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吕娟 摘 要 截至2000年底，我国尚有17％的人口处于贫困状态，他们创造的ＧＤＰ仅占全国的７％。这些贫困地区占据着1/4的国土面积，大多处在水旱灾害频发地区，贫困与灾害在这里形成了恶性循环。上世纪下半叶，我国政府开展了大规模的水利工程建设，一定程度上抑制了水旱灾害损失的增长，大大缓解了贫困地区的贫困状况。但是，随着经济社会的高速发展及社会环境的不断改变，水旱灾害与消除贫困又出现了新的问题，我国的防洪抗旱减灾工作面临着新的挑战，加强非工程防洪措施建设，建立完善的工程与非工程防洪抗旱综合减灾体系，是防洪抗旱减灾事业发展的必然趋势。 关键词 贫困 水旱灾害 防洪抗旱减灾
2．贫困分布 我国政府在1994年制定的国家“八七”扶贫攻坚计划中将592个县确定为国家重点扶持的贫困县（简称国定贫困县）。经过7年的艰苦努力，按照贫困标准和农村住户抽样调查最新统计，到“八七”计划末，即2000年底，我国极端贫困人口已下降至3209万人。 3209万极端贫困人口主要分布在中西部地区。黑龙江、山西、内蒙古、陕西、甘肃、云南、新疆等省、自治区的贫困发生率为5％～10％；西藏、贵州、青海、宁夏贫困发生率在10％以上；上海、北京、天津、浙江、江苏、山东、广东、福建等8省、直辖市的贫困发生率在１％以下，基本上消灭了极端贫困；河北、辽宁、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、河南、广西、海南、重庆、四川等省、自治区、直辖市的贫困发生率为2％～5％，属于基本脱贫。2000年西部12个省、自治区的农村又出现了返贫现象，极端贫困人口增加了59万，在全国的比重从1999年55.2％增加到60.6％。另外，属于中部地区的安徽、黑龙江也出现了贫困人口增加的现象。 3．贫困地区自然状况 我国贫困地区的地形、地貌及地质条件复杂，水力侵蚀强烈，山洪、泥石流、崩塌、滑坡等山地灾害频繁发生；生产条件差，生产力水平低下，地表水漏失严重，地下水开采难度很大，引水困难；降雨时空变化大，水资源严重短缺，北方主要是资源型缺水，南方主要是工程型缺水；自然生态环境脆弱，呈恶化趋势，石漠化、沙漠化、土壤盐碱化、草原退化、生物多样性减少等生态环境问题突出；基础设施落后，人口居住分散，交通不便，缺电现象比较普遍，自然条件恶劣，水资源利用难度大。 4．贫困地区经济状况 592个国定贫困县占全国总县数28.5％；土地面积242.7万ｋｍ2，占国土面积的25％；贫困人口2.17亿，为全国总人口的17％；2000年ＧＤＰ值6009亿元，为全国ＧＤＰ的6.7％；地方财政收入275.5亿元，仅为全国的4.3％。 二、我国的水旱灾害与贫困的关系 1．历史水旱灾害对贫困的影响 我国是一个水旱灾害频繁发生的国家。从1470～1990年的520年中，因水旱引发饥荒的年份有174年，其中因水灾引发的饥荒有40年，因旱灾引发的饥荒有134年；重大水灾平均损失粮食约占当年全国粮食总产量的４％，重大旱灾平均损失粮食约占当年全国粮食总产量的6％。水旱灾害不仅使灾区农村经济和农民生活水平严重下滑，而且带来城市居民经济生活的紊乱，导致城市商业萧条、经济衰退以及地方财政拮据和税收减少。 2．水旱灾害仍然是当今社会致贫的重要因素 2000年国家扶贫总额达243亿元，但是农村没有解决温饱的贫困人口仅减少200万，脱贫速度放慢，规模小于上年，主要原因是： （1）农产品价格继续大幅度下降，北方地区遭遇大规模旱灾，全国农村经济发展速度放慢，农村居民人均纯收入只增加2％ 1989～1993年间，由于遭遇严重的自然灾害（1990年大水），农村非农产业发展放慢，农业生产资料价格迅速上涨，农业比较利益下降，贫困缓解速度放慢，期间年均脱贫人口仅为300万，其中1989年贫困人口增长，再次增加600万。1999年下半年开始，我国北方地区特别是贫困人口密集的西北地区遭遇连续大面积严重干旱，脱贫速度再次放慢甚至出现大规模返贫的现象。 （2）严重自然灾害使2000年的返贫人口比上年增加了近400万，同时自然灾害与农产品价格下降还使当年新脱贫人口减少了约200万 2000年，我国属于自然灾害高发年份，农作物受灾面积增加了20％，成灾面积增加了53％，绝收面积增加98％，特别是旱灾，是1978年以来对贫困状况影响最严重的灾害。旱灾成灾面积比上年增加61％，比正常年份增加了１倍多，华北北部、东北、西北大部，以及山东、安徽、广西等地分别遭受了春、伏、秋旱甚至全年连续的干旱。受此影响，河北、内蒙古、黑龙江、安徽、河南、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏等地出现了大规模的返贫，其中的部分省、自治区甚至出现了贫困人口的净增加。 （3）贫困地区连年减产，严重影响了低收入农户的消费水平 1998年，我国由于雨水充足，长期干旱地区低收入人口农牧业生产获得特大丰收，因而1999年虽然也遭受到较大面积的旱灾（比正常年份约多30％），但是受灾地区农户消费水平受到前一年收入的支持仍与上年持平，有些甚至继续增长。但是，至2000年，经过两年严重旱灾后，现金、粮食储备均很薄弱的低收入农户的消费受到较大限制，许多人重新成为贫困人口。 三、扶贫措施及成果 1．国家扶贫政策及成果 20世纪90年代，为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院决定：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，争取用７年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题，即为《国家八七扶贫攻坚计划》。政府各有关部门要根据本计划总的要求，分别制定本部门、本系统的八七扶贫攻坚实施方案，充分发挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜。水利部门的任务是要配合以工代赈项目的实施，加快贫困地区的基本农田建设和小流域综合治理；兴修小型水利设施，采用多种形式解决农村饮水困难；利用山区资源，发展小水电；认真解决库区移民和滩区、蓄滞洪区群众的贫困问题。 经过20多年的扶贫，特别是“八七”扶贫攻坚战，我国农村扶贫工作取得了巨大的成就。首先是贫困人口大幅度下降。1978～1999年，我国农村贫困人口从2.5亿减少到34.00，贫困发生率从33.1％下降到3.7％，一些集中连片地区从整体上解决了温饱问题，经济社会面貌发生了深刻变化。其次是贫困人口收入水平明显提高。1985～1998年，国家级贫困县农民人均纯收入从206元增加到1318元；占全国农民人均纯收入的比重，从51.8％增加到61.0％。第三是贫困地区生产生活条件有较大的改善。1986～1998年13年间，贫困地区共修建基本农田530多万ｈｍ2，解决了6200多万人以及7500多万头大牲畜的饮水困难，新修公路35万多ｋｍ，乡通公路率从83.9％提高到97.6％；架设输变电线路近40万ｋｍ，乡通电率从77.8％提高到97％。第四是贫困地区发展能力有所增强。国家从1984年起实施了旨在加强老、少、边、穷地区基础设施建设的以工代赈扶贫政策，10多年来，以工代赈共投入实物和资金总额800多亿元。从“八五”计划开始，国家扶持了县级防疫、妇幼保健机构和乡镇卫生院在20世纪末实现“一无三配套”医疗机构无危房，房屋、设备和人才配套的农村卫生“三项建设”。到1998年底，农村卫生“三项建设”累计投资145.61亿元，缓解了农村地区缺医少药的状况。在改善贫困地区教育条件方面，国家教委和财政部从1995年至2000年，利用增加的中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，组织实施“国家贫困地区义务教育工程”，用于支持经济长期贫困、基础教育极为落后的国家级贫困县农村小学建设。到1998年，贫困地区的小学适龄儿童辍学率下降到6.9％。为逐步解决贫困地区听广播看电视难的问题，到目前国家已累计投入5800万元，完成了27个省（自治区、直辖市）的439个国家级贫困县的广播设施建设。贫困地区通广播人口的综合覆盖率，从1992年的40％提高到现在的65％。 尽管我国扶贫工作已经取得了巨大成就，但还存在一些问题。集中表现在：扶贫目标发生部分偏离，对贫困地区的长期发展重视不够，没有建立起社会资源参与扶贫的有效机制，以及扶贫资金管理体制中存在漏洞等。 2．水利部扶贫措施及成果 从1994年开始，水利部门充分发挥水利行业优势，按照国家“八七”扶贫攻坚计划，以老、少、边、穷地区及水库移民为重点，加强贫困地区水利建设。在水利工程布局、投资、政策、人力资源等方面向贫困地区倾斜，重点加强基本农田建设、水土保持生态建设、解决农村饮水困难、农村小水电建设和科教工作，扶贫效果显著。主要成果有：一是以解决农村饮水困难为突破口，极大地改善了贫困地区群众的生活条件；二是全面加强农田水利基本建设，夯实贫困地区脱贫致富的基础；三是狠抓水土流失综合治理，改善了贫困地区群众的生存和发展环境；四是积极开展农村小水电建设，有效地改善了群众的生产生活条件；五是水库移民工作有序开展，为维护社会稳定作出了重要贡献。 为巩固扶贫成果和使贫困地区进一步脱贫，根据中央扶贫开发工作会议精神和《中国农村扶贫开发纲要》提出的各项政策措施，2001年水利部组织编制了《全国水利扶贫规划纲要》（2001～2010年）。 四、防洪抗旱减灾与脱贫 新中国成立以后，人民政府开展了大规模的水利防洪工程建设，按照“蓄泄兼筹”和“除害与兴利相结合”的方针，对大江大河进行了大规模的治理，至20世纪末已初步形成了江河干支流的控制性枢纽工程、河道堤防工程、蓄滞洪区为主体的防洪工程体系。2000年底，已建成水库85120座，总库容5183.6亿ｍ3；万亩以上灌区5683处，有效灌溉面积2449万ｈｍ2；堤防长27万ｋｍ，保护耕地3960万ｈｍ2，保护人口4.66亿人；治理水土流失面积8096万ｈｍ2；解决饮水困难人口2.25亿人，牲畜1.47亿头。大大缓解了农村的贫困面貌。但是，随着社会经济的快速发展和大规模人类活动的增加，水旱灾害发生的频率也随之增加，尤其是20世纪90年代，灾害损失呈明显增长趋势，其中山洪灾害损失在洪涝灾害中占的比重越来越大，而山洪灾害又基本发生在山丘贫困地区。因此，新时期防洪抗旱减灾与脱贫的重点是能够有效地防治山洪灾害。 我国的山洪灾害点多面广，具有明显的多发性、无序的突发性和强烈的破坏性，防御难度大，没有统一的考虑和全面的措施很难取得预期效果。2002年，根据国务院领导同志的批示，由水利部牵头，会同国土资源部、中国气象局等有关部门，开展了全国山洪灾害防治规划的编制工作。成立了全国山洪灾害防治规划领导小组，统一领导和协调全国山洪灾害防治规划的编制工作。2002年12月，国家防总还在重庆专门组织召开了部分省（自治区、直辖市）防御山洪灾害座谈会，研究防御山洪灾害的对策，进一步做好防御山洪灾害工作，最大限度地减少人员伤亡。 五、结 论 水旱灾害与贫困密切相关，减灾措施是否得当直接影响脱贫效果。实践证明，防洪抗旱减灾仅有工程措施是不够的。经济有效的减灾途径是：第一，继续修建防洪工程以制约灾害的发生；第二，调整和规范社会发展和改善生态环境，以减轻灾害发生时的损失。总结几十年的治水经验，我国政府认识到，治水必须坚持人与自然的和谐相处。在防洪问题上，既要治水又要规范人类自身活动，既要防洪又要给洪水以出路，坚持综合治理，在加强堤防和控制性工程建设的同时，积极退田还湖河、平垸行洪、疏浚河湖，城市防洪与城市景观建设紧密结合；必须尊重自然规律。在防止水对人类的侵害的同时，特别注意防止人类对水的侵害。坚持科学治水，努力协调好生活、生产和生态用水，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，促进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。 参考文献： 1. 国家统计局农村社会经济调查总队．中国农村贫困监测报告．北京：中国统计出版社，2001． 2. 国家统计局．中国统计摘要．北京：中国统计出版社，2001 3. 谢永刚．中国近五百年重大水旱灾害．哈尔滨：黑龙江科学技术出版社，2001． 4. 中国水利年鉴编委会．中国水利年鉴．北京：中国水利水电出版社，2001. 5. 周魁一，谭徐明．防洪思想的历史研究与借鉴．中国水利，2000.9．
（作者为中国水利水电科学研究院减灾所高级工程师） |