虑城市的社会经济地位的重要性外,还应充分考虑洪量大小及淹没区的地形与地貌等因素,通过技术经济比较合理确定。就全国一般情况而言,沿大江、大河、大湖城市的防洪工程可与堤防建设相结合,其防洪标准应与干流相一致。中小支流上城市的防洪标准在与流域防洪标准相协调后,在确保城市防洪安全的前提下,可采用略高于周边其他圩垸的相对标准即可,但在堤防断面和超高上要留有一定的安全余地。对特别重要的城市,经论证后其防洪标准可适当提高。
三、防洪任务要兼顾城市发展新要求
城市防洪规划是指导城市建设的重要依据,防洪保护范围应与城市总体规划范围相协调,要注意为城市发展留有空间,中心市区与城市郊区需要合理界定并采用不同防洪标准设防。我国大部分县级城市和部分地级城市的总体规划是在20世纪90年代初期编制的,普遍缺乏防洪规划内容,加之城市化进程加快,目前已基本失去指导城市建设和发展的作用。由于种种原因,我国不少城市是先有总体规划后有防洪规划,使防洪建设十分被动,加大了发展成本。作为特别重要和相对独立的专项规划,在参照在编的城市总体规划并征求地方政府和城建部门意见的基础上,城市防洪规划可先行编制,并纳入将来的城市总体规划中,使防洪工程布局与城市发展总体格局协调一致。
四、治涝规划要结合城市水务新职能
治涝规划是城市防洪规划的重要组成部分,主要包括治涝标准分析、治涝区划分、排水管网规划和排涝河道治理规划4个方面的内容。一般说来,排水管网规划与防洪规划关系不大,习惯上主要由城建部门承担,而其他3个方面的内容与防洪规划关系相对密切且为水利部门所熟悉。
目前我国大多数县城和部分地级市普遍缺乏治涝规划,有治涝规划的也多已陈旧难以参考使用。考虑到防洪规划的实际需要,在编制治涝规划时要突出重点、注重实效,对治涝规划中的排水管网规划可简化处理,重点研究其他3个方面的内容,这样做既有利于加快城市防洪设施的建设,也有利于水利(水务)部门正常开展工作,同时也不影响今后与排水管网规划的衔接。城市排涝河道的治涝标准和排涝规模可采用水利部门熟悉的方法分析确定。特别要结合水环境改善和绿化建设,尽可能地提出“变死水为活水、变污水为清水”的水利工程措施。
五、防洪设施要反映城市水利新特点
河道规划堤距应在满足防洪和排涝要求的前提下适当留有余地,严禁侵占过洪滩地。在服从流域防洪规划和确保防洪安全的前提下,堤防设计超高要考虑城市防洪工程的特点和景观要求合理确定,对允许越浪的城防工程在采用消浪结构和加强护面防冲的基础上可考虑适当降低堤顶高程。防洪堤的结构形式一般应结合城市交通道路或城市景观绿化建设,宜采用缓坡宽顶土堤或全线抬高路面的办法,有条件的地方应尽可能避免使用直立式防洪墙和混凝土护坡,尽可能为营造人水和谐共处的亲水环境创造条件。对承担排涝任务的内部河道,河道堤距除应满足正常排涝任务外,还应满足城市绿化和旅游休闲的要求,与水环境改善紧密结合起来。
六、城市防洪要拓宽建设资金渠道
在设计方案比较中,要研究满足防洪和环境改善要求以及在此基础上结合市政建设的方案,并分别进行投资估算和合理分摊。
防洪工程的投资要拓宽资金渠道。要充分利用防洪标准提高和环境改善的牵动作用,把旧城区改造、土地增值与防洪设施建设紧密地结合起来,滚动开发,实现双赢。
(作者：安徽省水利水电勘测设计院副总工程师)
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