田 友
防洪，是以控制洪水和减少洪灾为目的而展开的一系列有组织的社会活动。防洪体系是参与防洪过程的机构组织、工程措施、非工程措施等要素构成的一个有机整体，它以洪水为对象，以减灾为目标，以防洪工程为依托，以防洪组织为行为主体。防洪体系古已有之，随着社会的进步和科学技术的发展，它的构成日益复杂，功能不断完善。
一、防洪体系的构成要素
作为一个以洪水为行为对象，以减灾为行为目标的能动的体系，防洪体系的构成要素可分为两大类，即行为主体与行为环境。防洪行为主体是指参与防洪活动的社会组织，包括防洪决策指挥机构、防洪决策支持机构以及防洪行为执行机构。
防洪决策指挥机构由从中央到地方的各级防汛抗旱指挥部组成，是整个防洪体系的中枢。它负责整个防洪过程的组织、协调、指挥，包括防洪预案的批准，大洪水时重点防洪工程的运用决策，工程出现重大险情时动员及协调各有关地区及部门抢险等。
防洪决策支持机构由各级防汛办公室及各相关专业部门，如气象、水文、通信、调度部门等组成。它负责防汛体系正常运行，包括防洪工程的调度预案的具体制定，天气形势分析与预测，掌握实时水雨情的动态并预测未来的洪水，根据天气及水情为决策指挥机构提供防洪控制性工程运用的参谋意见，调度命令的下达，洪水时工情、灾情的统计等。
防洪行为执行机构是具体实施防洪行为的社会组织，它包括以下三类。
第一类是保证防洪工程体系正常运行的水库、河道、蓄滞洪区、拦河闸等基层工程管理部门，它平时按照规范要求负责工程的日常维护，确保工程处于良好的状态；来水时实施决策指挥部门的洪水调令，保证工程功能的发挥；洪水过后负责水毁工程的修复。
第二类是当防洪工程出现险情，如堤防决口、水库垮坝时，实施抗洪抢险行为的部队、民兵预备役、事件发生地的群众组织、专业机动抢险队以及为抗洪抢险提供保障的防洪物资供应系统等。
第三类是发生超标准洪水时，应付诸如蓄滞洪区启用、堤防决口、水库垮坝等非常局面的社会应急响应系统。它主要由事件所在地政府有关部门组成，具体负责两方面的工作。一是组织群众逃生、紧急疏散、卫生防疫、临时安置等。二是洪水过后进行灾害评估上报、洪水保险、社会救济等灾后救助工作。
防洪行为环境主要指防洪行为主体实施上述行为时所依托的设施、手段与法律环境等。其中由水库、河道、蓄滞洪区、拦河闸等组成的防洪工程体系是直接调蓄、控制洪水、减少洪灾，使得防洪行为得以实施的第一环境要素；由气象测报设施、水雨情测报设施、通信设施、洪水预警设施和洪水预报与调度为主体的防洪决策支持系统等组成的防洪非工程体系，为充分发挥工程体系的作用而建立，随着科学技术的发展而逐渐完善，在现代防洪中发挥着越来越突出的作用；防洪行为实施的法律环境，包括《水法》《防洪法》《河道管理条例》以及地方与防洪有关的法规等，它赋予防洪组织应有的法律地位，规定社会组织与公民的防洪义务，规范、约束防洪组织的防洪行为，保护防洪工程，使防洪行为得以顺利进行。
二、防洪体系的结构分析
构成防洪体系的上述两大类要素的有机组合、相互作用，构成了一个能动的、有机的体系。对这一体系的结构划分，专家们的意见也不尽相同。有的专家把众多的系统要素按照洪水事件的事前、事中、事后三阶段，划分为洪水控制系统、洪水保障系统、洪水应急系统和社会响应系统。也有的按照要素的功能不同，划分为水情、灾情、工情的评价系统，常规防洪工程系统，非常规防洪工程系统，水灾保障系统。本文从防洪行为主、客体及行为环境相互作用、相互依存的角度，强调防洪主体的作用，对防洪体系的结构作如下划分：
1．防洪工程体系
防洪工程体系作为整个体系的硬件，由水库、河道、堤防、水闸及蓄滞洪区组成。在蓄滞洪区启用标准较高的地区，也可按照有关专家的建议，把水库、河道、堤防、水闸称为常规工程体系，在设计标准内洪水时启用；把与蓄滞洪区有关的围堤、进退水闸、安全设施等称为非常规工程体系，在超标准洪水时启用。但在我国一些地区如海河流域，许多蓄滞洪区的启用标准在10年一遇以下，最低的为2年一遇，这种情况下，把整个工程体系划分为常规工程体系和非常规工程体系也有困难，统一划分为一个防洪工程体系较为适宜。
2．防洪非工程体系
防洪非工程体系作为整个体系的软件，由气象测报设施、水雨情测报设施、通信设施、洪水预警设施和洪水预报与调度为主体的防洪决策支持系统等组成。通常情况下，人们把上述要素加上洪水保险、政策法规等一并称为非工程防洪措施。笔者以为，把上述要素单独称为防洪非工程体系，与防洪工程体系对应，更能体现软件与硬件之间的关系，软件系统既依附于硬件系统而存在，又可充分发挥硬件系统的功能，有效地控制洪水、减轻灾害。而政策法规和洪水保险分别划人后面的防洪管理和防洪应急响应体系更为合理。
3．防洪管理体系
防洪管理体系包括，防洪决策指挥机构、防洪决策支持机构、防洪执行机构中负责防洪工程体系维护与运行的水管单位以及规范防洪体系运行的法律环境。可以看出，这一体系基本由目前的防汛专业部门及有关防洪法律、法规组成。
发生防洪体系设计标准以下洪水时，无需动用其他力量，上述三个体系就可以有效防御洪水。
4．防洪应急响应体系
防洪应急响应体系，由防洪行为执行机构的第二类、第三类社会组织构成。它负责工程出现险情时的紧急抢险，以及事发地群众的疏散、安置及洪水保险、民政救济等灾后社会救助工作。
除专业机动抢险队以及防洪物资供应系统外，该体系主要由部队、民兵预备役以及事件所在地政府民政、卫生防疫等有关部门和社会团体组成。
防洪体系事关人民生命财产安全、国家的政治稳定与经济社会的可持续发展，其建设与不断完善具有非常重要的作用。科学分析防洪体系的构成因素，合理划分防洪体系的构成结构，有助于其进一步完善，更好地为国民经济发展服务。
(作者为水利部海河水利委员会副主任)