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孟庆斌 摘 要 济南泉水断流的原因，一是上游南部山区泉水补给区水土流失严重，二是下游泉域内地下泉水资源过度开采。要恢复泉城特色，确保济南泉水长年喷涌，必须解决“上流失、下超采”的局面。通过用经济学方法对保泉问题进行制度分析认为：必须采用政府手段，加强监管；采用市场手段，建立水权交易制度，促进用水效率的提高。 关键词 水资源 物品属性 制度分析 济南以泉水众多著称于世素有“泉城”的美誉。清代刘鹗的《老残游记》中有“家家泉水，户户垂杨”的描写。泉水与济南的城市发展息息相关，它在作出历史性贡献的同时，也抚育了李清照、辛弃疾等诸多文化名人。泉水是济南的灵魂。 但自20世纪80年代以来，泉水时涌时停，断流周期缩短且断流持续时间逐渐增长，最长断流时间多达926天。济南市委、市政府高度重视，各职能部门积极行动，各方面专家献计献策，采取以行政命令方式为主的应急措施回灌补源、关闭市区内的自备水井、加大黄河水引用量等，收到了一定的成效。但从长远来看，要实现济南泉水的长年喷涌，还必须对保泉工作进行有效的制度安排。下面用经济学方法对保泉问题进行制度分析和安排。 一、济南泉水成因和断流原因分析 1．济南泉水成因 济南的泉水是由济南特殊的地质条件形成的。济南的地势南高北低，泉水来源于南部山区。南部的泰山山脉北麓，向北至市区变为山前倾斜平原和黄河冲积平原，南北高差达500多ｍ，使地表水和地下水向城区汇集。降雨渗入地下后，顺岩层方向北流，至城区受火成岩侵入岩体阻挡，地下水大量汇聚，水体承压上升，承压水出露地表，在岩溶断裂处涌出地面形成泉水。所以说，泉水的喷涌必须以一定的地下水位为条件，也就是必须在泉域范围内有足够的水资源量来维持一定的地下水位。据测试，趵突泉泉水喷涌的地下水位临界值是26.98ｍ，只有当地下水位达到此水平时，趵突泉才会喷涌。 2．造成泉水断流的主要原因 一是上游水土流失，涵养水源能力降低。济南市南部山区泉域面积约为1500ｋｍ2，其中重点补给区面积近200ｋｍ2。泉水的补给量受大气降水、下垫面土壤层有效拦蓄、渗透能力等因素影响。近年来，济南南部泉域补给范围内森林植被的破坏，使泉域补给区拦蓄大气降水、涵养水源能力明显衰减；区域内各种开发建设活动日益频繁，特别是地面硬化不透水面积的增加，使雨水的下渗能力降低，雨水形成大量地表径流而流失，地下水得不到有效补给。 二是下游地下水超采。随着济南市人口和城市规模的扩大济南市的需水量大大增加。对于这一问题，一些供水部门和用水部门不太愿用地表水和黄河客水，而更愿意用加大采用泉域地下水的方法来解决。原因有二：一是济南地下水水质优良、处理成本低，作为单个企业来说有经济效益。二是受多年来形成的传统治水思路的影响，认为只要能加大对水资源的开发能力，能满足经济社会近期发展就是政绩。特别需要说明的是，在济南用水过程中，水利用效率低下用水浪费和水资源紧张的现象并存，节约用水仍具有巨大的潜力。 “上流失、下超采”使济南群泉失去了昔日的风采。事实上，解决这一问题的办法，只需从两个方面入手：一是恢复济南南部泉水补给区的涵养水源能力。二是对泉域地下水的开采要有计划地控制，水资源使用要提高效率。因此，必须安排有效率的制度来保证这两方面工作的开展。 二、保护泉水的制度分析 制度经济学认为，制度与人类社会发展密切相关。符合规律性的制度安排使人与人之间杂乱无章的关系变得有序。好的制度会带来高的效率。 对某一种物品进行制度安排可从该物品的属性分析入手。每种物品的属性不同，不同属性的物品的有效供给都会受到人的理性和自利性的影响。物品属性理论认为，排他性和竞争性是对物品进行分类的两个判断尺度。排他性，是指物品的消费是排他的，即能以较低的成本使他人排除对该物品的使用；竞争性，就是一个人使用一种物品会影响他人对该物品的使用质量。根据判断我们可以得到一个四组分类的结果：纯粹的私人物品（排他、竞争）、俱乐部物品（排他、非竞争）、公共池塘资源（非排他、竞争）和纯粹的公共物品（非排他、非竞争）。 纯粹的私人物品，如冰箱、彩电，根据科斯定理，市场这只看不见的“手”就可以有效地引导其生产、交换、分配和消费。具有非竞争性而能够以低成本排除他人使用的物品，如自来水管道、燃气管道等则具有自然垄断的地位，容易造成由垄断带来的效率损失。非排他性的物品，如国防、公共草场资源，由于其在被消费时不能排除他人的使用，即产权无法明确，对这样的物品，理性自利的个人便都不会愿意提供，人人都有搭便车的倾向。也就是说，除了纯粹的私人物品以外，其他几种物品的有效供给都需要更为复杂的制度安排。 根据物品属性的两个判断尺度考虑泉水具有非排他性和非竞争性的特点，是纯粹的公共物品。泉水这种公共物品具有外部性，只要泉水存在，济南人人都可享用泉水的社会、生态效益，同时，泉水的许多生态和社会效益也会自动“外溢”给社会，这是一种典型的外部正效应。而对泉水资源的过度开采会破坏生态环境，具有明显的外部负效应，从根本上说，环境的破坏也使得济南的每个居民收益受损。外部正效应的存在，意味着提供保护泉水的这项服务的生产者的边际效益小于社会边际效益，导致生产者缺乏足够的积极性去进行这种活动，也就是说，从经济角度考虑，作为独立的投资者，因为受益小或无收益，没有私人投资者愿意投资保护泉水这项活动。泉水外部性的存在，则使泉水的使用者泉水采水户无需支付必要的代价就可获得较大的利益。由于采用地下泉水资源不必支付高代价，济南泉域内的公共供水企业和采用地下泉水的企事业单位，受经济收益的影响，人人都趋向于多采用地下泉水资源，而不愿使用高成本的地表水和黄河客水，从而导致地下泉水资源被过度使用。 通过以上分析可以看出，济南泉水的保护仅靠某一个时期采取的紧急工程措施、行政措施是不能持久解决问题的，政府不可能也不应该提供完全足量的资金进行连续的投入，而必须对泉水保护进行合理的制度安排。 三、保泉的制度安排 解决公共物品外部性问题的方法有政府方法和市场方法。政府方法主要是通过补贴、直接提供来推进正外部性的产生，通过直接的管制来限制负外部性的产出。市场方法主要是界定产权，通过市场手段提高效率。对济南泉水的保护也应根据济南实际，考虑市场手段和政府手段的并用。 政府手段一加强政策管制，强化政府的监管职能 （1）出台法规，划定保护区 将泉域内易遭破坏的地区列为生态环境“重点预防保护区”，严禁实施各项开发建设项目，杜绝新的水土流失发生；将生态环境已遭破坏的区域列为生态环境“重点治理区”，重点进行生态恢复性项目的建设，重建被破坏的生态环境。 （2）严格控制南部山区城镇建设规模 在制定南部山区小城镇建设规划时，要把区域水资源的承载能力作为确定城镇规模、发展方向的重要条件，充分论证人口与水资源、经济发展与生态平衡的关系，充分考虑水资源的供需平衡关系、水环境容量和生态环境的承受能力。 （3）明确环境用水权 党的十六大强调了可持续发展，把保护环境和保护资源列为基本国策。水是人民生活和社会生产所必需的基本资源，是生态环境的控制性要素，水环境是人类社会赖以生存和发展的重要条件。水资源的可持续利用直接关系全面建设小康社会目标的实现。济南市地下泉水的开采，必须按照满足水资源可持续利用的原则确定，留出满足基本生态环境需要的生态用水量，留出确保济南泉水长年喷涌的环境用水量。在这个前提下，首先要确定济南地下泉水的可开采使用量。其次，不足的用水量应通过增加使用当地地表水源、黄河水和即将引入济南地区的长江水来解决。 政府手段二运用财政手段，促使外部效应内部化 （1）提高地下水资源费（税）标准，改革目前的水价体系 目前，供水市场的水价属于政府控制的价格体系，不是完全竞争市场的价格。市场水价包括工程水价、环境水价和资源水价。工程水价包括水处理成本和产权效益，需要满足补偿成本、合理利润的要求。环境水价是环境容量或环境代价在跨地区调水时必须认真考虑。资源水价是水权在经济上的实现形式，这部分由国家以水资源费（税）形式收取，使用不同水资源的水，其资源水价不同。济南当地地下水的资源水价应大幅度提高，通过征收较高的税收来遏制地下水的消费，鼓励使用地表水和外来客水。 水价政策不仅关系到水资源配置和利用的效率，而且有收入分配效应，水价不能超过居民和企业的承受能力，应逐步到位，并推行两部制水价。计划内用水由政府补贴，实行定额水价，对超计划和超定额用水实行累进加价收费制度，对高耗水用户实行季节浮动水价。 （2）实施财政转移支付政策，对泉域补给区的宜林荒山进行水土流失综合治理 对济南南部泉域补给区，要结合农村产业结构调整，有计划、有步骤地实施退耕还林还草。在补给区的适宜地带，特别是强渗漏补给区，建设控制性水利水保工程，强化地下水补给能力。 市场手段一：建立水权交易制度，促进用水效率的提高 根据科斯定理，产权清晰后，只要交易成本为零，无论产权如何初始分配，外部性问题都能得到解决。即：一旦产权确立，就不需要政府干预来处理外部性问题。也就是通过市场这只看不见“手”就可以实现帕累托最优。产权制度具有高效率配置稀缺资源的功能。水权制度是以产权理论为基础的，因此，水权制度也具有高效配置水资源的功能，通过水权交易市场的调节也可起到高效配置水资源的作用。 水权是水资源所有权、水资源使用权及与水资源有关的一组权利的总称。水权交易主要指水使用权的交易，而水资源的使用权是政府通过某种方式赋予各个地区、各个部门、各个单位的，因而，就必须建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。前者用来明确各县区、各行业、各部门各自可以使用的水资源量。综合考虑济南经济发展情况、生态环境情况、历史用水惯例等因素，科学地将水量分配到各县级行政区域和各行业各部门。第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量，制定各行业生产用水和生活用水定额，使各个行业、每一项工作都明确自己的用水指标。水权明晰后，各用水单位就会促进本单位节约用水，多余的水可以出售，从而促使水资源向高效率、高效益方向转移。 市场手段二：调水、供水等公共物品的提供引进竞争 根据济南市水资源平衡分析，在考虑节水措施的情况下，市区供水达到90％的保证率时，2010年济南市缺水5.2亿ｍ3，2030年缺水8.7亿ｍ3。引用客水资源解决济南缺水的问题是必须的。按照国家规划，南水北调东线的长江水也可进入济南，因此，除引用黄河水外，兴建引江配套工程满足济南用水需要也是解决济南缺水的必然选择。 对城市调水、供水服务的供给主要有两种方式：政府采用公共方式直接提供和通过政策刺激等方式引导私人企业提供的间接提供方式。政府直接提供主要是指政府无偿提供产品，通过税收补偿其成本。过去在大多数城市，政府几乎是供水工程的惟一投资者，实践证明，仅仅依靠政府投资不能满足调水、供水行业的建设和发展。政府通过预算或税收政策将私人资本引入公共物品生产领域已成为目前市场经济国家中政府较为常用的提供方式，这样在政府支出一定时能生产更多的公共物品，也有利于效率的提高。 私人资本介入公共物品生产的方式主要有四种：一是通过招标投标方式参与政府项目的竞争，政府与私人企业签订生产合同。二是授权经营，采取政府授权某私人企业或组织经营和管理的方式。三是政府经济资助，通过补贴、津贴、优惠贷款、无偿赠款、减免税等方式进行资助。四是政府参股，主要是向私人企业提供资本和分散投资风险，从而鼓励私人投资的介入。 作者为山东省济南市水利局副局长 |