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浙江省水务管理体制的探索
王亚红
摘 要
实行水务一体化，在管理体制上有多种形式：水务局，水务集团公司，外资参股的水务企业等。在具体运作过程中，还存在相关的法律法规衔接不紧、财政投入渠道不畅、水价体系不够完善等问题。解决这些问题，深化水务管理体制改革，可以从行政管理与市场运作两个层面切入。
关键词 水务管理体制 探索 水资源
一、当前的水问题
浙江省地处东南沿海，降水丰沛，全省多年平均降水1604mm，水资源总量937亿m3。但随着经济社会的快速发展，在水资源开发利用与管理方面的问题越来越突出。
1.水资源供需
①水资源在空间分布上与人口、耕地、经济分布不匹配，经济社会发展相对滞后的山区降水量较大，经济社会发展速度相对较快的沿海平原地区降水量较小，这一“剪刀差”还存在着扩大的趋势。
②城市化进程加快，工业与生活用水量迅速增长，而农业用水比例相应降低，引起了城乡水资源配置问题和用水矛盾。
③随着城市与工业用水量的增长，废污水排放也不断增加，引起江河湖库水质下降，特别是平原河网地区，水体流速缓慢，自净能力较弱，加上人口密集，水污染较为严重。
④浙江省地形复杂，降水集中，人口密集，单位面积经济总量较大，洪涝灾害带来的损失不容忽视。
2.管 理
水资源管理是一个大系统，从水资源开发利用来看，水源、制水、供水、污水处理、水资源保护，是水资源开发利用大系统的各个子系统；从水的循环讲，地表、地下，城市、农村，工业、农业，都是水资源系统的各个子系统，相互紧密联系，无法分割；从水质水量的角度看，质与量是水资源的两个固有属性，两者相互依存，相互作用。从系统的观点出发，各个子系统之间的协调性，是系统效率的关键。由于历史原因，上述各个方面的管理都存在不同程度的分割。水资源开发受生态、经济、技术、社会等条件的制约。世界银行的咨询专家曾尖锐地指出，中国现行的水管理体制，不足以应对严重的水资源短缺及水污染的挑战。因此，通过体制创新，实行水务一体化管理，提高水资源的使用与配置效率，成为当今解决水资源问题的焦点。
二、水务体制改革实践
世界发达国家经验表明，城乡水务一体化管理体制，是符合水的客观规律，克服水资源短缺和污染危机，保障水资源可持续利用与保护水资源行之有效的先进管理模式。浙江省许多地方也以实践为先行，开始探索。
1.水务体制改革的模式
浙江省一些地方在机构改革中，根据当地实际情况，积极进行管理体制探索与实践，目前已有一个地级市（舟山市）和６个县和县级市（岱山、永康、武义、浦江、义乌、兰溪）成立了水务局。舟山市在保留原水利围垦局和建设局的基础上，设立舟山市水务局，统一管理城区范围内的涉水事务。绍兴市在保持原有行政职能不变的基础上，另成立了直属市政府的水务集团公司，推行集城市供水水源、制水、供水、污水处理于一体的企业化运作模式。岱山、永康、武义、浦江、义乌、兰溪在原水行政主管部门的职能中增加供水管理的职能，组建成立水务局。再加上已进行水务管理尝试的玉环、云和等县市以及通过吸引外资水务企业参股、建立水务企业的新昌，共有10多个地方进行了水务管理体制改革的实践。
2.水务一体化管理的效果
水务一体化管理符合水资源的自然属性，提高了行政效率，减少了管理冲突，提高了水资源配置效率，取得了较为明显的效果。
(1)提高行政效率
实施水务一体化管理后，职能部门集所有涉水事务于一体，大量的部门之间协调、沟通、配合成为部门内部的事务，管理的系统化程度大大提高，行政效率得到很大的提高。
(2)减少部门矛盾
水资源管理涉及部门繁多，技术复杂，而且各部门考虑问题的角度、管理目标、技术规范规程之间的差异，常常引起部门之间矛盾，在一定程度上影响了水资源管理工作的深化，也影响了水资源配置与使用效率的提高，而水务一体化则消除了这些问题，易于实施监督管理。
(3)提高水资源配置与使用效率
水资源配置与使用效率的提高是水资源管理的根本任务与最终目标，水务一体化使得水资源处于统一的系统调度之下，系统整体更容易优化。如资源性缺水的玉环县，在经历了干旱年的用水极度紧张后，1996年玉环县政府确立了水行政主管部门统一管理全县水资源和城乡供水一体化管理体制，将水源与供水管理职能统一，对水库进行联网调度，全县供水量从400万t增加到近1000万t，有效实现了水资源的优化配置。又如岱山县水务局针对用水紧张的问题，以供水改革为突破口，联合调度全岛的水资源，实现了自来水24h持续供水，稳定了水质、水压。
(4)加强资源的节约与保护
水务一体化管理使得管理者以更广阔的视野，从资源开发、利用、管理、节约、保护的要求出发，更系统全面地考虑水资源的管理，促进资源的节约与保护。
3.存在的问题
实行水务统一管理，涉及经济、技术和社会的各个领域，改革的任务十分艰巨。各地在水务体制改革实践中，取得了一些进展，但也遇到了一些新的问题，主要有以下几个方面。
(1)思想认识需进一步统一
水务管理体制主要是从资源的优化配置、保护这一系统角度提出的，但水务一体化改革毕竟涉及多个部门的相关职责，“部门利益重新分配与调整”的认识还存在着。再加上浙江省属于湿润地区的客观因素，一些地方与部门仍未能充分认识到水资源问题的严峻性，影响了水务管理体制的改革进程。
(2)政策法律急需衔接
涉及水务管理的相关法律法规主要有《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》《矿产资源管理法》及《城市供水条例》等，城市供水、水环境保护等事务的行政主体已由法律法规明确，未能与水务管理体制衔接，带来了一些新的矛盾，如水务局在水污染、节水、供排水方面的执法主体地位缺乏相应的法律依据，无法对社会行使行政管理权。
(3)财政资金投入渠道不畅
作为基础设施，供水行业特别是城市供水设施的建设维护是财政资金的扶持对象，如城市建设维护费、土地出让金等。但实行了水务管理体制后，财政资金投入渠道没有随之转变，影响了部分地方供水和污水处理设施的建设与维护。
(4)价格政策问题
在水务企业运营过程中，水价是关键，只有在合理的水价水平上，水务企业才能正常运营。同时，水价也是调整资源宏观配置的重要手段，目前由于历史的原因，水价体系不够完善，部分涉水企业效率低下，急需进行改革。
(5)缺乏统一的指导与规范
关于水务一体化管理，目前国家有关部委没有明确的指导意见，也没有出台统一的指导性文件与规范，因此在操作中就出现了各种形式的“水务体制”。有只改其名、未有实质性变动的水务局，也有水务局、水利局并存的情况，有的水务局并没有实行统一的水资源管理，或仅受政府委托进行水行政管理，但没有给予执法主体地位等。
三、建议与设想
①水务管理体制改革可以按行政管理与市场运作两个层面进行。从行政层面上讲，就是成立以水利部门为核心的水务管理机构，作为政府管理涉水事务的综合性行政主管部门，成为水务政策法规的贯彻执行主体，对涉水行政事务实行统一管理，制定涉水相关规划，制定相应技术规程规范、行业标准，制定水务市场准入规则与监督管理规范（如水资源开发建设、供排水、用水、污水处理及水资源保护），并对涉水活动进行全面监督。在水务市场经营管理层面上，根据市场运作的机制，鼓励、扶持市场主体积极参与组建集水源建设、供水排水、污水处理为一体的水务企业，根据政府及水务管理机构制定的规划、规程规范与标准、水务市场准入与运行规则进行操作与管理。可以成立水务集团有限公司，实施资产重组，建立符合市场经济发展要求的企业内部经营机制，调整各企业内部管理体制，形成各企业间职责明确、衔接有序、配合协调的以源水、制水、供水、排水、污水处理为一体的经济实体。
②开展水务管理体制创新。首先各级政府和有关部门要统一思想认识，立足于浙江经济社会可持续发展，支持水务统一管理；其次要加强宣传，明确水务一体化管理的目的、目标与任务，使全社会对水务一体化管理有进一步的了解。
③对已经实行水务一体化管理的市县，要给予积极支持，加强指导，使其真正按照水务统一管理的要求，行使行政管理职能。同时积极探索创新，加强建设、管理、投资和市场运行的政策研究，并建立适应市场运行机制的投融资机制与价格体系。
（作者单位：浙江省水利厅）
责任编辑 李计初
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