|
水行政主管部门强制执行权的理论及运作
张建厚
赋予水行政主管部门一定的强制执行权,是新水法的重大突破之一。笔者拟从强制执行权的基本理论入手,分析探讨水行政主管部门强制执行权的运作方式。
一、强制执行权与行政强制执行
1.强制执行权的性质
关于强制执行权在国家权力体系中的性质和归位,目前学术界众说纷纭。笔者赞同这样的观点:强制执行权是一种特殊的行政权。
强制执行权是行政权力,本质上是一种行政活动,其行使要以明确的执行依据 即生效的法律文书
为前提。只不过行政权可以针对不特定主体反复适用,而强制执行权只能针对特定主体一次性适用。
按照目前的执行实践强制执行程序一旦启动 例如权利人申请,
执行机关就可以依照职权主动地开展相关工作,而无需征得被执行人的同意,这与行政行为中依申请的具体行政行为的运行机制完全相同。
另外,强制执行的内容主要有行政命令、行政处罚、行政判决与裁定,无论哪一项的执行,都具有单方面性、服从性、职权性的特点,与行政权的一般特点完全重合。
2.行政强制执行
行政强制执行是指行政机关针对不履行法定义务的行政管理相对人,依法采取的强制其履行的具体行政行为。
目前我国行政强制执行主要有三类:一是对人身的强制执行。如拘留、强制传唤、遣送出境等。在目前我国的水事法律体系中,没有赋予水行政主管部门任何关于人身的强制执行权。二是对财产的强制执行。如强制拆除、强制划拨、强制扣缴等。《水法》中主要赋予了水行政主管部门对财产的强制执行权。三是对行为的强制执行。此种强制执行不多见,仅在《专利法》等很少的法律中有规定。
由于《行政强制法》尚未出台,现阶段关于行政强制执行的程序还有待进一步规范。但通常需经过以下几个步骤:调查、审查、通知或告诫、实施及善后工作。
二、《水法》中规定的行政强制执行权
1.行政强制执行的实施主体
《水法》中规定的行政强制执行措施和实施主体有两类一是水行政主管部门或者流域管理机构。二是县级以上地方人民政府。
2.行政强制执行的实施程序
(1)调查
针对“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”,进行细致、严谨的调查取证。必须查明违法事实及危害后果,可能的情况下,还需要对危害后果进行定量测算和定性评价两方面调查。核心目的是对该行为进行案件定性:究竟是否构成水事违法案件。
本阶段工作成果:最终形成具有高度说服力的行政证据体系,证据之间互为补充,互为印证,互为支持,有完整的证据链条,能够充分证明违法事实。
(2)审查
由“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权”进行审查。其实质是行政机关的内部审查和审批过程,由水行政主管部门(或者流域管理机构,下同)法制工作机构(水政法规机构)针对该违法案件进行全部复核和再次认定后,由行政机关首长签字发布。
本阶段工作成果:形成由机关首长签发的《案件处理审批表》等审批记录,必要情况下还要形成关于案情的讨论、审查记录。
(3)做出行政处理
即“责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状”以及“并处一万元以上十万元以下的罚款”。水行政主管部门代表国家,针对该违法案件作出行政制裁。
本阶段工作成果:水行政主管部门制作并送达《行政处理决定书》。书中将标明:一是责令停止违法行为。二是限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状。三是一定数额的罚款。还注明,如果当事人逾期不履行,水行政主管部门将强行拆除。
(4)强制执行
即“逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除”。当事人在《行政处理决定书》中限定的期限内未主动、及时、完全地履行,水行政主管部门即可以组织强制执行。
本阶段工作成果:水行政主管部门提前制订详实的行动方案,精心组织强制执行行动。组织强有力的执法队伍,密切联系当地政府、基层组织,必要的情况下,可协调公安部门出动适当警力。
需要注意的是,虽然《行政处理决定书》作出了3项行政处理,但是水行政主管部门有权强制执行并真正具备执行内容的,实际上只有1项,即“强行拆除违法建筑物、构筑物”。“责令停止违法行为”显然不具备可执行的内容,而对于“一定数额的罚款”,水行政主管部门也并不具备执行权,如果当事人没有缴纳罚款,水行政主管部门只能申请人民法院执行。
(5)善后工作
即“所需费用由违法单位或者个人负担”。违法建筑物、构筑物被拆除了,并不意味着一次执法活动完全结束了,水行政主管部门还需要按照规定责令当事人负担强制执行的费用。首先,水行政主管部门需要核算强制执行的全部费用:一是强制执行的直接费用,如租赁作业工具、机械等所付出的直接开支;二是强制执行的间接费用,如由于封锁航运、交通管制等造成的间接损失;三是行政工作成本,如出动水政监察人员、公安警员的开支。三者要准确计算。一般情况下,水行政主管部门只能责令当事人负担第一部分,即强制执行的直接费用。行政工作成本应该从行政机关执法经费中列支,如果还有间接费用,应建议损失方以“违法单位或者个人”为被告,向人民法院提起民事诉讼(水行政主管部门可以作为证人出庭作证)。其次,水行政主管部门向当事人送达书面的法律文书,要求当事人限期缴纳至指定地点或账户。如果当事人没有按期缴纳执行费用,又没有说明理由,水行政主管部门可申请人民法院执行。
本阶段工作成果:形成强制执行费用构成清单、限期缴纳执行费用通知书。
3.需要注意的问题
①在强制执行的具体实施过程中,应特别注意工作的方式方法,避免激化矛盾。
②在实施过程中,应注意及时进入行政处罚告知程序或者听证程序。
③《行政处理决定书》也可以一分为二,即在违法行为一经发现时,首先制发《责令停止违法行为通知书》,待案件全部调查清楚后,再行制发《行政处罚决定书》。
④水行政主管部门的强制执行不同于防汛指挥机构的清障。尽管两者有某些相通的地方,但是无论是实施主体(前者是各级水行政主管部门,
后者是各级防汛指挥机构)、法律依据(前者是《水法》,后者是《防洪法》),还是在法律条文中的具体称谓(前者是“违法单位或者个人”以及“强行拆除”,后者是“设障者”和“强行清除”)都有明显的不同,应注意区分。
(作者单位:山东省青岛市水利局水政法规处)
责任编辑 朱丹(实习)
|
