陈立观
摘 要 甘肃省的水价改革取得了显著成效，但由于水价形成机制不尽合理，水价偏低，又造成了对水资源的浪费。深化水价改革的对策思路是：确立水利工程价格补偿机制，理顺水利工程供水价格，逐步提高水价，完善水价体系，建立适应社会主义市场经济的水价形成机制和管理体制。
关键词 水价 改革 对策
甘肃省的水价改革取得了显著成效，水费收入年年递增，水利事业有了长足的发展。但随着人口的不断增长，工农业生产的发展和人民生活水平的提高，水资源不足越来越成为一个严重的社会问题。由于水价形成机制不尽合理，水价偏低，又造成了对水资源的浪费。建立符合社会主义市场经济要求的、符合甘肃省情的水价形成机制和管理体制，逐步改革和理顺水价，对促进全省水资源的开发、利用和管理，促进全社会节约用水，改善和加强现有水利工程的管理，实施可持续发展战略都有着十分重要的意义。因此，要继续加快和深化甘肃水价改革。
一、水价改革中存在的问题
1．水价严重扭曲是影响水利发展的一个重要原因
(1)水价偏低。从全省水价构成看，对农业用水采取基本水费和计量水价的两部制水价，基本水费每公顷计收15～45元；计量水价全省按不同区域为0.02～0.27元/m3；全省水利工程供水平均成本为0.11元/m3，其中自流灌区0.085元/m3，提水灌区0.35元/m3，而供水平均价格是0.072元/m3，其中自流灌区0.055元/m3、提水灌区0.22元/m3，分别只达到水利工程供水平均成本的64.3％、自流灌区供水成本的65％和提灌区供水成本的63％。全省水资源费征收标准也比较低，工业用水：地表水为0.03～0.05元/m3，地下水为0.04～0.06元/m3。生活用水：地表水、地下水均为0.03元/m3。现行偏低的水价与水利工程、高扬程提灌工程的供水成本差距较大，严重背离了水商品的价值规律，致使水利工程长期处于维持简单再生产的状态，也使水利建设资金严重匮乏。
(2)成本规则不尽合理。现行成本规则的制定，包括成本立项、农民投劳折价、固定资产重置价格计算、综合利用型水库的投资成本分摊等，都没有价格管理部门的参与，使有些规定不适应价格管理的要求。比如投资成本在供水与防洪间的分摊，按照库容法核定是可行的，但把死库容的成本都由供水承担，就很值得商榷。这种分摊方法，显然加大了供水价格的压力。
(3)农业灌溉终端水价秩序混乱。按现行体制，各地物价管理部门水价制定只到斗口。而斗口以后，还要经过毛渠才能将水送到田间。由于甘肃省绝大部分灌区尚无真正意义的农民自助水管组织，供水大多由村、乡管理，管水者与用水者分离，终端供水价格由村、乡决定，结果摊人的费用五花八门，农民的实际负担远高于政府预期的水平。
2．价外加价，乱收费现象严重，增加了农民负担，影响了农民参与水价改革的积极性
由于受自然条件和工程客观条件的限制，使一些灌区存在二次提灌和二次管理，形成大灌区套小提灌，大水价加小水价的供水方式，农民实际承受的水价远远高出政府定价。据调查，景电灌区二次提水灌溉面积达到总灌溉面积的11％，二次提灌水价是在一次提灌政府核定水价0.20元/m3的基础上再加价0.04～0.06元/m3。另外，有的村、组收取水费时，借机搭车，巧立名目，乱收费行为严重。这样，农民对水价改革的实际承受能力和预期心理受到影响。
二、甘肃水价改革的必要性
1．甘肃水资源贫乏与经济社会发
展对水的需求表明进一步深化水价改革势在必行全省多年平均自产地表水资源量为286.2亿m3，纯地下水量为8.73亿m3，自产水量合计约294.93亿m3，人均1170m3，不到全国平均水平的1/2；耕地亩均用水394m3，不到全国平均水平的1/4，尤其是中部干旱地区，人均水资源仅250m3，是极端贫水的地区。全省水资源不但总量少，而且时空分布很不均匀，造成与工农业用水的矛盾更加突出。由于地表水资源因地区分布差异大，加之地形条件复杂，水土资源不配套，形成了这样一些特点：内陆河流域(疏勒河、黑河、石羊河等)地多水少；黄河流域(黄河干流、洮河、湟水、渭河、泾河、北洛河等)地多水少，人多水少，且地高水低；长江流域(嘉陵江、汉江等)地少水多，地高水低，水资源难以开发利用。从水资源供需情况看，全省平均年可供水121.1亿m3，但需求量为138亿m3，缺口为16.9亿m3，缺水主要集中在黄河流域和内陆河流域的定西、天水、庆阳、平凉、武威、金昌和嘉峪关等地。水资源的供需矛盾对经济的发展是一种刚性制约因素，对工农业生产和人民生活造成直接损失，目前有70％以上的城镇供水水源不足，250万农村人口饮水困难。水资源地区分布的差异，加大了水利投资，如跨流域的调水、高扬程提水和建设调蓄工程等，都需要增加投资，相应增加运行成本。
与严重缺水并存的是严重的浪费水的问题，没有形成珍惜水资源的良好的社会风尚和有力的价格约束机制。如农业灌溉，水的利用率只有30％～40％，用水定额也很不规范和平衡。同是河西走廊，武威农灌平均净耗水量5850m3/hm2，而酒泉昌马灌区平均净耗17550m3/hm2。节水灌溉全省只有33万hm2，占每年实灌面积的比重为1/3，多数灌区还是大水漫灌、串灌等原始落后的灌溉方式。工程重复用水率也较低，在社会生活中，水的跑冒滴漏现象也随处可见，比较严重。可以说水的浪费进一步加大了水资源的供需矛盾，同时提高了生产成本。
2．深化水价改革符合西部大开发战略的要求
改善生态环境是西部大开发必须首先研究和解决的一个重大课题，否则，实现可持续发展战略就会落空。因此，在加快西部大开发中，要高度重视水资源的合理开发利用和保护，深化水价改革是合理配置水资源、促进全社会节约用水、加快水利事业发展的有效措施。
三、深化水价改革的对策思路
1．建立适应社会主义市场经济的水价形成机制
(1)确立水利工程价格补偿机制，理顺水利工程供水价格。水利工程兼具防洪、供水、发电、养殖等多种功能。水利工程各项开支的补偿，应区分用水性质，明确责任，确定补偿渠道。对公益性水利工程和水利工程用于公益性目的所发生的开支，由政府予以财政补偿；对经营性水利工程和水利工程用于经营性目的的开支通过价格杠杆的调节予以补偿。要按照粮食作物用水保本，其他用水合理盈利的原则，逐步提高水利工程供水价格。
(2)坚持以“效率优先，兼顾农民支付能力”的原则，逐步提高水利工程水价。水价政策“效率优先”原则就是引导水资源流向最有效率的部门。结合甘肃省的实际，“兼顾公平”，主要是体现在农业灌溉水价要与农民和居民的支付能力相适应。最好的办法就是对农业灌溉用水实行容量和计量相结合的两部制水价，但农业灌溉用水配额内水价近几年内仍可低于收回投资成本的水平，且应逐步提高；配额外的超额用水价格应大幅度提高，可参照供工业和城市用水价格水平制定。
(3)建立适应市场经济体制运行的水价管理运行机制，完善水价体系。根据国家规定，水利工程供农业用水价格纳入政府定价目录管理。从甘肃省实际情况看，笔者认为应实行“省上统一制定政策，分级管理价格，分级决策实施”，即省级价格主管部门会同水行政主管部门审批省属和指定的水利工程供农业用水价格，市、州、地价格主管部门会同水行政主管部门审批市、州、地直属及跨县(市)区的农业用水价格，县(市)区的价格主管部门会同水行政主管部门审核并报上一级价格主管部门审批县及县以下农业用水价格。对已实行管理制度改革的小型水利工程和民办、民营的中小型水利工程，农业用水价格可实行县级政府指导价，具体价格水平由经营者与用户协商确定，也可推行由当地物价部门会同水利部门根据实际情况制定最高限价宏观调控。井灌水价可由经营者根据市场情况自主定价。在水价改革中要完善水价体系：一是合理拉开供水的差价，分小流域或分灌区单独定价，多数地区水价未能充分反映水文气象条件的影响，因而也应拉大季节价差。二是确立水权价格机制，甘肃省的一些跨区域河流，都应尽快确立水权价格机制。水权价格主要应由利益主体之间协商确定。如涉及多个利益主体的，也可采取公开拍卖的方式。长期或永久性的水资源使用权的转移，应由双方自愿签订协议。短期内的配额调剂，如双方协商不成，可由上级政府主管部门仲裁决定。
(4)逐步调整水资源价格。为了合理利用水资源，确保水利更好地为甘肃社会经济发展服务，按照中央[1999)12号文件和甘肃省人民政府[1997)25号令的要求，在执行现行水资源费征收标准的基础上，建议从2003年起，逐年适当地提高水资源费标准。
(5)稳定农业排灌水价。鉴于近年来甘肃省农村人均实际收入降低和电力提灌工程水价农民难以承受的实际情况，建议略调低农业高扬程提灌电价，特别是地处景泰灌区和民勤等沙化严重地方，要采取电价、水价优惠政策，稳定农业生产，调动农民的生产积极性。同时，对河西井灌电价要适当上调，以保护地下水资源。
2．建立适应社会主义市场经济的水价管理体制
创新水价管理相关体制和制度，充分发挥水价改革的效应。甘肃省水利工程供水80％左右用于农业，节水的最大潜力还是在农业灌溉领域。在全省的绝大部分灌区，计量设施只到斗口，农民并不直接与供水单位结算，水费在村或乡的范围内按亩平摊，水价的提高并不能有效地调动农民节水的积极性。要充分发挥水价改革的效应，最理想的条件就是水费结算直接到户，这就要求在末端渠系安装计量设备。因此，从长期看，农业节水问题的根本解决，有待于农村经济体制的进一步改革，实现农业的规模经营。近期内的解决办法，可考虑组建“农民用水者协会”一类的农民自助组织代替村、乡管水。灌溉规模较大的，用水者协会也可聘用专门的管水人员，并使水费支出与其个人利益挂钩。
(作者为甘肃省物价局商品价格处处长)